行政檢察監(jiān)督背景下調(diào)查核實(shí)權(quán)的完善研究
——基于行政檢察與行政公益訴訟的分立與融合關(guān)系

李經(jīng)驗(yàn) 馬 晴

(安徽省蕭縣人民檢察院，安徽 蕭縣 235200 )

一、引言

隨著檢察改革的不斷深入，行政檢察接替行政公益訴訟成為實(shí)踐和理論研究的新熱點(diǎn)，行政檢察也在兩任最高人民檢察院檢察長(zhǎng)的推動(dòng)下不斷擴(kuò)大其影響力。2016年7月，時(shí)任最高人民檢察院檢察長(zhǎng)曹建明在第十四次全國(guó)檢察工作會(huì)議上首次提出檢察監(jiān)督體系涵蓋民事、刑事、行政三個(gè)領(lǐng)域以及事前、事中、事后三個(gè)環(huán)節(jié)，并提出刑事檢察、職務(wù)犯罪偵查預(yù)防、民事檢察、行政檢察、控告申訴檢察等五個(gè)方面的內(nèi)容。[1]2019年1月，繼任最高人民檢察院檢察長(zhǎng)張軍在全國(guó)檢察工作會(huì)議上首次提出“四大檢察”的概念，并要求做優(yōu)刑事檢察工作、做強(qiáng)民事檢察工作、做實(shí)行政檢察工作、做好公益訴訟檢察工作，①推進(jìn)檢察監(jiān)督工作改革和進(jìn)步。[2]行政檢察的提出與強(qiáng)調(diào)，為我國(guó)行政監(jiān)督體系又增添了一股強(qiáng)有力的動(dòng)力，也進(jìn)一步推動(dòng)了檢察院行政監(jiān)督體系的建立與完善。

在“四大檢察”的語(yǔ)境下，行政檢察與行政公益訴訟檢察(同行政公益訴訟，本文予以混用)并立為兩大檢察內(nèi)容，但檢察監(jiān)督對(duì)象卻同為違法行政行為，由此兩制度之間的界分、聯(lián)系以及進(jìn)一步的協(xié)調(diào)、合力發(fā)揮需亟待解決。行政檢察這一概念雖由來(lái)已久，但理論研究和制度建設(shè)尚處于初期階段，還存在很多尚待研究和確定的事項(xiàng)。隨著對(duì)行政檢察認(rèn)識(shí)的不斷深入，行政檢察的制度定位也發(fā)生轉(zhuǎn)變并以行政檢察監(jiān)督為中心進(jìn)行改革，行政檢察的適用范圍也不斷拓展。與此同時(shí)，行政公益訴訟的適用范圍也在不斷向新領(lǐng)域拓展。行政檢察與行政公益訴訟在制度分立之下，出現(xiàn)了統(tǒng)一且相似的改革方向，兩者間本質(zhì)上的相同性和內(nèi)在邏輯的共通性越來(lái)越突出和重要?；谖覈?guó)未來(lái)行政檢察監(jiān)督的改革，研究二者的相互關(guān)系并進(jìn)一步探討在整體性建設(shè)下如何協(xié)調(diào)、促進(jìn)二者發(fā)揮合力具有十分重要的實(shí)踐意義。作為兩制度實(shí)施的重要保障手段，調(diào)查核實(shí)權(quán)的聯(lián)動(dòng)和協(xié)同作用發(fā)揮無(wú)疑是兩制度相互協(xié)調(diào)、配合的重要方式，其不僅構(gòu)成了程序啟動(dòng)的證據(jù)來(lái)源，而且也為兩制度的選擇提供事實(shí)基礎(chǔ)，對(duì)于兩制度合力作用發(fā)揮而言具有十分重要的作用。特別是在行政檢察的探索階段，調(diào)查核實(shí)權(quán)對(duì)于制度落地以及督促效用發(fā)揮具有基礎(chǔ)支撐和效力保障的意義。

近兩年，理論界雖對(duì)于行政檢察的研究成果頗豐，但是都主要圍繞行政檢察的概念界定、范圍明確以及理論基礎(chǔ)的探討，而行政檢察與公益訴訟的關(guān)系研究都是一筆帶過(guò)或是淺嘗輒止，深入兩制度的具體協(xié)調(diào)路徑以及調(diào)查核實(shí)權(quán)協(xié)同的探討更是處于空白地帶。基于兩制度的關(guān)聯(lián)性、相似性和共通性特征，調(diào)查核實(shí)活動(dòng)也存在類似表現(xiàn)，由此如何最大程度地提高調(diào)查核實(shí)效率，促進(jìn)調(diào)查核實(shí)活動(dòng)同時(shí)促進(jìn)兩制度的有效實(shí)施并形成取證合力是個(gè)值得關(guān)注的問(wèn)題。尤其是在基層檢察院資源不足、人員混同的背景下，兩制度調(diào)查核實(shí)權(quán)的異與同、分與通的研究以及機(jī)制完善具有更大的實(shí)踐價(jià)值。因此，在行政檢察監(jiān)督的改革背景下，從戰(zhàn)略發(fā)展和整體化視角出發(fā)去重新審視并完善調(diào)查核實(shí)權(quán)十分必要。

二、行政檢察與行政公益訴訟的關(guān)系解構(gòu)以及調(diào)查核實(shí)權(quán)的發(fā)展理路

調(diào)查核實(shí)權(quán)依附并服務(wù)于行政檢察與行政公益訴訟二者之一，因此調(diào)查核實(shí)權(quán)的完善需要建立在二者關(guān)系的厘定上，而兩制度設(shè)計(jì)上的分立與理論研究上的融合關(guān)系為調(diào)查核實(shí)權(quán)的完善路徑提供了方向指引。

