行政濫訴規(guī)制研究——以陸紅霞訴南通市發(fā)改委案為背景

尹一帆

(山東大學(xué)，山東 青島 266237)

為了解決我國行政訴訟中有案不收、有訴不理的“立案難”問題，保障行政相對(duì)人合法訴權(quán)，《行政訴訟法》確立了立案登記制，大大降低了相對(duì)人的起訴門檻。然而，訴訟成本降低也造成了當(dāng)事人隨意起訴、重復(fù)起訴的后果，耗費(fèi)司法資源、擾亂法庭秩序。通過閱讀相關(guān)文獻(xiàn)，筆者發(fā)現(xiàn)學(xué)界對(duì)訴權(quán)濫用的研究大多從民事訴訟角度切入，通過歸納構(gòu)成要件來認(rèn)定當(dāng)事人訴權(quán)濫用的研究已經(jīng)十分全面(大體包括四要件說和二要件說)。在認(rèn)定濫訴的過程中以及對(duì)濫訴行為進(jìn)行規(guī)制的措施中，都體現(xiàn)著相對(duì)人基本權(quán)利的保障，是以審判權(quán)為代表的公權(quán)力行使與以訴權(quán)為體現(xiàn)的私權(quán)保護(hù)之間的博弈。本文目的不在于對(duì)訴權(quán)濫用的構(gòu)成要件進(jìn)行重申，而是從憲法視角出發(fā)審視公權(quán)力的規(guī)制與公民訴權(quán)行使之間的沖突與協(xié)調(diào)。法官對(duì)濫用訴權(quán)的認(rèn)定以及對(duì)當(dāng)事人濫用訴權(quán)的限制措施，應(yīng)當(dāng)符合憲政精神、置于憲法的框架下。基于此，本文擬分析行政訴權(quán)濫用的認(rèn)定和規(guī)制手段是否具有合憲性瑕疵并提出建議，以期緩解立案登記制下訴權(quán)濫用與訴權(quán)保護(hù)之矛盾。

一、基本案情

2013年11月26日，陸紅霞向南通市發(fā)改委申請(qǐng)公開某工程立項(xiàng)批文。11月28日，南通市發(fā)改委提供了對(duì)這一申請(qǐng)的批復(fù)。然而陸紅霞認(rèn)為南通市發(fā)改委提供的批復(fù)內(nèi)容與自己申請(qǐng)公開的內(nèi)容完全不同，因此提起訴訟請(qǐng)求人民法院依法撤銷做出的答復(fù)并責(zé)令重作。

一審過程中，法院除原、被告提供的證據(jù)外，還依職權(quán)查明以下事實(shí)：原告及其親屬曾向南通市人民政府及有關(guān)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)信息公開多達(dá)九十四次；所申請(qǐng)的內(nèi)容覆蓋了政府資金使用情況、資金來源、預(yù)算決算報(bào)告及刑事立案等政府信息二十余項(xiàng)；在原告及其親屬申請(qǐng)的事項(xiàng)中不乏內(nèi)容十分近似的信息；原告及其親屬在收到行政機(jī)關(guān)信息公開答復(fù)后，又向相應(yīng)的復(fù)議機(jī)關(guān)提起三十余次行政復(fù)議；經(jīng)過復(fù)議程序后又以形式違法和程序違法等為由多次提起信息公開之訴。法院認(rèn)為，原告的申請(qǐng)次數(shù)頻繁、內(nèi)容重復(fù)、種類繁雜、不符合《政府信息公開條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)的立法目的，構(gòu)成明顯的訴權(quán)濫用。綜上，法院最終裁定駁回起訴。

二、 裁判理由和理論爭(zhēng)議

(一)訴權(quán)濫用的認(rèn)定

1.濫訴行為。在陸案中，一審和二審法院都將原告過去申請(qǐng)政府信息公開和提起訴訟的行為作為重要裁判依據(jù)。首先，法院將原告及其親屬以往的信息公開申請(qǐng)作為認(rèn)定濫訴的依據(jù)之一。據(jù)法院調(diào)查，原告以往的申請(qǐng)具有如下特征：一是申請(qǐng)次數(shù)眾多；二是其家屬分別提出十分近似甚至無差別的申請(qǐng)；三是申請(qǐng)公開的內(nèi)容包羅萬象；四是原告目的與《條例》意欲保護(hù)之法益明顯不符。以上四重因素共同構(gòu)成法院認(rèn)定原告不具有訴的利益的事實(shí)基礎(chǔ)。其次，法院結(jié)合了原告以往起訴的數(shù)量和理由。由于在經(jīng)過行政復(fù)議程序之后，原告不論行政機(jī)關(guān)如何答復(fù)與指導(dǎo)，均執(zhí)意提起政府信息公開之訴三十余次，且訴之內(nèi)容高度相似甚至相同。據(jù)此，法院認(rèn)為原告的行為并非權(quán)利的合法、正當(dāng)行使。

