“揭榜掛帥”機(jī)制給創(chuàng)新主體帶來(lái)的挑戰(zhàn)

■文/薛雅 王雪瑩（上海市科學(xué)學(xué)研究所）

一、“揭榜掛帥”機(jī)制的特征與流程

“榜”是科技創(chuàng)新的客觀需求，通過(guò)張榜，提高了科技創(chuàng)新的目的性和時(shí)效性，通過(guò)實(shí)際需求倒逼科技創(chuàng)新；“帥”是能組織廣泛的不受地域、年齡、資質(zhì)等限制的能解決實(shí)際問(wèn)題的關(guān)鍵人才，體現(xiàn)“以成敗論英雄”的選才思想。

“揭榜掛帥”機(jī)制的特征：一是榜單遴選有別于傳統(tǒng)的科學(xué)計(jì)劃項(xiàng)目，以企業(yè)實(shí)際技術(shù)需求和高校、科研院所的科技成果為實(shí)施對(duì)象；二是對(duì)揭榜方“不論出身”，開(kāi)放式創(chuàng)新讓以往受地區(qū)、職稱、年齡、單位類型等限制的科研人員也有機(jī)會(huì)獲得公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)；三是資金撥付方式和評(píng)價(jià)機(jī)制從“同行評(píng)議”到“以成敗論英雄”，從“重申報(bào)”向“重結(jié)果”轉(zhuǎn)變，既避免了科研人員花費(fèi)大量精力申請(qǐng)科研項(xiàng)目但卻不重視做項(xiàng)目，又避免了“同行評(píng)議”帶來(lái)的知識(shí)慣性，解決了現(xiàn)在很多科技成果躺在紙面上的難題?！百愸R制”：由不同的科研團(tuán)隊(duì)同時(shí)進(jìn)行攻關(guān)，提高科技創(chuàng)新成功率，激發(fā)了青年人才的創(chuàng)新活力。

本文根據(jù)科技項(xiàng)目技術(shù)范圍和技術(shù)指標(biāo)的不同情況，對(duì)科研管理制度進(jìn)行了象限劃分，如圖1所示。技術(shù)范圍窄、技術(shù)指標(biāo)明確的，屬于排他性技術(shù)研究，適用需求方定向發(fā)包；技術(shù)范圍窄、技術(shù)指標(biāo)模糊的，屬于應(yīng)用基礎(chǔ)研究，適用科研計(jì)劃項(xiàng)目；技術(shù)范圍廣、技術(shù)指標(biāo)模糊的，屬于基礎(chǔ)研究，適合長(zhǎng)期穩(wěn)定資助；技術(shù)范圍廣、技術(shù)指標(biāo)明確的，屬于產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)研究，適用“揭榜掛帥”機(jī)制。

圖1 科技項(xiàng)目適用象限劃分

立足科技創(chuàng)新體系發(fā)展需求，“揭榜掛帥”機(jī)制創(chuàng)新流程分為“項(xiàng)目發(fā)布端、項(xiàng)目承接端、榜單發(fā)布遴選、項(xiàng)目完成評(píng)價(jià)”四個(gè)維度。如圖2所示。

圖2 “揭榜掛帥”機(jī)制的流程圖

目前科技創(chuàng)新主體包括企業(yè)、科研事業(yè)單位（高校、科研院所、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)）、新型研發(fā)機(jī)構(gòu)等，各類科技創(chuàng)新主體在國(guó)家創(chuàng)新體系中都有重要的使命與功能，“揭榜掛帥”機(jī)制的運(yùn)用對(duì)各類主體都有著極其重要的影響，各主體在“揭榜掛帥”機(jī)制中對(duì)應(yīng)的角色如表1所示。

表1 各主體在“揭榜掛帥”機(jī)制中對(duì)應(yīng)的角色

二、“揭榜掛帥”機(jī)制相關(guān)政策梳理分析

全國(guó)“揭榜掛帥”機(jī)制還處于探索階段。在項(xiàng)目管理方面，主要有“榜單發(fā)布”“榜單征集”“實(shí)施方案”三種類型；在“揭榜掛帥”機(jī)制的組織形式方面，有“比賽”“平臺(tái)載體”類型；在“揭榜掛帥”的對(duì)象方面，有“人才”“機(jī)構(gòu)”等類型。