(一)形式上的分立

2016年首次提出的檢察監(jiān)督體系，將行政檢察作為與民事檢察、刑事檢察相并列的獨(dú)立項(xiàng)。當(dāng)時(shí)，盡管環(huán)境公益訴訟已經(jīng)建立，但起訴主體局限于滿足條件的環(huán)境保護(hù)社會(huì)組織，檢察院并無(wú)起訴的資格和職權(quán)，即檢察公益訴訟制尚未建立。在此背景下，行政檢察與民事檢察都較為純粹，都是以民事或行政訴訟為檢察監(jiān)督的對(duì)象和內(nèi)容，行政檢察的內(nèi)涵和范疇相對(duì)較窄。2017年7月1日開(kāi)始實(shí)施的新修訂的《行政訴訟法》和《民事訴訟法》正式確立了公益訴訟制度，并賦予檢察院提起公益訴訟的權(quán)力，檢察公益訴訟制度正式建立。檢察公益訴訟制度的確立對(duì)檢察監(jiān)督體系產(chǎn)生了很大的沖擊，一方面需要重新考慮檢察監(jiān)督體系的架構(gòu)設(shè)置和系統(tǒng)劃分的問(wèn)題。另一方面行政檢察的內(nèi)涵、范疇、理論基礎(chǔ)和制度定位也需要重新進(jìn)行審視并進(jìn)行擴(kuò)充，因?yàn)樾姓嬖V訟突破了原有的制度基礎(chǔ)和理論基礎(chǔ)，檢察院從被動(dòng)監(jiān)督向主動(dòng)監(jiān)督擴(kuò)張。2019年新提出的“四大檢察”概念將檢察公益訴訟與行政檢察、民事檢察作為并行且獨(dú)立的組成部分，繼而從制度上將行政檢察與公益訴訟相分立，并作為相互區(qū)分的制度納入新檢察監(jiān)督體系中。這一劃分是從體系架構(gòu)和制度上進(jìn)行的分立，主要考慮的是體系結(jié)構(gòu)設(shè)置的科學(xué)性與合理性，強(qiáng)調(diào)形式上的分立。行政檢察的適用范疇也不僅僅包括原先的行政訴訟檢察監(jiān)督，還包括對(duì)涉嫌違法的具體行政行為實(shí)施檢察監(jiān)督。

之所以將行政檢察與行政公益訴訟作分立設(shè)置的原因有三：首先，行政公益訴訟作為新制度難以與行政檢察的內(nèi)涵相融合，特別是傳統(tǒng)意義下的行政檢察內(nèi)涵更是與行政公益訴訟的制度內(nèi)涵和運(yùn)行方式有著很大的差別。雖然“四大檢察”語(yǔ)境下的行政檢察的適用范圍有所擴(kuò)張，除行政訴訟檢察的間接監(jiān)督模式外還囊括了對(duì)行政行為監(jiān)督的直接監(jiān)督模式，但是因體系界分的需要，內(nèi)涵的擴(kuò)張仍與行政公益訴訟有所區(qū)分。其次，行政公益訴訟與行政檢察的制度范圍以及實(shí)施模式存在差異。行政公益訴訟以公共利益為案件適用范圍，而行政檢察則無(wú)此限制；在監(jiān)督模式上，前者系檢察建議與訴訟相結(jié)合的主動(dòng)監(jiān)督模式，而后者則是糾察行政與監(jiān)督訴訟相結(jié)合的主動(dòng)兼被動(dòng)模式。因此，將兩者放在同一制度項(xiàng)下容易造成立法和實(shí)施方面的混亂現(xiàn)象。最后，民事公益訴訟與民事檢察具有明顯的不相容性和差異性，而民事公益訴訟與行政公益訴訟又在規(guī)則設(shè)置、制度設(shè)計(jì)、目的和內(nèi)容等方面存在很多的相同點(diǎn)。因此，適宜作為同一制度項(xiàng)下的內(nèi)容進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，若將行政公益訴訟納入行政檢察內(nèi)，獨(dú)留民事公益訴訟單獨(dú)成項(xiàng)也不適當(dāng)、不科學(xué)。故，將行政公益訴訟納入公益訴訟檢察中作為“四大檢察”之一獨(dú)立并行具有合理性與科學(xué)性，即行政檢察與行政公益訴訟之間的分立在制度設(shè)計(jì)和體系劃分上是合理且正當(dāng)?shù)摹?/p>

(二)實(shí)質(zhì)上的融合

盡管在官方發(fā)文中，行政檢察與行政公益訴訟分立且并列為“四大檢察”中的兩項(xiàng)，但是理論界有不少人認(rèn)為兩者系同一事物的不同方面。有的學(xué)者將行政檢察和公益訴訟檢察統(tǒng)歸于行政檢察監(jiān)督項(xiàng)下；②還有學(xué)者將行政檢察分為廣義和狹義兩種，將狹義的行政檢察用于指代與“四大檢察”下的行政檢察，而將廣義的行政檢察解釋為包含狹義行政檢察和行政公益訴訟檢察的概念。③可以看出，理論界盡管對(duì)于行政檢察的概念、范圍以及理論范疇存在一定的爭(zhēng)議，但對(duì)于行政檢察與行政公益訴訟的同源特征的認(rèn)識(shí)是一致的，即行政公益訴訟與行政檢察均應(yīng)歸屬于對(duì)行政用權(quán)行為的檢察監(jiān)督項(xiàng)下。易言之，行政公益訴訟與行政檢察存在理論上的融合趨向與特征，而這種融合并非一方吸收另一方，而是二者共同組合成或構(gòu)成一個(gè)新的制度及概念。為便于論述，筆者以行政檢察監(jiān)督指代包含行政公益訴訟和狹義行政檢察的制度和概念。