2.主觀惡意。法院指出，在行政機(jī)關(guān)已經(jīng)提供了相應(yīng)信息的情況或針對(duì)無法提供的申請(qǐng)說明理由后，原告依舊針對(duì)相同情形多次申請(qǐng)信息公開以及提起訴訟，其主觀上已經(jīng)由維護(hù)自身合法利益轉(zhuǎn)化為惡意宣泄不滿情緒，其真實(shí)意圖并非在于權(quán)利救濟(jì)，而是因拆遷補(bǔ)償安置產(chǎn)生不滿，主觀上具有施加報(bào)復(fù)的心態(tài)。

3.濫訴后果。在裁決理由中，法院認(rèn)為原告頻繁起訴的行為造成了行政、司法資源的浪費(fèi)，侵害了其他當(dāng)事人的訴權(quán)。法院認(rèn)為原告的行為是對(duì)權(quán)利行使宗旨的違背，已經(jīng)觸及到其他公民合法權(quán)利的外在邊界。

綜上所述，法院將“明顯缺乏訴的利益、目的不當(dāng)、有悖誠信”作為認(rèn)定因素，得出原告濫用訴權(quán)的結(jié)論。

(二)理論爭(zhēng)議

盡管陸案中富有開創(chuàng)性的舉措值得肯定，但也有學(xué)者對(duì)法院的裁判說理部分提出了質(zhì)疑。將問題整合提煉，包括以下幾個(gè)方面：第一，司法機(jī)關(guān)是否可以無限度行使規(guī)制濫訴的權(quán)力；第二，法院主動(dòng)調(diào)查案件以外的事實(shí)并取得相應(yīng)證據(jù)是否合適；第三，認(rèn)定濫訴的理由是否周延且令人信服；第四，法院對(duì)原告今后的起訴設(shè)置需要滿足自身生產(chǎn)、生活、科研的“三需要”門檻是否妥當(dāng)。有學(xué)者指出，陸案的裁判，涉及了憲法權(quán)利的保護(hù)、法律解釋的方法、法律漏洞的填補(bǔ)以及司法的被動(dòng)性等諸多方面。[1]陸案裁判雖有可予擊節(jié)之處，但在其采取的司法進(jìn)路以及具體問題的裁判說理方面，仍然存在一些有待商榷的地方。[2]

三、 作為公民基本權(quán)利的訴權(quán)

(一)訴權(quán)的公民基本權(quán)利屬性

從公民的基本權(quán)利條款上看，《憲法》并沒有明確規(guī)定訴權(quán)為一項(xiàng)基本權(quán)利，但縱觀訴權(quán)理論的發(fā)展脈絡(luò)，以及許多國家將其納入憲法體系的實(shí)踐，訴權(quán)的公民基本權(quán)利屬性逐漸成為一種共識(shí)。

判斷一項(xiàng)權(quán)利是否屬于公民的基本權(quán)利可以看其是否具有公共生活特殊性、易受侵犯性以及反政治權(quán)衡性三個(gè)特征。首先，訴權(quán)是公共生活領(lǐng)域中必不可少的一項(xiàng)權(quán)利。以行政訴訟為例，其訴訟兩造地位是不平等的行政主體對(duì)行政相對(duì)人，涉訴行政行為通常體現(xiàn)著國家權(quán)力強(qiáng)制性、執(zhí)行性和優(yōu)益性。該特征決定了相對(duì)人提起行政訴訟的雙層意義，一方面，相對(duì)人通過法院救濟(jì)自己受到侵犯的合法權(quán)利；另一方面，相對(duì)人通過司法程序?qū)π姓C(jī)關(guān)的公權(quán)力形成一定的約束，對(duì)行政機(jī)關(guān)合法行政起到監(jiān)督作用。此外，民事訴訟和刑事訴訟也在維護(hù)社會(huì)公平正義、規(guī)范公共秩序方面具有重要價(jià)值。其次，訴權(quán)容易受到公權(quán)力的侵犯。在行政訴訟中，公民和行政機(jī)關(guān)時(shí)常處于對(duì)抗的地位，且特定行政案件帶有公共輿論性，使法院在維持中立的審判者形象時(shí)經(jīng)常面臨著壓力。此外，立案登記制雖然在一定程度上降低了公民進(jìn)入司法程序的“門檻”，但是它畢竟只存在于立案這一初始階段，在其后的審理環(huán)節(jié)仍然可能發(fā)生“審理難”，而審判過程中也存在著公民訴權(quán)保障的問題。再次，訴權(quán)具有反政治權(quán)衡性。受到公正有效的審判是訴權(quán)的內(nèi)涵之一，具有絕對(duì)性和根本性的權(quán)利屬性。當(dāng)出現(xiàn)糾紛時(shí)，法院作為中立的第三方通過釋法說理達(dá)到服判息訴的目的。尤其是在公權(quán)力影響較大的行政訴訟中，更需要具有權(quán)威性的審判機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)形成權(quán)力制衡，以達(dá)到保障公民權(quán)利的目的。