（一）項(xiàng)目管理方面的相關(guān)政策

國(guó)內(nèi)大多數(shù)省份“揭榜掛帥”政策都是從“榜單發(fā)布”和“榜單征集”類型開(kāi)始制定的，很多省份目前未出臺(tái)“揭榜掛帥”的實(shí)施方案或管理辦法，而是以榜單發(fā)布的政策文件為實(shí)施細(xì)則。廣東省在2018年發(fā)布《關(guān)于2018年度揭榜制項(xiàng)目張榜的通知》《關(guān)于征集適合揭榜制的重大科技項(xiàng)目需求的通知》，里面將榜單分為“技術(shù)攻關(guān)類”和“成果轉(zhuǎn)化類”，項(xiàng)目資金主要由需求方、揭榜方按協(xié)議落實(shí)。省財(cái)政資金擬給子項(xiàng)目投入總額20%的資金支持，根據(jù)項(xiàng)目投入和進(jìn)展情況分兩期撥付。廣東省的政策探索為國(guó)內(nèi)“揭榜掛帥”制度發(fā)展提供了借鑒，部分省份在制定本省的“揭榜掛帥”實(shí)施方案的時(shí)候都是借鑒了廣東省的做法。全國(guó)項(xiàng)目管理“揭榜掛帥”機(jī)制的部分相關(guān)政策如表2所示。

表2 “揭榜掛帥”機(jī)制在項(xiàng)目管理方面的相關(guān)政策

國(guó)內(nèi)項(xiàng)目管理“揭榜掛帥”機(jī)制相關(guān)政策有以下特點(diǎn)：

一是揭榜方的遴選范圍有了很大突破。國(guó)家及各省在“揭榜掛帥”揭榜方的遴選范圍上給與了很大的空間：對(duì)揭榜單位無(wú)注冊(cè)時(shí)間要求，對(duì)揭榜團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人無(wú)年齡、學(xué)歷和職稱要求；在地域限制上，部分省份也進(jìn)行了很大突破，從全國(guó)范圍擴(kuò)大到境內(nèi)外科學(xué)家和境外機(jī)構(gòu)；在創(chuàng)新主體方面，部分省份在高校、科研院所、企業(yè)、新型研發(fā)機(jī)構(gòu)等法人單位外還擴(kuò)大到團(tuán)隊(duì)個(gè)人。

二是榜單來(lái)源面向解決實(shí)際問(wèn)題。榜單主要分為以下幾種：（1）解決重大應(yīng)用場(chǎng)景的深層次制約技術(shù)發(fā)展的問(wèn)題；（2）企業(yè)發(fā)布技術(shù)攻關(guān)需求；（3）高校、科研機(jī)構(gòu)、科技型企業(yè)提出的成果轉(zhuǎn)化的需求；（4）重大民生類項(xiàng)目的技術(shù)攻關(guān)需求；（5）與區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)相關(guān)的技術(shù)攻關(guān)需求。

三是資金支持方式突出企業(yè)主體地位和“后補(bǔ)助”特征。企業(yè)作為需求方應(yīng)提供主要資金（財(cái)政資金為輔），或配套資金不低于一定比例，部分省份財(cái)政資金在項(xiàng)目資金的占比不高于20%。財(cái)政資金根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展分批撥付，并在結(jié)題驗(yàn)收達(dá)到考核要求后以獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)的形式撥付完畢。

四是榜單征集方式多以政府搭平臺(tái)、企業(yè)提需求、第三方專家遴選的方式進(jìn)行。通過(guò)“自上而下、自下而上”相結(jié)合或“定向發(fā)包”等多種方式，廣泛征集項(xiàng)目需求。需求內(nèi)容應(yīng)具有明確的技術(shù)指標(biāo)、時(shí)間限制、知識(shí)產(chǎn)權(quán)歸屬、資金撥付方式等要求。政府組織第三方專家對(duì)項(xiàng)目需求進(jìn)行論證，重點(diǎn)遴選出核心技術(shù)攻關(guān)需求，以及科技成果轉(zhuǎn)化需求，也可委托第三方機(jī)構(gòu)參與揭榜制項(xiàng)目管理。

（二）組織形式方面的相關(guān)政策

目前全國(guó)“揭榜掛帥”機(jī)制的組織形式除了項(xiàng)目管理方式以外，還有“比賽”“搭平臺(tái)”“載體”等方式（見(jiàn)表3）。

表3 “揭榜掛帥”機(jī)制在組織形式方面的相關(guān)政策

一是通過(guò)比賽形式面向全社會(huì)征榜揭榜。例如科技部“中國(guó)創(chuàng)新挑戰(zhàn)賽”和江蘇省“J-TOP創(chuàng)新挑戰(zhàn)季”，面向區(qū)域征集需求，面向全社會(huì)征集揭榜方，解決企業(yè)的技術(shù)難題。需求方提供懸賞資金，主辦方可提供配套獎(jiǎng)勵(lì)。

