地方治理學(xué)習(xí)型政策變遷路徑分析

楊志軍

[中國海洋大學(xué)，青島 266100]

一、問題提出與文獻(xiàn)回顧

彼得·圣吉提出學(xué)習(xí)型組織的出發(fā)點是面臨劇烈變化的外在環(huán)境，企業(yè)組織應(yīng)力求精簡、扁平化、彈性因應(yīng)、終生學(xué)習(xí)、不斷自我組織再造，以維持競爭力。時至今日，學(xué)習(xí)型組織的內(nèi)涵外延不僅僅在工商企業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮作用，其理論模型邊界已經(jīng)拓展到其他組織，政黨和政府組織作為全世界正式存在的最大組織(規(guī)模和影響)，儼然成為學(xué)習(xí)型組織的最佳標(biāo)本。歸根結(jié)底，國家治理根本目標(biāo)是讓人民過上好日子，在這個目標(biāo)追求過程中，會出現(xiàn)學(xué)習(xí)型政黨、學(xué)習(xí)型政府的組織形態(tài)。這類組織形態(tài)工作原理是通過國際社會以及國內(nèi)政府與市場和社會之間的互動、妥協(xié)、參與和協(xié)商，使得個人和組織的行為變得更可預(yù)見，避免大的或根本性的政策變遷。

在政策變遷過程中，離開了地方治理的國家治理，是空話和幻影；離開了市場和社會的地方治理活動，是封閉和狹隘。在國家治理主體所呈現(xiàn)的學(xué)習(xí)型組織形態(tài)運行過程中，一方面是在流程和方向上，自上而下的實施與自下而上的反饋相結(jié)合，國家治理指令施加于地方治理過程，地方治理績效顯示國家治理目標(biāo)；另一方面在性質(zhì)和范圍上，市場決定和社會共治是應(yīng)有的治理格局，這些都需要依靠政策來完成，也反映為某種政策變遷。無論是追求國家治理現(xiàn)代化還是在國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)指引下的地方治理現(xiàn)代化，最終都要形成學(xué)習(xí)型政策變遷能力，因為各級治理都在采用政策作為治理活動的正當(dāng)性目標(biāo)和有效性手段的統(tǒng)一。學(xué)習(xí)型政策變遷有常規(guī)和非常規(guī)兩種模式，常規(guī)模式表現(xiàn)為主動漸進(jìn)路徑，非常規(guī)模式則是被動強(qiáng)制。

談到政策變遷，與之相關(guān)的是政治變遷、經(jīng)濟(jì)變遷和社會變遷及文化變遷等。

相比較而言，政策變遷作為一種客觀現(xiàn)實，其重要性在各個領(lǐng)域得到發(fā)掘。從CSSCI文獻(xiàn)檢索來看，最早的是從深化國企改革的角度看政府職能的轉(zhuǎn)換和公共政策的變遷；(1)張卓元：《中國的國有企業(yè)改革與公共政策變遷》，《財貿(mào)經(jīng)濟(jì)》1999年第2期。隨后開始在工業(yè)經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易投資、教育、科技、人口、財政、住房、司法、移民、體育、能源、養(yǎng)老、醫(yī)療、社保、環(huán)保等領(lǐng)域開始研究政策變遷，幾乎涵蓋了經(jīng)濟(jì)和社會生活的方方面面。其中，在理論上對政策變遷作出面貌探求和邏輯追尋的有以下三個重要方面：