因此，訴權(quán)具有公民基本權(quán)利的屬性，也是法治國家保障人權(quán)的重要一環(huán)，需要以對(duì)待公民基本權(quán)利的態(tài)度對(duì)待公民的訴權(quán)。

(二)法院對(duì)訴權(quán)構(gòu)成的限制

國家集中社會(huì)資源為公民提供物品、服務(wù)并滿足其生存需求，公共財(cái)政保障公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)具有物質(zhì)基礎(chǔ)。但公共資源畢竟有限，過度損耗公共資源的行為則構(gòu)成權(quán)利的不當(dāng)行使。因此，不論是從司法能力的角度還是從訴訟經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，都不應(yīng)對(duì)權(quán)利的濫用采取放任態(tài)度。對(duì)于行政訴權(quán)來說，立案登記制實(shí)施、受案范圍擴(kuò)大，國家對(duì)訴權(quán)保障的重視程度與日俱增，公民法律意識(shí)、維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)。但同時(shí)權(quán)利的正當(dāng)行使與權(quán)利的濫用時(shí)常相伴而生，訴訟如果演變?yōu)椤盀E訴”，則違背了公平公正、誠實(shí)信用等法律和道德價(jià)值，不僅擾亂法庭秩序，而且還會(huì)對(duì)他人的合法權(quán)利有所減損。因此，公民行使訴權(quán)應(yīng)當(dāng)符合目的正當(dāng)與手段合理的要求。

從司法實(shí)踐中的案例來看，法院對(duì)于此類案件通常會(huì)首先明確審判權(quán)當(dāng)然包含了制止惡訴、濫訴和保障訴權(quán)的職責(zé)，其次認(rèn)為原告的起訴行為具有盲目發(fā)泄情緒的性質(zhì)，屬于訴權(quán)不正當(dāng)行使，因此對(duì)原告的訴訟請(qǐng)求不予實(shí)質(zhì)審理。同時(shí)，針對(duì)原告后續(xù)起訴行為，法院均應(yīng)依據(jù)《條例》的現(xiàn)有規(guī)定嚴(yán)格審查其目的正當(dāng)性，對(duì)原告附加了舉證證明自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要的義務(wù)。以上結(jié)論和規(guī)制措施顯然對(duì)原告的訴權(quán)產(chǎn)生了限制。

四、 限制訴權(quán)的合憲性分析

訴權(quán)內(nèi)含憲法上公民基本權(quán)利的特質(zhì)，因而具有絕對(duì)性。但是，這種“絕對(duì)”并非不受限制,只是由于這種限制本身也受到限制,限制必須是事先的、個(gè)別的、明確的和可受審查的。[3]對(duì)法院的措施進(jìn)行合憲性分析，關(guān)鍵在于尋找此種限制的違憲阻卻事由，如果存在憲法上的違憲阻卻事由，則可以得出該措施合乎憲法的結(jié)論，反之則不具有合憲性。在限制方法上，根據(jù)通說上限制公民基本權(quán)利的合憲性判斷標(biāo)準(zhǔn)，有依法裁判原則、憲法規(guī)定的限制理由和比例原則等。

(一)依法裁判原則

對(duì)每一個(gè)案件的裁決都應(yīng)使其具備法律性是司法義務(wù)對(duì)法官的基本要求。為了做出公平公正的裁判，裁決結(jié)論需要從既有法律之中尋找依據(jù)，該依據(jù)應(yīng)當(dāng)是先驗(yàn)的且權(quán)威的。