二是通過(guò)搭平臺(tái)的方式貫通“揭榜掛帥”的數(shù)字化流程。例如浙江省人才服務(wù)平臺(tái)發(fā)布“揭榜掛帥”省級(jí)榜單，面向全球知名高校、科研院所、行業(yè)領(lǐng)軍人才和團(tuán)隊(duì)發(fā)榜。浙江省金華市“揭榜掛帥”云平臺(tái)實(shí)現(xiàn)浙江全省數(shù)據(jù)貫通以及全流程一網(wǎng)通辦。云平臺(tái)實(shí)現(xiàn)企業(yè)有技術(shù)需求隨時(shí)發(fā)榜，科研團(tuán)隊(duì)即時(shí)揭榜，政府全流程跟蹤實(shí)施情況。

三是以實(shí)質(zhì)性產(chǎn)學(xué)研聯(lián)盟作為載體，企業(yè)做盟主實(shí)施科技攻關(guān)項(xiàng)目。培育以企業(yè)為主體的實(shí)質(zhì)性產(chǎn)學(xué)研聯(lián)盟，以其為載體建設(shè)創(chuàng)新平臺(tái)，集聚創(chuàng)新資源，讓企業(yè)做“盟主”去“揭榜掛帥”重大科技攻關(guān)項(xiàng)目，培育引育各方面的人才。

四是探索“揭榜險(xiǎn)”“科技貸款”等配套科技金融方式。以“揭榜掛帥”需求方的榜單為標(biāo)的，浙江省金華市率先與保險(xiǎn)公司試點(diǎn)“揭榜險(xiǎn)”，保障因特定原因?qū)е录夹g(shù)攻關(guān)失敗后的資金補(bǔ)償，通過(guò)保險(xiǎn)對(duì)企業(yè)研發(fā)投入和揭榜方人員成本給予一定的補(bǔ)償，目前已在先進(jìn)制造、生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保3個(gè)領(lǐng)域的行業(yè)龍頭企業(yè)試行“揭榜險(xiǎn)”。此外，鼓勵(lì)銀行對(duì)研發(fā)資金投入有困難的發(fā)榜企業(yè)提供科技貸款，做到產(chǎn)融保相融合。

（三）對(duì)象類型方面的相關(guān)政策

目前全國(guó)“揭榜掛帥”機(jī)制的對(duì)象類型除了科研項(xiàng)目以外還有機(jī)構(gòu)類和人才類，具體如表4所示。

表4 全國(guó)“揭榜掛帥”機(jī)制不同對(duì)象類型的相關(guān)政策

“揭榜掛帥”對(duì)象是機(jī)構(gòu)：成都高新區(qū)啟動(dòng)揭榜掛帥型研發(fā)機(jī)構(gòu)（新型研發(fā)機(jī)構(gòu)）“岷山行動(dòng)”計(jì)劃，明確未來(lái)5年建設(shè)50個(gè)新型研發(fā)機(jī)構(gòu)，揭榜團(tuán)隊(duì)最高可獲得1億元扶持資金，重大的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)沒(méi)有支持上限。

“揭榜掛帥”對(duì)象是人才：廣東省探索“以企業(yè)技術(shù)需求為導(dǎo)向”的企業(yè)科技特派員新模式，采取常態(tài)化入庫(kù)“華轉(zhuǎn)網(wǎng)”，常年受理企業(yè)和科研人員入庫(kù)的申請(qǐng)。平臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)化引導(dǎo)企業(yè)精準(zhǔn)描述技術(shù)需求并進(jìn)行審查，以提高企業(yè)技術(shù)需求的準(zhǔn)確度?？萍继嘏蓡T對(duì)感興趣的技術(shù)需求進(jìn)行揭榜，根據(jù)平臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)化模板提出初步技術(shù)解決方案。對(duì)通過(guò)篩選后的技術(shù)需求精準(zhǔn)匹配，向企業(yè)和科技特派員雙向推送相關(guān)信息，廣東省科技廳按照企業(yè)支持金額的某個(gè)比例給予立項(xiàng)資助。金華市委組織部主辦全球引才活動(dòng)，推出總規(guī)模超50億元的雙龍人才基金，發(fā)布光電信息、生物醫(yī)藥等超過(guò)百個(gè)技術(shù)需求榜單，與長(zhǎng)三角30余所高校建立產(chǎn)學(xué)研合作。

三、“揭榜掛帥”機(jī)制給創(chuàng)新主體帶來(lái)的挑戰(zhàn)

一是“后補(bǔ)助”的資金支持方式與傳統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算制不相適應(yīng)。“揭榜掛帥”的“后補(bǔ)助”制度需要科研團(tuán)隊(duì)預(yù)先投入一定的研發(fā)費(fèi)用，對(duì)于高校院所或事業(yè)單位類型的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，科研人員收入的很大一部分是項(xiàng)目勞務(wù)費(fèi)，即需要以“項(xiàng)目”經(jīng)費(fèi)來(lái)“養(yǎng)人”，因此預(yù)先投入有難度；對(duì)于科技初創(chuàng)企業(yè)、中小型科技企業(yè)或企業(yè)類型的新型研發(fā)機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)資金可能是較大的問(wèn)題。如何完善“揭榜方”的資金支持環(huán)境，對(duì)于各個(gè)科研主體都是關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。