(1)從公共政策研究的系統(tǒng)邏輯界定政策變遷。楊代福認(rèn)為，無論在理論上還是在實踐上，公共政策研究都需要重視對政策變遷的研究。(2)楊代福：《西方政策變遷研究:三十年回顧》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2007年第4期。陳潭指出，公共政策變遷是人類社會基本的正式制度變遷模式，是圍繞集體行動而開展的自發(fā)的或通過人為安排的秩序演進(jìn)過程。他依據(jù)變遷時序和表現(xiàn)形態(tài)建構(gòu)了“政策時滯”、“政策博弈”、“政策演進(jìn)”三個理論綱要，并在三個理論綱要下嘗試性地提出了九個基本的理論命題。(3)陳潭：《公共政策變遷的理論命題及其闡釋》，《中國軟科學(xué)》2004年第12期。政策變遷除了呈現(xiàn)為政策時滯、政策博弈、政策演進(jìn)三個結(jié)構(gòu)性邏輯外，還表現(xiàn)為政策失效、政策創(chuàng)新、政策均衡三個階段性邏輯。任何一項公共政策的變遷都可能無法回避均衡—失效—創(chuàng)新—均衡這種方程式循環(huán)。(4)陳潭：《公共政策變遷的過程理論及其闡釋》，《理論探討》2006年第6期。其目的在于揭示和闡述公共政策變遷的內(nèi)在邏輯，同時也說明公共政策變遷的自變量和因變量所建構(gòu)變量系統(tǒng)的復(fù)雜性。

(2)從政策科學(xué)的發(fā)展過程指明政策變遷。嚴(yán)強(qiáng)指出，西方現(xiàn)代政策科學(xué)經(jīng)歷了從“政策科學(xué)運動”到“政策分析運動”的歷史演變。如果對這一演變的學(xué)術(shù)積累進(jìn)行系統(tǒng)的整理，可以從中提煉出一個具有內(nèi)在邏輯結(jié)構(gòu)的政策科學(xué)的知識體系。(5)嚴(yán)強(qiáng)：《現(xiàn)代西方政策科學(xué)的知識體系》，《南京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué))》1998年第3期。這種政策科學(xué)知識體系毫無疑問包含了政策變遷知識，政策科學(xué)研究傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)向和發(fā)展動向也必然包含了政策變遷。(6)張敏：《拉斯韋爾的路線:政策科學(xué)傳統(tǒng)及其歷史演進(jìn)評述》，《政治學(xué)研究》2010年第3期。同時，基于中國公共政策學(xué)研究三十年和改革開放40年的回顧與展望，尋求政策科學(xué)發(fā)展的新突破、(7)陳振明：《尋求政策科學(xué)發(fā)展的新突破——中國公共政策學(xué)研究三十年的回顧與展望》，《中國行政管理》2012年第4期。探尋中國政策科學(xué)的學(xué)科建構(gòu)，(8)陳振明：《中國政策科學(xué)的學(xué)科建構(gòu)——改革開放40年公共政策學(xué)科發(fā)展的回顧與展望》，《東南學(xué)術(shù)》2018年第4期。都必然有“政策變遷”的立席之地。尤其是黨中央治國理政政策思想本身就是一個“政策變遷”過程，其中蘊(yùn)含著豐富的中國特色政策科學(xué)理論內(nèi)涵。(9)陳振明：《黨中央治國理政政策思想與中國特色政策科學(xué)理論構(gòu)建》，《中國行政管理》2017年第2期?？梢哉f，政策科學(xué)作為一門應(yīng)用性跨學(xué)科研究的新興學(xué)科，在世界各國和各領(lǐng)域因其能解決社會現(xiàn)實問題而蓬勃發(fā)展，政策科學(xué)作為一個學(xué)科范式的生命力得以充分彰顯。(10)鄭石明：《政策科學(xué)的演進(jìn)邏輯與范式變遷》，《政治學(xué)研究》2020年第1期。