之所以產(chǎn)生這種融合，主要源于兩制度的理論基礎(chǔ)、制度目標(biāo)和監(jiān)督模式的共通性和相似性，以及行政檢察監(jiān)督的整體性。一方面，隨著檢察監(jiān)督體系的改革與發(fā)展，行政檢察與行政公益訴訟的制度趨同性、共通性與統(tǒng)一性愈來(lái)愈明顯。近兩年，行政檢察的范圍已經(jīng)從傳統(tǒng)單一化的行政訴訟監(jiān)督，[3]轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓V訟監(jiān)督與行政行為監(jiān)督的二元并重，行政檢察的定位也從傳統(tǒng)的訴訟監(jiān)督制約過(guò)渡到行政行為監(jiān)督為主、訴訟監(jiān)督為輔，行政檢察的行政制約屬性和定位已經(jīng)得到了最高人民檢察院與學(xué)術(shù)界的支持與認(rèn)可。[4]盡管行政檢察還包括制約司法權(quán)、監(jiān)督行政訴訟活動(dòng)的目標(biāo)，但在行政檢察的概念和制度發(fā)展后，行政訴訟監(jiān)督目標(biāo)已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榇我繕?biāo)、附帶性目標(biāo)了。同時(shí)，行政檢察引進(jìn)行政行為直接監(jiān)督方式，必然也要引入實(shí)施的配套設(shè)施，即建立調(diào)查核實(shí)權(quán)和檢察建議機(jī)制。從我國(guó)的體制背景、實(shí)務(wù)操作以及現(xiàn)有規(guī)則體系來(lái)看也都是必然趨向。由此在監(jiān)督方式、實(shí)施手段和保障措施層面兩制度也存在一致性和互通性。盡管就訴訟監(jiān)督和提起公益訴訟上，兩制度存在手段表現(xiàn)上的差別，但這主要源于兩類案件的性質(zhì)差異和案件特征差別，無(wú)論何種方式都是將參與訴訟作為達(dá)成監(jiān)督行政行為的手段而非目的，由此并不影響兩制度的共通特征與融合趨勢(shì)。另一方面，從理論上看，作為行政監(jiān)督體系的重要組成部分，行政檢察監(jiān)督本身是一個(gè)獨(dú)立、完整的體系，源于分權(quán)制衡理論和憲法的直接規(guī)定，是檢察權(quán)監(jiān)督制約行政權(quán)的體現(xiàn)，而作為檢察院監(jiān)督制約行政機(jī)關(guān)主要手段的行政檢察和行政公益訴訟自然是其組成部分。行政公益訴訟與行政檢察的分界實(shí)際上是行政檢察監(jiān)督項(xiàng)下案件類型的劃分，前者是以涉及公共利益的行政爭(zhēng)議為適用范圍，而后者則用于規(guī)范其他行政違法行為，因此在底層邏輯以及本質(zhì)和根源上是相同的。行政檢察監(jiān)督的作用發(fā)揮系內(nèi)部各組成部分的合力效果，而非簡(jiǎn)單相加，在很多情況下也需要行政檢察和行政公益訴訟的協(xié)調(diào)、配合，單一制度很難獨(dú)立、有效的實(shí)質(zhì)性化解行政爭(zhēng)議。這種情況很容易出現(xiàn)，因?yàn)樾姓袨樘烊坏墓嫘再|(zhì)意味著違法行政行為很容易導(dǎo)致公益訴訟受損。

這種理論上的融合趨勢(shì)和特征，不僅反映出行政檢察與行政公益訴訟的內(nèi)在一致性和共通性特點(diǎn)，而且也揭示了兩者協(xié)調(diào)配合的內(nèi)在基礎(chǔ)，不僅有助于深度理解兩制度之間的相互關(guān)系，也能從更為宏觀、整體和系統(tǒng)的角度重新審視兩制度之間的統(tǒng)一性。理論基礎(chǔ)決定制度邏輯，理論上的融合性反映到制度實(shí)踐就是制度間的協(xié)同性和一體化發(fā)展，而實(shí)現(xiàn)路徑則是兩制度在完善和運(yùn)作實(shí)施中要兼顧另一方以及整體性的行政檢察監(jiān)督作用的發(fā)揮，繼而提供了一個(gè)新的視角來(lái)審視和推動(dòng)制度進(jìn)步。

(三)分立與融合背景下調(diào)查核實(shí)權(quán)地再審視

制度的約束力不在于規(guī)定本身而在于實(shí)施。無(wú)論是行政檢察還是行政公益訴訟制度都只有在有效實(shí)施的過(guò)程中才能發(fā)揮其制度效力和積極影響，而檢察院的干預(yù)決定和具體的干預(yù)過(guò)程都需要大量的事實(shí)和證據(jù)基礎(chǔ)，因此調(diào)查核實(shí)權(quán)具有十分重要的意義。在制度分立的語(yǔ)境下，基于實(shí)施效率和便利的追求，兩制度項(xiàng)下的調(diào)查核實(shí)權(quán)亦相互獨(dú)立、彼此分離，各自服務(wù)于不同的制度要求，具體的實(shí)施內(nèi)容、程序要求、證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、核實(shí)標(biāo)準(zhǔn)等都存在差異。但從實(shí)質(zhì)融合的視角出發(fā)，調(diào)查核實(shí)權(quán)又具有整體性和統(tǒng)一性的特征，在中國(guó)現(xiàn)行體制背景和行政監(jiān)督模式下，兩制度中的調(diào)查核實(shí)權(quán)又會(huì)出現(xiàn)共通性的問(wèn)題。形式上的分立要求考慮單一制度適用案件的類型化特征與實(shí)踐需求，而實(shí)質(zhì)上的融合則要求關(guān)注到整體的完整統(tǒng)一，并要求促進(jìn)內(nèi)部的協(xié)調(diào)配合，調(diào)查核實(shí)權(quán)的未來(lái)發(fā)展和完善需要在既講究效果又要求效率的情況下，同時(shí)兼顧兩制度間的分立與融合關(guān)系，否則不能有效發(fā)揮行政檢察監(jiān)督的制度合力。此外，在維護(hù)單項(xiàng)制度有效實(shí)施的基礎(chǔ)上，統(tǒng)一視角下的調(diào)查核實(shí)權(quán)構(gòu)成了行政檢察監(jiān)督的內(nèi)部協(xié)調(diào)力量，為兩制度間的相互協(xié)調(diào)、互相配合、合力發(fā)揮構(gòu)建起事實(shí)和證據(jù)橋梁，使兩制度能在更為統(tǒng)一的基礎(chǔ)上高效合作，共同提高檢察權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約力量。