二是“以成敗論英雄”的考核評(píng)價(jià)方式與傳統(tǒng)的職稱評(píng)價(jià)模式不相適應(yīng)?！敖野駫鞄洝敝贫韧ㄟ^(guò)設(shè)立明確的懸賞目標(biāo)，依托開(kāi)放式競(jìng)爭(zhēng)的遴選機(jī)制，在技術(shù)指標(biāo)達(dá)到懸賞目標(biāo)時(shí)才兌現(xiàn)資金等獎(jiǎng)勵(lì)。若在規(guī)定時(shí)間內(nèi)不能達(dá)到預(yù)定目標(biāo)或科技成果不能完成，則獎(jiǎng)勵(lì)不予發(fā)出、成果不能形成。對(duì)于高校和科研院所來(lái)說(shuō)，科研團(tuán)隊(duì)每年都有嚴(yán)格的考核指標(biāo)，如果花費(fèi)時(shí)間精力最后沒(méi)有得到資金和學(xué)術(shù)成果，對(duì)其是不易接受的結(jié)果。如何科學(xué)設(shè)計(jì)揭榜方失敗后的評(píng)價(jià)機(jī)制，直接影響到科研團(tuán)隊(duì)參與“揭榜”的積極性。

三是“靈活高效”的人員管理模式與現(xiàn)行科研主體有穩(wěn)定的組織邊界不相適應(yīng)?！敖野駫鞄洝惫膭?lì)人才匯聚、選賢用能，根據(jù)項(xiàng)目組成臨時(shí)的科研攻堅(jiān)團(tuán)隊(duì)，項(xiàng)目結(jié)束團(tuán)隊(duì)也解散，現(xiàn)有的科研主體組織模式對(duì)此有較大的束縛。高校、科研院所陸續(xù)制定兼職兼薪與離崗創(chuàng)業(yè)的政策，但在落實(shí)過(guò)程中并不理想，科研人員在現(xiàn)行科研主體穩(wěn)定組織邊界的情況下有所擔(dān)心，例如離崗創(chuàng)業(yè)回來(lái)以后職位職稱是否會(huì)改變等，如何針對(duì)這部分完善人員管理模式有待探索。

四、創(chuàng)新主體應(yīng)對(duì)“揭榜掛帥”機(jī)制的對(duì)策建議

一是對(duì)于技術(shù)攻關(guān)類項(xiàng)目，高校、科研院所作為揭榜方能通過(guò)“揭榜掛帥”機(jī)制切實(shí)解決企業(yè)實(shí)際技術(shù)需求，對(duì)于研究過(guò)程中經(jīng)費(fèi)不足的，可以從高校、科研院所科技成果轉(zhuǎn)化收益中成立專項(xiàng)資金予以補(bǔ)充支持，以鼓勵(lì)科研人員參與“揭榜掛帥”項(xiàng)目。對(duì)于初創(chuàng)企業(yè)和中小企業(yè)來(lái)說(shuō)，資金實(shí)力有限的情況下可以參與行業(yè)上下游龍頭企業(yè)的“揭榜掛帥”項(xiàng)目，可以精準(zhǔn)研發(fā)以提高研發(fā)效率、合作研發(fā)降低研發(fā)成本。

二是高校、科研院所對(duì)“揭榜掛帥”項(xiàng)目的考核評(píng)價(jià)應(yīng)納入指標(biāo)體系，與企業(yè)合作的“揭榜掛帥”項(xiàng)目到校/所的經(jīng)費(fèi)可以按換算比例與縱向項(xiàng)目同等對(duì)待。

三是對(duì)于成果轉(zhuǎn)化類項(xiàng)目，高校、科研院所的科技成果轉(zhuǎn)化服務(wù)部門應(yīng)協(xié)助科研人員進(jìn)行“揭榜掛帥”項(xiàng)目發(fā)布以及與企業(yè)進(jìn)行對(duì)接工作，以“揭榜掛帥”為契機(jī)促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化工作。

四是落實(shí)好高校、科研院所兼職兼薪與離崗創(chuàng)業(yè)工作制度，以充分發(fā)揮“揭榜掛帥”的靈活用人機(jī)制。兼職兼薪人員的兼職工作需與原單位的科技成果轉(zhuǎn)化工作相關(guān)，期間可以正常參加職稱評(píng)定、晉升和年度評(píng)優(yōu)。切實(shí)保障離崗創(chuàng)業(yè)人員期滿后回原單位以不低于原聘用崗位的等級(jí)聘用，并將其離崗創(chuàng)業(yè)期間與原單位相關(guān)的科技成果轉(zhuǎn)化業(yè)績(jī)納入考核。