(3)從公共政策過程的中國視角探究政策變遷。公共政策過程就是一種變遷過程，薛瀾等基于西方學(xué)者的視角指出，中國政策過程的特點和影響因素，即政策議程設(shè)定與政治高度相關(guān)、政策目標(biāo)追求“模糊共識”、政策決策過程“討價還價”、政策執(zhí)行呈現(xiàn)出顯著的差異性和多樣性、政策變動周期不穩(wěn)定等。(11)薛瀾、陳玲：《中國公共政策過程的研究:西方學(xué)者的視角及其啟示》，《中國行政管理》2005年第7期。同時，通過對2005-2009年中國醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的方案制定過程的案例研究，分析政策共同體、思想庫和利益相關(guān)者參與政策過程的行為和作用，提出了轉(zhuǎn)型期中國政策過程的共識框架和決策模型。(12)陳玲、趙靜、薛瀾：《擇優(yōu)還是折衷?——轉(zhuǎn)型期中國政策過程的一個解釋框架和共識決策模型》，《管理世界》2010年第8期。直到最近，又基于政策過程的時間維度并將此作為理解中國公共政策過程和國內(nèi)治理的一個理論切入點，指出轉(zhuǎn)型期中國公共政策過程呈現(xiàn)新的特征：政策制定環(huán)節(jié)被刪簡，政策執(zhí)行作為決策補(bǔ)充而表現(xiàn)為權(quán)衡與協(xié)商的過程。(13)薛瀾、趙靜：《轉(zhuǎn)型期公共政策過程的適應(yīng)性改革及局限》，《中國社會科學(xué)》2017年第9期。

上述從系統(tǒng)邏輯界定政策變遷、發(fā)展過程，指明政策變遷、中國視角探究政策變遷，層層遞進(jìn)、條分縷析、環(huán)環(huán)相扣。尤其是在立足中國視角下探尋政策變遷的新形式、新特點意義重大。本文提出一種“學(xué)習(xí)型政策變遷”研究范式，將其重點放置于國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)追求背景之下的地方治理現(xiàn)代化推進(jìn)過程，審視其模式路徑，揭示其形成邏輯和中國場景下的演進(jìn)特點。

二、地方治理學(xué)習(xí)型政策變遷及其路徑內(nèi)涵

戰(zhàn)略和法律是治理活動的依歸，制度和政策是治理活動的載體。按照戴維·伊斯頓的界定，公共政策本質(zhì)上是一種社會價值分配過程，這個過程包含著對共意規(guī)則的遵守。制度和政策都有規(guī)則屬性，制度性規(guī)則和政策性規(guī)則共同形成治理行為的規(guī)范要求，對規(guī)則屬性的順從和堅守，追求福利和效用的最大化。同時，制度和政策又要面對客觀環(huán)境變化所產(chǎn)生的不穩(wěn)定、不均衡因素，體現(xiàn)出從“均衡”到“非均衡”再到“均衡”的循環(huán)往復(fù)過程。因此，制度變遷與政策變遷具有相似本質(zhì)，通過制度化治理節(jié)約信息成本和提高協(xié)商能力的目標(biāo)具有共享性。

首先，制度變遷是一種以理性為要素基礎(chǔ)的行為。制度理性的重大意義在于將超大規(guī)模國家治理中因模糊性和復(fù)雜性而帶來的不確定性風(fēng)險降至最低，實現(xiàn)長期的可持續(xù)治理。在由理性選擇形成的誘致或強(qiáng)制性制度變遷過程中，政策變遷亦保持形態(tài)上的同步，以漸進(jìn)或突發(fā)的方式形成政策變遷，產(chǎn)生意外式、演化式和意圖式等變遷類型。演化式和意圖式都是由政府結(jié)構(gòu)和政策體系內(nèi)部引起，可稱之為常規(guī)政策變遷；意外式變遷則是由外部經(jīng)濟(jì)社會功能引起，是非常規(guī)政策變遷。不管是常規(guī)還是非常規(guī)政策變遷，都說明政策變遷同樣具有理性，要求決策者或政策制定者摒棄不符合現(xiàn)實發(fā)展需求的舊政策，制定出臺新政策。實際上，公共政策由理性行動者之間互動產(chǎn)生，(14)李文釗：《政策過程的決策途徑：理論基礎(chǔ)、演進(jìn)過程與未來展望》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2017年第6期。由于現(xiàn)代社會高度專業(yè)化分工和密集型商業(yè)貿(mào)易交換屬性所產(chǎn)生的信息不完全和不對稱決定了政策決策無法堅持完全理性，政策決策者只能按照有限理性，遵循漸進(jìn)決策，做出最滿意(非最優(yōu))決策。