三、行政檢察監(jiān)督背景下調(diào)查核實(shí)權(quán)存在的問(wèn)題

行政檢察尚處于構(gòu)建與探索階段，因此行政檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的具體規(guī)定基本上處于空白地帶，行政公益訴訟雖然相對(duì)完善一些，但調(diào)查核實(shí)權(quán)的現(xiàn)行規(guī)定仍存在很大的不足。基于兩制度的統(tǒng)一性以及行政檢察監(jiān)督的整體性，行政公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)的相關(guān)研究對(duì)于行政檢察而言同樣有益。因此，本部分將主要圍繞行政公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)進(jìn)行展開(kāi)，也會(huì)結(jié)合行政檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的制度背景及實(shí)施特性展開(kāi)探析。

(一)規(guī)范依據(jù)缺乏

無(wú)論是行政公益訴訟還是行政檢察，調(diào)查核實(shí)權(quán)都被用作檢察機(jī)關(guān)為查明案情、獲取相關(guān)證據(jù)而依據(jù)法定程序進(jìn)行的行為和措施的總稱。盡管《人民檢察院組織法》第二十一條明確規(guī)定“檢察院在進(jìn)行檢察監(jiān)督時(shí)可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)……被監(jiān)督者應(yīng)當(dāng)配合”，但是該條規(guī)定本身過(guò)于簡(jiǎn)單、模糊，對(duì)調(diào)查核實(shí)的性質(zhì)以及具體內(nèi)容更是未做規(guī)定。而且該規(guī)定的制度對(duì)象為檢察監(jiān)督而非僅僅是行政檢察監(jiān)督，在內(nèi)容如此簡(jiǎn)單、模糊的情況下該規(guī)定很難稱之為行政檢察監(jiān)督的調(diào)查核實(shí)權(quán)法律依據(jù)。因此，需要結(jié)合具體的有關(guān)程序法作出相對(duì)具體的規(guī)定，但事實(shí)并非如此。

與行政公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)相關(guān)的規(guī)定主要集中于檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督規(guī)則中，比如2013年《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則(試行)》、2015年《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》(以下簡(jiǎn)稱《公益辦法》)以及2016年最高人民檢察院出臺(tái)的《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》。綜合上述規(guī)范易知，調(diào)查核實(shí)權(quán)的相關(guān)規(guī)定實(shí)際上是檢察機(jī)關(guān)在為保障工作順利開(kāi)展而賦予自身權(quán)力，自我賦予這一權(quán)力來(lái)源飽受學(xué)者質(zhì)疑，不論是制定主體還是文件位階都難以確保調(diào)查核實(shí)權(quán)于法有據(jù)。除此之外，與此高度相關(guān)的法律規(guī)定為2017年《民事訴訟法》第210條關(guān)于檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的規(guī)定，但值得注意的是，該規(guī)定也較為籠統(tǒng)、模糊，存在諸多不確定性。類比觀之，行政公益訴訟的本質(zhì)是行政機(jī)關(guān)作為訴訟的被告，成為訴訟的一方當(dāng)事人，由此不能適用《民事訴訟法》的規(guī)定，而應(yīng)由《行政訴訟法》賦予檢察機(jī)關(guān)相關(guān)的調(diào)查核實(shí)權(quán)力?！缎姓V訟法》相關(guān)規(guī)范的缺失，導(dǎo)致實(shí)際工作中行政公益訴訟中的調(diào)查核實(shí)權(quán)行使陷入于法無(wú)據(jù)的局面，這與民事公益訴訟的規(guī)定現(xiàn)狀形成鮮明對(duì)比。這也是行政公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)制度最大的遺漏，除此之外，還有調(diào)查核實(shí)權(quán)的權(quán)力保障問(wèn)題上也遭受廣大學(xué)者的質(zhì)疑。

作為分立而又統(tǒng)一的兩項(xiàng)制度，先推行和發(fā)展起來(lái)的行政公益訴訟必然會(huì)成為行政檢察的直接參照，而調(diào)查核實(shí)權(quán)的規(guī)定設(shè)置也存在類似問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)自我賦權(quán)、法律依據(jù)缺位和模糊。因此，同樣需要重視規(guī)范依據(jù)不足的問(wèn)題。