但是，要求法官始終執(zhí)著于憑法律規(guī)定做出裁判顯然并不容易實(shí)現(xiàn)。一方面，法律條文總是存在著法律漏洞、概括條款和不確定概念，堅(jiān)持法官一以貫之地受到法律的拘束所得出的裁判很可能不符合正當(dāng)性。在具體的案件中，仍然需要法官發(fā)揮司法能動(dòng)性填補(bǔ)法律漏洞、進(jìn)行法律續(xù)造，以達(dá)到個(gè)案正義的目標(biāo)。另一方面，法官的裁判過程中存在著規(guī)則之外的各種干擾，法官對(duì)法律條文的解讀，對(duì)案件事實(shí)的判斷不可避免地?fù)诫s著法官本人主觀因素，如個(gè)人生活經(jīng)驗(yàn)、社會(huì)地位和階級(jí)偏見等。因此，法官是否應(yīng)當(dāng)受到法律的拘束以及保持在何種限度內(nèi)成為法學(xué)研究的主題之一，學(xué)者對(duì)于依法裁判“是否以及如何可能”的問題秉持不同的態(tài)度和主張，例如泮偉江教授贊同對(duì)依法裁判的超越，認(rèn)為“依法裁判義務(wù)論的觀念忽略了個(gè)案裁判本身的復(fù)雜性，也忽略了個(gè)案裁判與先前類似裁判以及未來類似裁判之間的關(guān)系性質(zhì)?！盵4]陳林林教授認(rèn)為法官應(yīng)當(dāng)“在疑難案件中經(jīng)由對(duì)法律的建構(gòu)性思考尋找最適當(dāng)?shù)拇鸢?。”[5]筆者認(rèn)為，司法裁判是一個(gè)價(jià)值判斷的過程，法官并非法律條文機(jī)械的執(zhí)行者和適用者，在現(xiàn)有規(guī)定并不那么完善和準(zhǔn)確的情況下，司法能動(dòng)性不僅是必要的，也是正當(dāng)?shù)?。關(guān)鍵在于，對(duì)依法裁判原則的適當(dāng)“突破”并非否定依法裁判、更不是與依法裁判的對(duì)立，法官對(duì)案件的裁判仍然需要符合與法律的精神和原則，與整體的法秩序保持一致。

法院在裁判理由中提到對(duì)于濫訴的案件不作實(shí)體審理是審判權(quán)的應(yīng)有之義，然而，在我國《行政訴訟法》并未規(guī)定行政相對(duì)人濫用訴權(quán)進(jìn)行明確規(guī)制的情況下，審判權(quán)是否當(dāng)然具有此項(xiàng)權(quán)能還有待商榷。章劍生教授即一針見血地指出，離開了法律提供的具體行為依據(jù)時(shí)，法院的審判權(quán)其實(shí)是無所作為的。法治原則要求法院依法裁判，認(rèn)定原告構(gòu)成訴權(quán)濫用的要件需要從制定法規(guī)范中得出。法官作為法律“有思考的服從者”，需要根據(jù)邏輯演繹和概念涵攝的方法使案件事實(shí)與法律體系之間產(chǎn)生聯(lián)系。通過將具體的法規(guī)再具體化，在文本的“波段寬度”之間探求文字所承載的意義并且使之更加清楚、準(zhǔn)確地表達(dá)出來，而不能直接從審判權(quán)中得出答案。一審法院雖然在裁定中參照適用了《民事訴訟法》第13條的誠實(shí)信用原則，但法院據(jù)以認(rèn)定原告濫用訴權(quán)的三個(gè)理由并非是從該項(xiàng)法規(guī)范中提煉而來，這也是造成質(zhì)疑法院裁定合法性的原因。

面對(duì)多次起訴、不達(dá)目的誓不罷休的原告，國家公權(quán)力機(jī)關(guān)難免疲于應(yīng)對(duì)，但在無法律明確授權(quán)時(shí)以濫訴之名限制行政相對(duì)人訴諸“最后一道防線”的權(quán)利，難免體現(xiàn)出法院試圖為自身減壓的“私心”，不僅有違法院作為中立裁判者的職責(zé)，也不利于通過強(qiáng)有力的論證說理使相對(duì)人信服。

(二)憲法規(guī)定的限制理由

基于何種原因能夠?qū)椃?quán)利加以限制也是判斷行為是否合憲的要件之一，對(duì)此各國憲法文本中往往有所規(guī)定。例如日本憲法中明文規(guī)定將公共福利作為限制公民基本權(quán)利的理由。我國憲法第五十一條以國家、社會(huì)、集體利益以及他人合法權(quán)益作為標(biāo)準(zhǔn)，如果限制的理由能夠被內(nèi)含其中，則可以阻卻其違憲性。