其次，制度變遷通過“制度框架形塑獲取知識與技能的方向”，(15)[美]道格拉斯·C.諾思:《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》，杭行譯，上海：格致出版社/三聯(lián)書店/上海人民出版社，2014年，第93頁。而獲取知識和技能就是學(xué)習(xí)的過程。學(xué)習(xí)的本質(zhì)是為了適應(yīng)競爭或改變混亂，制度理性是為了保證國家治理健康良性發(fā)展方向，制度學(xué)習(xí)則是為了適應(yīng)外部環(huán)境變化提高治理能力。對于所有政策最終都必然走向變遷王國來講，各級治理開展政策學(xué)習(xí)，已經(jīng)成為現(xiàn)代化國家治理的一種常態(tài)。因為市場與社會自演化和交互演化的狀態(tài)必然超前于政府體系，不管是新公共管理運動的產(chǎn)生和發(fā)展，還是我國改革開放以來若干次行政管理體制改革，都說明政府推進(jìn)自身變革就是一種制度學(xué)習(xí)和政策學(xué)習(xí)的過程。而政策學(xué)習(xí)相比于制度學(xué)習(xí)，在主體上涵蓋的范圍不同，制度學(xué)習(xí)主要以中央頂層設(shè)計為主，政策學(xué)習(xí)則以國家部委和各級地方為主；在學(xué)習(xí)方式上，制度學(xué)習(xí)更常規(guī)、更明確，政策學(xué)習(xí)發(fā)生的點和面較為松散，更為頻繁；在學(xué)習(xí)效果上，制度學(xué)習(xí)更具戰(zhàn)略性和長期性，而政策學(xué)習(xí)則更講求以追求效率為導(dǎo)向，以當(dāng)時當(dāng)下對問題的解決程度為標(biāo)準(zhǔn)。

如果我們把政策變遷作為制度變遷的孿生兄弟，那么顯然政策變遷也承繼了制度變遷的漸進(jìn)和強(qiáng)制兩個類型及理性與學(xué)習(xí)兩個要素。在常規(guī)和非常規(guī)兩種模式上，常規(guī)政策變遷具有主動漸進(jìn)特點，非常規(guī)政策變遷具有被動強(qiáng)制特點。這種特點主要體現(xiàn)在看待和解決問題的方向上，常規(guī)政策變遷主要是各級治理組織自上而下和由內(nèi)而外的主動漸進(jìn)式演進(jìn)，亦為前述演化式或意圖式政策變遷；非常規(guī)政策變遷則是各級治理組織面對由外而內(nèi)的壓力進(jìn)行回應(yīng)(市場和社會作為外部因素沖擊政府治理)，壓力—回應(yīng)屬于意外式政策變遷。在要素上，理性是一切制度和政策形成、變遷的前提，學(xué)習(xí)是一切制度和政策改進(jìn)、優(yōu)化的途徑，兩個要素能有效防止國家治理出現(xiàn)較大波動甚至回退。常規(guī)政策變遷體現(xiàn)政治經(jīng)濟(jì)社會變遷的例行生成規(guī)律，非常規(guī)政策變遷則符合政治經(jīng)濟(jì)社會變遷的例外發(fā)生規(guī)律。前者遵循內(nèi)生驅(qū)動邏輯，后者則是外生撬動邏輯，在客觀對象理性或非理性、學(xué)習(xí)或非學(xué)習(xí)的情況下，各級治理均需保持主體理性和主體學(xué)習(xí)。