(二)調(diào)查核實(shí)權(quán)的強(qiáng)制性不足

從目前的法律規(guī)范看，調(diào)查核實(shí)權(quán)是不具有強(qiáng)制性的。一方面，在我國(guó)法律體系中，難以找到調(diào)查核實(shí)權(quán)的強(qiáng)制性依據(jù)，與之相關(guān)的規(guī)定都是粗疏而又模糊的。在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的工作指南中，我們也可以看出檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟領(lǐng)域自我賦權(quán)上的審慎性，比如《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《工作規(guī)定》)中明確禁止檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)的強(qiáng)制性手段，也就是說(shuō)檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟需要進(jìn)行調(diào)查取證時(shí)，只能采取查閱、詢問(wèn)、收集、咨詢與委托等柔性措施，但是柔性措施無(wú)法達(dá)成目標(biāo)時(shí)如何處理則缺乏補(bǔ)救的規(guī)定或機(jī)制。另一方面，檢察機(jī)關(guān)也并非完全放棄在調(diào)查核實(shí)中的強(qiáng)制性權(quán)力。雖然內(nèi)部工作指南明確規(guī)定調(diào)查核實(shí)權(quán)的行使不能通過(guò)限制人身自由、查封、扣押和凍結(jié)等方式實(shí)現(xiàn)，但最高人民法院、最高人民檢察發(fā)布的《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題解釋》(以下簡(jiǎn)稱《解釋》)和最人民檢察院印發(fā)的《檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南》(以下簡(jiǎn)稱《辦案指南》)在檢察機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)證據(jù)進(jìn)行調(diào)查核實(shí)的情況下，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)配合，這一規(guī)定與《人民檢察院組織法》第二十一條相一致。然而，有學(xué)者認(rèn)為，對(duì)“應(yīng)當(dāng)”的理解不應(yīng)僅從法律義務(wù)的層面上進(jìn)行解讀，因?yàn)榉闪x務(wù)所對(duì)應(yīng)的是一定的責(zé)任機(jī)制。但反觀調(diào)查核實(shí)權(quán)的行使，如果行政機(jī)關(guān)不予配合，依據(jù)現(xiàn)行規(guī)定也無(wú)需承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。在此意義上，這里的“應(yīng)當(dāng)”實(shí)際上成為了對(duì)行政機(jī)關(guān)配合調(diào)查核實(shí)的倡導(dǎo)，并不能夠認(rèn)定為強(qiáng)制性的權(quán)力來(lái)源。

無(wú)論從以上哪個(gè)方面來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的強(qiáng)制性都是難獲支持的，自我賦權(quán)是檢察機(jī)關(guān)對(duì)自身權(quán)力的自我放大，這與基本的法治邏輯相悖，不具有法律上的正當(dāng)性。而“應(yīng)當(dāng)配合”的規(guī)定實(shí)際上將調(diào)查核實(shí)權(quán)的實(shí)現(xiàn)在很大程度上取決于行政機(jī)關(guān)自主配合的意愿，然而趨利避害的思維下行政機(jī)關(guān)很難愿意配合。加之檢察機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)在證據(jù)獲取上的不對(duì)稱性，檢察機(jī)關(guān)更是處于完全弱勢(shì)的地位，公共利益保護(hù)和行政用權(quán)監(jiān)督的目的均難以實(shí)現(xiàn)。行政檢察與行政公益訴訟中的調(diào)查核實(shí)權(quán)均源自《人民檢察院組織法》第二十一條，由此剛性缺乏、柔性過(guò)重的問(wèn)題是相同的，在此背景下所制定的下級(jí)文件也很難突破這一問(wèn)題，由此亟須從立法上予以修繕。

(三)分立背景下調(diào)查核實(shí)權(quán)協(xié)同與制約機(jī)制缺失

制度分立之下，行政檢察與行政公益訴訟的適用范圍得到了概括性的確定與區(qū)分，而區(qū)分的依據(jù)是行政爭(zhēng)議是否涉及公共利益。這種粗疏的范圍劃分必然會(huì)導(dǎo)致重疊問(wèn)題，因?yàn)樽鳛閯澐謽?biāo)準(zhǔn)的公共利益本身就很難界定，而且具體的行政爭(zhēng)議往往牽扯較多，多種利益的糾葛也會(huì)使案件出現(xiàn)難以確定類型或者同時(shí)符合兩制度的適用范圍的情況，由此也需要在整體化的視角下分析和看待。比如：行政機(jī)關(guān)許可的建設(shè)工程規(guī)劃因內(nèi)容不達(dá)標(biāo)而存在危害高鐵運(yùn)行安全的風(fēng)險(xiǎn)，該案不同于常見(jiàn)的行政不作為案件，而是行政機(jī)關(guān)違法作為案件，從行政許可關(guān)系來(lái)看僅涉及相對(duì)人合法權(quán)益，從許可內(nèi)容的實(shí)踐影響看卻存在潛在的公共利益損害可能，盡管本案最終通過(guò)行政公益訴訟訴程序解決，但案情的具體判斷上仍存在一定的迷惑性。[5]

因此，在具體實(shí)踐中，某一行政爭(zhēng)議該作為行政檢察還是行政公益訴訟來(lái)辦理存在判斷上的疑難，而除非此即彼的選擇答案外，也可能出現(xiàn)兩制度都同時(shí)適用的情況。進(jìn)言之，檢察院應(yīng)當(dāng)視個(gè)案具體情況靈活確定如何選擇和適用行政檢察監(jiān)督手段。但目前面臨的一個(gè)困境是，在制度體系設(shè)計(jì)的分立下，兩制度間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制如何發(fā)揮作用存在疑難，而造成這一困境的關(guān)鍵在于不同制度項(xiàng)下調(diào)查核實(shí)權(quán)協(xié)同機(jī)制的缺失。一方面，省級(jí)以上檢察院雖然實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)分離，但是行政檢察部門與行政公益訴訟監(jiān)督部門之間如何實(shí)現(xiàn)調(diào)查核實(shí)權(quán)的相互協(xié)同，有關(guān)案件和信息如何共享、溝通都處于制度的真空地帶，不同制度項(xiàng)下的證據(jù)及信息如何進(jìn)行整體化的核實(shí)和分析也缺乏機(jī)制保障。另一方面，市級(jí)及基層檢察院盡管因?yàn)橘Y源及條件限制，行政檢察與行政公益訴訟采取“一班人馬、兩套牌子”的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式，不存在部門間信息互通、溝通交流問(wèn)題，但也同樣存在協(xié)同難題，主要體現(xiàn)在不同制度項(xiàng)下獲得的證據(jù)及信息的整體化核實(shí)和分析缺乏保障機(jī)制。而且同一案件的屬性界定也可能出現(xiàn)謬誤，不同的制度選擇會(huì)導(dǎo)致迥異的處理程序及要求。如此檢察院的證據(jù)、信息核實(shí)過(guò)程如何確保正當(dāng)、合理，尚缺乏有效機(jī)制進(jìn)行規(guī)范和制約，公共利益維護(hù)存在保護(hù)失利的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