不可否認(rèn)，若原告構(gòu)成濫訴，對(duì)方是負(fù)擔(dān)公共管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，其行為在造成對(duì)方擔(dān)憂和耗費(fèi)的同時(shí)也無形中阻礙了其職能的正常履行，因此對(duì)其加以限制十分必要。但是在衡量公共利益與個(gè)人利益時(shí)應(yīng)當(dāng)盡可能明確，以避免摻雜過多法官的主觀因素。本案中，法院對(duì)原告?zhèn)€人利益和公共利益之間進(jìn)行衡量所參考的因素是其一定時(shí)間內(nèi)起訴的數(shù)量和內(nèi)容重合度。但是，把公共利益作為限制公民權(quán)利的正當(dāng)性來源，就需要確保對(duì)公共利益的解釋必須為其所能涵攝，以防止公權(quán)力對(duì)人權(quán)的恣意限制。正如有學(xué)者指出：“公共利益對(duì)個(gè)人人權(quán)的抑制總是以合乎道德的形式出現(xiàn)的，因而就顯得更加的危險(xiǎn)”。[6]本案中法院只給出了認(rèn)定結(jié)論，并未十分詳細(xì)地論證乃至以成本計(jì)算的方式來證明原告如何使公共利益和他人利益因此受到影響，如何浪費(fèi)本可投入到其他領(lǐng)域的公共資源，這也使法院的裁判說理部分論證較為單薄。

此外，在進(jìn)行判斷時(shí)，公共利益、他人合法利益等并非孤立的要素，即認(rèn)為一旦形成資源耗費(fèi)就構(gòu)成濫訴，而是需要與當(dāng)事人主觀目的相結(jié)合共同考慮，如果目的正當(dāng)則不應(yīng)被認(rèn)定為權(quán)力濫用。法院對(duì)主觀故意的確認(rèn)應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的事實(shí)與規(guī)范依據(jù)予以支持,否則會(huì)陷入缺乏論證的臆測(cè)。[7]而在許多案件中，法院在論證原告“明知”的方面并沒有給出詳細(xì)地分析過程，例如原告如何明知正確的維權(quán)方式，法院又是如何判定原告對(duì)此是明知的。司法實(shí)踐中，公民可能出于對(duì)公權(quán)力濫用的合理懷疑以及對(duì)法律規(guī)定的不同理解而堅(jiān)持起訴，若非有足夠的事實(shí)證據(jù)支撐而主觀性地將其視為“惡意”“找茬”顯然不符合憲政精神。

綜上所述，法院在原告是否損害公共利益、損害程度如何的認(rèn)定上并不明確，造成違憲阻卻事由欠缺充分性與完整性。

(三)比例原則

在憲法意義上，比例原則是指只有在公共利益所必要的范圍內(nèi)，才能限制人民的基本權(quán)利。[8]通說認(rèn)為，廣義的比例原則包含適當(dāng)性、必要性和狹義比例原則。適當(dāng)性是指限制行為有助于達(dá)成某一目的；必要性原則是指限制應(yīng)當(dāng)在能夠?qū)崿F(xiàn)目的的必要程度內(nèi)；狹義比例原則要求在關(guān)涉?zhèn)€案的相互沖突的原則之間進(jìn)行衡量。其中，必要性原則在德國又被稱為禁止過度原則，體現(xiàn)著法治國家原理的一個(gè)核心內(nèi)容，即禁止國家權(quán)力過度侵害和限制公民的權(quán)利和自由。

法院在做出不予實(shí)質(zhì)審理裁定的同時(shí)，若宣布對(duì)原告今后提起的類似訴訟均應(yīng)當(dāng)受到嚴(yán)格審查，則涉及行政訴訟原告資格的問題。伴隨著最高人民法院在“劉廣明案”①中對(duì)“利害關(guān)系”進(jìn)行詳細(xì)論述，以及當(dāng)前行政法學(xué)界對(duì)“主觀公權(quán)利概念和保護(hù)規(guī)范理論”的熱議，行政訴訟中原告資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不斷客觀化和明確化?！皬乃痉ㄖt抑角度看，原告資格標(biāo)準(zhǔn)從來不取決于法院和法官，而取決于立法與行政?！盵9]將行政行為行使時(shí)必須考慮到的當(dāng)事人權(quán)利納入行政訴訟保護(hù)范圍，并使原告資格的確立標(biāo)準(zhǔn)回到法律規(guī)范本身，其目的在于強(qiáng)化公民基本權(quán)利的保障，同時(shí)排除法官主觀偏見的影響因素，提高司法活動(dòng)的穩(wěn)定性。