四、整體性視角下調(diào)查核實(shí)權(quán)的完善建議

調(diào)查核實(shí)權(quán)的完善不僅應(yīng)關(guān)注到行政檢察或行政公益訴訟某一制度的適用范圍、實(shí)踐需求，更應(yīng)關(guān)注行政檢察監(jiān)督的整體化發(fā)展與改革方向。行政檢察與行政公益訴訟實(shí)質(zhì)上的融合是理論現(xiàn)狀也是實(shí)踐趨勢(shì)，由此在制度設(shè)計(jì)以及規(guī)范設(shè)置上應(yīng)當(dāng)注意整體性運(yùn)用，從更高層面上把控調(diào)查核實(shí)權(quán)的完善。具體而言，首先需要在法律依據(jù)層面進(jìn)行補(bǔ)足，而后強(qiáng)化調(diào)查核實(shí)權(quán)的實(shí)施剛性并注重直接剛性的補(bǔ)強(qiáng)，最后要建立兩制度間的協(xié)同配合機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)兩制度間以及行政檢察監(jiān)督內(nèi)的協(xié)調(diào)關(guān)系。

(一)法律依據(jù)的補(bǔ)足

調(diào)查核實(shí)權(quán)的立法完善既不能僅關(guān)注于行政公益訴訟或行政檢察單一制度，而應(yīng)同時(shí)在行政檢察監(jiān)督的整體上進(jìn)行審視，兩制度下的調(diào)查核實(shí)權(quán)雖有分立但卻重在融合。故而，調(diào)查核實(shí)權(quán)的立法完善也應(yīng)當(dāng)與行政檢察體系的構(gòu)建相融合。

在我國(guó)的法律體系中，對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)僅存在一個(gè)粗略的規(guī)定，即《人民檢察院組織法》第二十一條規(guī)定“人民檢察院可以進(jìn)行調(diào)查核實(shí)”，該規(guī)定僅僅明確了這一權(quán)力的存在，但不成體系，基本的框架也未能建立。調(diào)查核實(shí)權(quán)既是為了確保行政機(jī)關(guān)依法履行職權(quán)的重要手段，就應(yīng)當(dāng)明確納入《人民檢察院組織法》中，并應(yīng)構(gòu)建基本的權(quán)力框架，唯有如此才能使調(diào)查核實(shí)權(quán)能夠“名正言順”，最高人民檢察院頒布的有關(guān)工作規(guī)定以及相關(guān)司法解釋也才能于法有據(jù)、具有正當(dāng)效力。因此，《人民檢察院組織法》應(yīng)當(dāng)對(duì)檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的規(guī)定進(jìn)行擴(kuò)充，明確調(diào)查核實(shí)權(quán)的檢察監(jiān)督性質(zhì)，并對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)的內(nèi)涵作出較為詳細(xì)的規(guī)定，為最高人民檢察院細(xì)化調(diào)查核實(shí)權(quán)的行為作出框架性的指引和約束。同時(shí)，行政公益訴訟還要依托于行政訴訟，因此行政公益訴訟項(xiàng)下的調(diào)查核實(shí)權(quán)也應(yīng)在行政訴訟體制下合法、正當(dāng)。因此，《行政訴訟法》不僅要對(duì)行政公益訴訟進(jìn)行規(guī)定，還需要對(duì)行政公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)的行使主體、實(shí)施手段以及適用條件等進(jìn)行規(guī)定，在具體設(shè)置上可以參照《民事訴訟法》。

在調(diào)查核實(shí)權(quán)實(shí)體法律規(guī)范完善的同時(shí)，其實(shí)施程序也需要進(jìn)行規(guī)定并予以細(xì)化，這一點(diǎn)在目前的相關(guān)法律規(guī)定中也是缺失的。但需要強(qiáng)調(diào)的是，通過(guò)法律來(lái)進(jìn)行規(guī)定總歸是粗疏的、概括性的，不可能做到事無(wú)巨細(xì)，但以類似實(shí)體規(guī)則的規(guī)定方式制定框架性規(guī)定或作出概括性授權(quán)或委任性規(guī)定還是能夠做到且符合法律的規(guī)定模式。而對(duì)于調(diào)查核實(shí)權(quán)的啟動(dòng)主體、條件要求以及是否需要經(jīng)過(guò)審批程序等具體操作規(guī)范，就不宜通過(guò)法律的形式進(jìn)行完善，更適宜由檢察機(jī)關(guān)通過(guò)內(nèi)部的工作流程或規(guī)范對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)的行使進(jìn)行規(guī)定和約束，形成調(diào)查核實(shí)權(quán)行使的依據(jù)。如此才能形成完善的調(diào)查核實(shí)權(quán)體系，才能從行政檢察的視角下對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)從規(guī)范到實(shí)施體系的優(yōu)化。

(二)直接剛性的補(bǔ)強(qiáng)

自從公益訴訟試點(diǎn)以來(lái)，行政公益訴訟調(diào)查取證難的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題就引起了理論界與實(shí)務(wù)界的廣泛關(guān)注。如今，行政檢察的“弱、短、小”困境也步入理論界與實(shí)務(wù)界的視野。無(wú)論是行政檢察還是行政公益訴訟，其困境的重要原因之一都是調(diào)查核實(shí)權(quán)缺乏剛性。由于對(duì)行政檢察調(diào)查核實(shí)權(quán)的研究和探討還很少，本部分主要以行政公益訴訟為對(duì)象進(jìn)行分析，但亦可對(duì)行政檢察形成有益參照。

為了走出現(xiàn)實(shí)困境，扭轉(zhuǎn)取證難的現(xiàn)狀，有學(xué)者提出了在手段和后果兩個(gè)方面對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)的剛性進(jìn)行補(bǔ)強(qiáng)，[6]也有學(xué)者認(rèn)為可以采取具有間接強(qiáng)制力的調(diào)查措施，通過(guò)法院的強(qiáng)制性調(diào)查或者行政機(jī)關(guān)的行政調(diào)查間接實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)證據(jù)的調(diào)查核實(shí)。[7]這一分歧主要是源于直接剛性與間接剛性的不同路徑，間接剛性或稱間接強(qiáng)制力是指通過(guò)其他機(jī)制或制度的配合而實(shí)現(xiàn)的強(qiáng)制性壓力。直接剛性或稱直接強(qiáng)制力則是通過(guò)立法對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)本身進(jìn)行體系完善而實(shí)現(xiàn)的強(qiáng)制性壓力。其中，直接剛性意味著檢察機(jī)關(guān)無(wú)需借用其他機(jī)關(guān)的權(quán)力即可對(duì)相關(guān)的人或物通過(guò)查封、扣押等強(qiáng)制性措施實(shí)施剛性壓力。筆者認(rèn)為，基于行政檢察監(jiān)督的整體性考慮，以及平衡行政檢察的制度實(shí)施特點(diǎn)，直接剛性的補(bǔ)強(qiáng)相對(duì)具有更為重要的意義，需要予以重點(diǎn)關(guān)注。直接剛性的補(bǔ)強(qiáng)可以分為對(duì)手段的剛性補(bǔ)強(qiáng)與對(duì)后果的剛性補(bǔ)強(qiáng)。對(duì)后果的剛性補(bǔ)強(qiáng)是建立在行政機(jī)關(guān)沒(méi)有配合檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證，甚至是對(duì)證據(jù)進(jìn)行掩蓋或毀損等基礎(chǔ)之上的，以行政公益訴訟為例，這一情形就意味著行政機(jī)關(guān)根本無(wú)意接受檢察機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督，既不想糾正其違法行政行為，又不想承擔(dān)行政公益訴訟敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。這種形式的補(bǔ)強(qiáng)往往是通過(guò)對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行罰款或?qū)Ψ恋K調(diào)查取證的相對(duì)人進(jìn)行處分、拘留等強(qiáng)制措施實(shí)現(xiàn)的。雖然該類強(qiáng)制性措施能夠起到一定的作用，但是需要采取該類強(qiáng)制性措施，就表明對(duì)行政機(jī)關(guān)的檢察監(jiān)督功能已經(jīng)失效，所以如果將調(diào)查核實(shí)權(quán)剛性的重點(diǎn)放在后果的剛性補(bǔ)強(qiáng)上，則會(huì)導(dǎo)致行政公益訴訟調(diào)查核實(shí)權(quán)行使目的的歪曲。故而，調(diào)查核實(shí)權(quán)剛性的直接補(bǔ)強(qiáng)還是需要以手段補(bǔ)強(qiáng)為重點(diǎn)，后果補(bǔ)強(qiáng)為補(bǔ)充。手段補(bǔ)強(qiáng)是通過(guò)增加限制人身自由以及對(duì)財(cái)產(chǎn)查封、扣押、凍結(jié)等方式獲取證據(jù)，進(jìn)而能夠進(jìn)一步了解案件事實(shí)。在手段補(bǔ)強(qiáng)的基礎(chǔ)上，后果補(bǔ)強(qiáng)才具有強(qiáng)制性意義。因?yàn)楹蠊a(bǔ)強(qiáng)，即對(duì)違反者的責(zé)任追究正是行政機(jī)關(guān)不履行法定義務(wù)的不利后果。如此才能與檢察機(jī)關(guān)《辦案指南》中的行政機(jī)關(guān)“應(yīng)當(dāng)配合”相對(duì)應(yīng)，亦即只有在法律層面明確檢察機(jī)關(guān)調(diào)查核實(shí)權(quán)的強(qiáng)制力，才能使檢察機(jī)關(guān)擺脫自我賦權(quán)的嫌疑，也是檢察機(jī)關(guān)需要行使行政監(jiān)督的必要手段。