法院要求原告后續(xù)提起類似行政訴訟時(shí)須舉證說明其申請(qǐng)和訴訟是為了滿足“三需要”的措施是對(duì)原告行為的最佳規(guī)制手段嗎？筆者認(rèn)為，與引導(dǎo)公民正當(dāng)行使訴權(quán)之目的進(jìn)行衡量，該規(guī)制措施給原告施加了過重的負(fù)擔(dān)，且有更好的方式可以選擇。一方面，裁定中沒有明確“類似”訴訟所包括的案件種類。政府信息公開訴訟包含著撤銷之訴、負(fù)義務(wù)之訴、給付之訴和確認(rèn)之訴四種類型，法院指出原告不斷以行政機(jī)關(guān)形式違法和程序違法為由起訴，未來所謂“類似”情形也是指這種課以義務(wù)的訴訟，抑或是泛指所有種類的政府信息公開訴訟并不明確。另一方面，“舉證說明”意味著過重的程序負(fù)擔(dān)。舉證責(zé)任可以分為提證責(zé)任和說服責(zé)任，提證責(zé)任指一方當(dāng)事人必須就特定爭(zhēng)議點(diǎn)提出充足證據(jù)，說服責(zé)任要求當(dāng)事人必須提供證據(jù)以使事法官達(dá)到相當(dāng)?shù)拇_信程度。[10]且根據(jù)最高人民法院的司法解釋，對(duì)“三需要”審查應(yīng)當(dāng)在實(shí)體審理階段進(jìn)行②。為了應(yīng)對(duì)日后類似情形再次發(fā)生，更加符合比例原則的措施為要求當(dāng)事人起訴時(shí)僅負(fù)擔(dān)“說服義務(wù)”和受到“適當(dāng)目的”的審查。

濫訴的認(rèn)定和規(guī)范應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制其范圍和程度，并優(yōu)先考慮當(dāng)事人的訴權(quán)。相應(yīng)地，與限制法官在立案、受理階段自由裁量權(quán)的立法和司法實(shí)踐相一致，對(duì)當(dāng)事人不正確行使權(quán)利的限制也應(yīng)當(dāng)盡可能明確且適度。

五、 行政濫訴規(guī)制的完善建議

(一)立法層面

1.確定行政濫訴的認(rèn)定基準(zhǔn)。從目前司法政策來看，最高人民法院《關(guān)于人民法院登記立案若干問題的規(guī)定》《關(guān)于人民法院推行立案登記制改革的意見》《關(guān)于進(jìn)一步保護(hù)和規(guī)范當(dāng)事人依法行使行政訴權(quán)的若干意見》等文件和規(guī)范對(duì)濫訴都有所涉及，對(duì)于將行政濫訴行為的規(guī)制提升到法律層面提供了一定的基礎(chǔ)。

不少學(xué)者都對(duì)行政濫訴的構(gòu)成要件進(jìn)行分析，形成了“四要件說”和“二要件說”?！八囊f”對(duì)民事訴訟中侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件進(jìn)行參考并進(jìn)一步發(fā)展，例如孔繁華教授認(rèn)為構(gòu)成濫訴需要包括：(1)主體為當(dāng)事人；(2)主觀方面出于故意，即明知會(huì)擾亂司法秩序而有意為之；(3)客觀上具有濫用訴權(quán)的行為，包括反復(fù)多次起訴、訴訟請(qǐng)求相同或類似等；(4)客觀上導(dǎo)致擾亂司法秩序、浪費(fèi)司法資源的后果?！岸f”則是以民事訴訟法中的誠實(shí)信用原則為基礎(chǔ)，例如章劍生教授認(rèn)為當(dāng)事人構(gòu)成濫用訴權(quán)需要：(1)主觀上有惡意；(2)客觀上實(shí)施了具有不正當(dāng)獲利目的的訴訟行為。與“四要件說”不同的是，“二要件說”中，起訴的數(shù)量眾多、內(nèi)容瑣碎等可以作為認(rèn)定主觀意圖的參考要素。以上學(xué)說對(duì)我國法律法規(guī)在宏觀上闡明訴權(quán)濫用的構(gòu)成要件具有借鑒意義。

2.規(guī)定濫訴行為的處罰措施。訴權(quán)的濫用可以分為濫用起訴權(quán)和其他程序性權(quán)利，二者需要區(qū)別對(duì)待。對(duì)于起訴權(quán)濫用的行為，可以裁定駁回起訴并對(duì)后續(xù)起訴進(jìn)行“適當(dāng)目的”的審查，行為人需要負(fù)說明義務(wù)。此外，對(duì)于在審判中濫用具體程序性訴訟權(quán)利的行為人，《行政訴訟法》第五十九條妨礙司法審判的強(qiáng)制措施中并未包含。雖然行政訴訟程序可以直接適用《民事訴訟法》中妨害訴訟行為所適用的強(qiáng)制措施，但二者在訴訟兩造和保護(hù)法益方面存在根本上的區(qū)別，因此在適用情形上也有許多不同之處。例如《民事訴訟法》第一百一十條規(guī)定了對(duì)違反法庭規(guī)則的人，可以予以訓(xùn)誡，責(zé)令退出法庭或者予以罰款、拘留。然而，在行政訴訟中，“責(zé)令退出法庭”和“拘留”的方式則不適宜適用。因此，筆者建議在《行政訴訟法》中專門規(guī)定濫訴的法律責(zé)任。針對(duì)濫用行政訴權(quán)造成法庭秩序混亂、司法資源浪費(fèi)的行為人，警告、訓(xùn)誡和罰款是比較可行的規(guī)制手段。但需要注意的是，《行政訴訟法》的立法目的和改革方向仍然是更好地保護(hù)行政相對(duì)人的訴權(quán)，為了與立法的大方向相吻合，在行政濫訴的規(guī)制上要注意與權(quán)利保護(hù)的平衡。[11]行政訴訟以保護(hù)合法訴權(quán)和監(jiān)督依法行政為精神，強(qiáng)制措施的適用在根本上還是為了引導(dǎo)當(dāng)事人正確行使權(quán)利，因此不宜使濫訴者付出代價(jià)過高而對(duì)后續(xù)尋求司法救濟(jì)產(chǎn)生影響。對(duì)于并未造成大量行政和司法資源損害的當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)先以警告和訓(xùn)誡的方式提醒，罰款措施的適用應(yīng)當(dāng)十分謹(jǐn)慎。