針對(duì)上述的直接剛性的手段補(bǔ)強(qiáng)問(wèn)題上，可以具體分為兩類，一類是針對(duì)物，即對(duì)財(cái)產(chǎn)的查封、扣押和凍結(jié)等強(qiáng)制性措施，另一類是針對(duì)人，即對(duì)特定人的人身自由采取限制的方式。強(qiáng)制措施的方式與《行政強(qiáng)制法》《行政訴訟法》中的規(guī)定類似，在具體的執(zhí)行層面可以參考適用。強(qiáng)制性措施尤其是涉及對(duì)個(gè)人人身權(quán)利的限制和相關(guān)權(quán)力的剝奪必須在最小必要的原則下行使。調(diào)查核實(shí)權(quán)的本質(zhì)是為了督促行政機(jī)關(guān)積極履行法定職責(zé)或糾正違法行為，是保障行政檢察監(jiān)督的效果，則必須考慮行政機(jī)關(guān)行政合法性以及行政的效率價(jià)值，如果一味追究證據(jù)的調(diào)取和訴訟效果而對(duì)行政機(jī)關(guān)肆意行使強(qiáng)制性權(quán)力，那么就已然喪失了行政檢察監(jiān)督的正當(dāng)性理論基礎(chǔ)，這就需要檢察機(jī)關(guān)對(duì)強(qiáng)制性權(quán)力進(jìn)行自我約束和謹(jǐn)慎行使。這也可以理解為強(qiáng)制性的調(diào)查核實(shí)措施只能夠作為窮盡柔性調(diào)查措施仍然不能查明案件事實(shí)的情形下才能使用?；蛘哒f(shuō)，如果證據(jù)能夠通過(guò)其他非強(qiáng)制措施能獲取，則不能夠采取強(qiáng)制性的調(diào)查核實(shí)權(quán)。最后需要明確的是剛性措施應(yīng)當(dāng)在《人民檢察院組織法》中明確體現(xiàn)，并在《行政訴訟法》中予以具體規(guī)定，如此才能確保剛性調(diào)查措施能夠具有充分的法律依據(jù)。

(三)整體化視角下的協(xié)同與制約機(jī)制構(gòu)建

行政檢察與行政公益訴訟的適用選擇，以及兩制度項(xiàng)下的調(diào)查核實(shí)權(quán)間的協(xié)同運(yùn)作，實(shí)際上就是兩制度間協(xié)調(diào)配合關(guān)系的體現(xiàn)，這不僅需要從形式分立的角度考察單一制度的特殊性，更需要從行政檢察監(jiān)督這一整體角度出發(fā)尋求兩制度合力發(fā)揮的解決方案。在整體化的視角下，需要將行政爭(zhēng)議解決作為核心，以實(shí)質(zhì)性化解和效率作為解決前述問(wèn)題的目標(biāo)指引。

協(xié)同和制約機(jī)制的建立也應(yīng)如此，對(duì)于案件定性疑難的模糊性案件，應(yīng)當(dāng)充分調(diào)查具體案情和所涉利益情況，在審慎分析、核實(shí)的基礎(chǔ)上作出定性。具體而言，首先要建立信息互聯(lián)機(jī)制，確保已實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)分立的檢察院能夠有效實(shí)現(xiàn)不同部門所得證據(jù)、信息的充分互通，實(shí)現(xiàn)同一案件統(tǒng)一處理的一體化辦案機(jī)制，[8]并在確定案件具體適用何種制度后及時(shí)將有關(guān)證據(jù)和信息材料移交辦案部門，對(duì)于后期新獲得證據(jù)、線索也應(yīng)及時(shí)移交。其次，建立部門間或負(fù)責(zé)人員間協(xié)商處理機(jī)制，對(duì)于特殊的模糊性案件，集合負(fù)責(zé)部門的有關(guān)人員共同對(duì)已有的證據(jù)、信息進(jìn)行分析、核實(shí)，即在已進(jìn)行的分別式調(diào)查取證工作下進(jìn)行整體式核定查實(shí)，綜合論證確定案件的性質(zhì)或可行的處理方案，實(shí)現(xiàn)疑難案件的協(xié)同核實(shí)機(jī)制。其中，分別取證有利于證據(jù)、信息的渠道拓展，共同核實(shí)則有利于集思廣益，兩者都是兩制度協(xié)調(diào)配合的重要方式，也是資源整合和專業(yè)能力整合的應(yīng)然狀態(tài)。最后，對(duì)于案件制度適用的確定，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)充分調(diào)查核實(shí)工作，并且有與案件疑難程度相適應(yīng)的充分說(shuō)理，對(duì)此需要有足夠的證據(jù)材料作為事實(shí)支撐以及充分且適當(dāng)?shù)暮藢?shí)工作作為論理證成，而且需要形成紙質(zhì)版決定書留存?zhèn)洳?。需要指出的是，這里的確定工作可能會(huì)出現(xiàn)多次反復(fù)的情況，可以不斷推翻先前的論證和決定，但需要保存每一次的有關(guān)材料備檔。協(xié)同機(jī)制的建立將會(huì)有助于兩制度適用范圍的進(jìn)一步厘清和協(xié)調(diào)發(fā)力關(guān)系，也將有助于行政檢察監(jiān)督的整體協(xié)調(diào)完善和監(jiān)督作用的發(fā)揮。

注釋：

①公益訴訟檢察包括行政公益訴訟檢察和民事公益訴訟檢察，本文僅就行政公益訴訟檢察展開(kāi)討論。

②參見(jiàn)秦前紅.兩種“法律監(jiān)督”的概念分野與行政檢察監(jiān)督之歸位[J].東方法學(xué),2018，(01):170-189；秦前紅,陳家勛.打造適于直面行政權(quán)的檢察監(jiān)督[J].探索,2020，(06):68-83；李世豪,羅重一.行政檢察監(jiān)督的特征界定與機(jī)制完善[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐,2020，(06):65-69.

③參見(jiàn)崔聲波,劉蓓.行政檢察監(jiān)督范圍之界定[J].新東方,2020，(04):70-74；楊建順.“過(guò)期之訴”與行政檢察監(jiān)督的價(jià)值追求[N].檢察日?qǐng)?bào),2020-12-30(007)；趙輝.試論新時(shí)代行政檢察權(quán)能[J].行政與法,2019，(12):85-91.