(二)司法層面

1.審慎對(duì)待訴權(quán)濫用。法院在認(rèn)定和規(guī)制濫訴行為時(shí)應(yīng)當(dāng)符合審慎原則，在盡可能全面考量事實(shí)因素的基礎(chǔ)上給出結(jié)果。一方面，對(duì)于行政相對(duì)人是否故意的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)審慎。在統(tǒng)籌推進(jìn)依法治國的大背景下，公民的法治意識(shí)雖然總體上呈現(xiàn)逐步提高的趨勢(shì)，但不了解相關(guān)法律、不知道如何合法維權(quán)的公民基數(shù)仍然較大，更何況我們無法期待普通公民能夠像專業(yè)人士一樣的看待和理解法律，嚴(yán)格要求當(dāng)事人在準(zhǔn)確把握事實(shí)和充分理解法律的基礎(chǔ)上才能起訴更是不現(xiàn)實(shí)的。因此，法官站在一個(gè)普通公民的立場(chǎng)上盡量設(shè)想其處境，并采取審慎的原則就十分必要。誠然，從行為表現(xiàn)中推斷出主觀故意比審查行為人言語表達(dá)更為直觀可靠，通常被作為確認(rèn)濫訴目的的基礎(chǔ)。法律并未限制行政相對(duì)人起訴的數(shù)量和頻率，因此若其濫訴行為仍在法院合理忍耐的限度范圍內(nèi)，法院對(duì)此就需要保持謹(jǐn)慎和克制的態(tài)度。作為重要判斷指標(biāo)的起訴的數(shù)量、周期、理由相似度等要件，應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)整體進(jìn)行考量，而不能將任何一個(gè)因素獨(dú)立出來作為認(rèn)定行為人具有主觀惡意的理由。在得出濫訴結(jié)論前，還需要列舉相關(guān)證據(jù)和事實(shí)并論述其與行政、司法資源損害之間的因果關(guān)系，例如對(duì)于當(dāng)事人惡意起訴、反復(fù)多次起訴的情形，其請(qǐng)求內(nèi)容是什么，又是如何相似的，司法機(jī)關(guān)是如何答復(fù)以使當(dāng)事人明知的，等等。

另一方面，審慎原則還要求對(duì)訴權(quán)的限制措施應(yīng)當(dāng)保持在必要范圍內(nèi)。目前，許多法院采取“訴訟黑名單”制度限制訴訟不誠信的當(dāng)事人，這在一定程度上對(duì)濫訴者產(chǎn)生了震懾作用，但是使用該措施應(yīng)當(dāng)十分小心謹(jǐn)慎。如果當(dāng)事人構(gòu)成濫訴，作為行政訴訟，可以針對(duì)單個(gè)行為判決，如果把其他行為也納入判決，讓整個(gè)判決擴(kuò)大化則是開創(chuàng)了一個(gè)先例，有沒有超越審判權(quán)限仍值得商榷。對(duì)于濫用起訴權(quán)的當(dāng)事人可以采取駁回起訴的方式，但如果不在明確訴訟類型、起訴理由、與前訴關(guān)系的情況下，將其今后起訴的權(quán)利排除在外，則會(huì)涉及程序和實(shí)體權(quán)利被侵犯問題，這種限制是對(duì)比例原則的違背并危及到了“權(quán)利之本質(zhì)”。

2.加強(qiáng)立案前審查工作。立案登記制保障了公民接近司法、獲得公正審判的權(quán)利，其實(shí)施以來行政訴訟案件總體上有所增加，但也不斷出現(xiàn)纏訴濫訴的行為，因此，需要從源頭上將濫訴遏制在立案之前，完善立案前的審查工作，加強(qiáng)對(duì)立案登記制的解釋和說明。

濫訴行為大多不具備法定的起訴要件而本不應(yīng)該進(jìn)入審理程序。有的濫訴行為源于誤解了立案登記制的本意，認(rèn)為“凡案必立、凡訴必理”，如果不對(duì)這種觀念進(jìn)行糾正，則會(huì)造成公民對(duì)司法政策的誤解，甚至質(zhì)疑司法的公平和公正。為了更好地實(shí)現(xiàn)當(dāng)事人提起的訴訟與可被審理的訴訟之間的平衡，就要做到正視立案登記制度的本旨，加強(qiáng)法院在立案前階段的審查工作。立案登記制核心在于防止對(duì)案件的過度審查，而并不意味著法院放棄對(duì)起訴條件進(jìn)行任何限制。立法仍然保留了法院對(duì)管轄、受案范圍、原告資格、起訴期限、起訴內(nèi)容等起訴條件必要的形式審查，滿足條件的訴才能合法的轉(zhuǎn)換為可審案件。因此，對(duì)待欠缺法律知識(shí)又未委托代理律師的當(dāng)事人，法院工作人員應(yīng)當(dāng)幫助當(dāng)事人了解立案登記制的含義。具體而言，法院需要先初步了解其起訴真實(shí)意圖，如果當(dāng)事人具有借訴訟而謀求私利的不正當(dāng)目的，法院應(yīng)當(dāng)告知其屬于訴權(quán)的濫用，并引導(dǎo)當(dāng)事人采取其他方式合法維護(hù)自己的權(quán)利；如果當(dāng)事人起訴不屬于行政審判權(quán)限范圍的，應(yīng)當(dāng)對(duì)其展開釋明工作；若接收起訴狀后發(fā)現(xiàn)不應(yīng)當(dāng)立案的，法院應(yīng)當(dāng)裁定駁回起訴，以避免案件進(jìn)入實(shí)體審理程序。

伴隨著經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)、利益不斷分化和社會(huì)急劇變遷，大量矛盾和糾紛出現(xiàn)。目前糾紛解決機(jī)制仍存在不完善之處，許多當(dāng)事人的合法合理訴求沒有及時(shí)有效地通過多元救濟(jì)渠道分流，越來越多的當(dāng)事人將司法作為實(shí)現(xiàn)權(quán)力救濟(jì)的唯一途徑，這就造成數(shù)量龐大的糾紛涌向法院，審判人員負(fù)擔(dān)著越來越重的審案壓力。在審判不能有效化解糾紛時(shí)，就不可避免地使公民產(chǎn)生對(duì)司法的不信任和不支持，不可避免地出現(xiàn)當(dāng)事人濫用訴權(quán)的行為。在行政訴訟上，濫訴的定義總是法院規(guī)制濫訴無法回避的阿喀琉斯之踵。我們也應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識(shí)到訴權(quán)濫用案件同時(shí)體現(xiàn)著憲法公民基本權(quán)利保護(hù)與法院依法裁判的問題。行政訴權(quán)不僅是公民基本權(quán)利，還對(duì)行政權(quán)的行使起到監(jiān)督作用，因此需要防止審判權(quán)擴(kuò)大化對(duì)公民基本權(quán)利的侵犯。憲法調(diào)整著國家權(quán)力與公民權(quán)利并使其保持平衡，本文通過提供一個(gè)憲法的視角，希望能夠發(fā)現(xiàn)其中存在的合憲性瑕疵以避免這些情況再次發(fā)生。但歸根結(jié)底，應(yīng)對(duì)司法發(fā)揮能動(dòng)性時(shí)刻秉持謹(jǐn)慎小心的態(tài)度，原因來自目前相關(guān)法律和配套機(jī)制缺位的現(xiàn)實(shí)。因此，在根本上需要完善立法，明確濫訴認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)并且規(guī)定相關(guān)法律責(zé)任，在此之前，司法應(yīng)當(dāng)保持審慎。

[注 釋]

①參見最高人民法院(2017)最高法行申169號(hào)行政裁定書。

②《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開行政案件若干問題的規(guī)定》第12條規(guī)定:“有下列情形之一，被告已經(jīng)履行法定告知或者說明理由義務(wù)的，人民法院應(yīng)當(dāng)判決駁回原告的訴訟請(qǐng)求：……(六)不能合理說明申請(qǐng)獲取政府信息系根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，且被告據(jù)此不予提供的。”最高人民法院《關(guān)于請(qǐng)求公開與本人生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要無關(guān)政府信息的請(qǐng)求人是否具有原告資格的答復(fù)》：“申請(qǐng)人申請(qǐng)公開的政府信息是否與本人生產(chǎn)生活科研等特殊需要有關(guān)，屬于實(shí)體審理的內(nèi)容，不宜作為原告主體資格的條件?！?/p>