現(xiàn)代政治、經(jīng)濟(jì)和社會的運行與發(fā)展，理性要素是一種不言自明的常態(tài)，但是學(xué)習(xí)卻不盡然。因為理性不需要包括制度和政策主體在內(nèi)的組織和個人花費太多精力，只需要保有這種特質(zhì)便能夠效用最大化；而學(xué)習(xí)則在內(nèi)因和外因上受到觸發(fā)才有更大動力，不是主體保有的品格，并且學(xué)習(xí)的成本也是不得不考慮的因素。尤其是對于地方治理來說，如果能夠在凝閉型政策體制下通過關(guān)門決策的方式盡快達(dá)成政策方案，推出政策規(guī)劃，進(jìn)而迅速執(zhí)行，為何還要花費大量的時間和功夫來獲得更多的社會知情和認(rèn)同呢？政策合法性在“內(nèi)輸入”決策過程中便已完成，毋須額外投入。所以，理性成為一種不言自明的內(nèi)生準(zhǔn)則，被鑲嵌到政策變遷的主體精神中，學(xué)習(xí)要素反而顯得最為重要。

在理性要素秉持和學(xué)習(xí)要素作用下，地方治理學(xué)習(xí)型政策變遷具有常規(guī)和非常規(guī)兩種模式，前者對應(yīng)于主動漸進(jìn)路徑，后者則是被動強(qiáng)制路徑。二者服膺于地方治理現(xiàn)代化過程和國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)。在國家治理的中觀層次、區(qū)域基礎(chǔ)和制度背景下，地方治理現(xiàn)代化重大使命是以國家治理科學(xué)性保障地方治理有效性，以地方治理有效性推動市場治理合規(guī)和社會治理穩(wěn)序。地方治理現(xiàn)代化背景下的學(xué)習(xí)型政策變遷均以地方回應(yīng)中央、市場、社會的要求作出政策改變，自上而下是根據(jù)上級治理體系的有關(guān)命令和要求作出政策改變，由內(nèi)而外是響應(yīng)市場和社會(包括民眾、組織和媒體等)的要求與表達(dá)作出政策改變。這些改變是順應(yīng)要求作出政策終結(jié)以求更新，或根據(jù)要求作出小幅調(diào)整以求延續(xù)，從而提高學(xué)習(xí)型政策變遷能力，形塑地方治理現(xiàn)代化水平，助推實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。

三、地方治理常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷的主動漸進(jìn)路徑

“制度的關(guān)鍵功能是增進(jìn)秩序：它是一套關(guān)于行為和事件的模式，它具有系統(tǒng)性、非隨機(jī)性，因此是可以理解的?！?16)[澳]柯武鋼、[德]史漫飛：《制度經(jīng)濟(jì)學(xué):社會秩序與公共政策》，韓朝華譯，北京：商務(wù)印書館，2000年，第33頁。地方治理中學(xué)習(xí)型政策變遷常規(guī)模式下主動漸進(jìn)路徑的“可理解性”就在于其特點和實踐兩方面。特點上遵循變遷系統(tǒng)的互動性、過程的漸進(jìn)性和結(jié)果的積極性，實踐上則以網(wǎng)約車的發(fā)展為典型案例。

(一)主動漸進(jìn)路徑的特點

從制度變遷的觀點來看，“制度變遷的漸進(jìn)性是社會中非正式約束嵌入的結(jié)果，盡管正式約束可能由于政治或司法決定而在一夕之間發(fā)生變化，但嵌入在習(xí)俗、傳統(tǒng)和行為準(zhǔn)則中的非正式約束是刻意的政策所難以改變的”。(17)[美]道格拉斯·C.諾思：《制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績效》，第7頁。因此，常規(guī)模式下學(xué)習(xí)型政策變遷主動漸進(jìn)路徑具有以下特點:

(1)變遷系統(tǒng)的互動性。政策決策者根據(jù)客觀環(huán)境的變化準(zhǔn)確識別社會的政策需求，將一般問題到公共問題再到政策問題的議程設(shè)置邏輯運用到?jīng)Q策過程和政策變遷過程，提供切合實際的政策，解決切實且緊迫的重大現(xiàn)實問題。這種常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷主要聚焦決策者注意力分配的前端關(guān)注和政策終結(jié)后的再決策過程，再決策意味著一個完整政策變遷的終結(jié)和新一個政策變遷的開啟，所以一個封閉的治理系統(tǒng)帶來臨機(jī)性決策以及一成不變的政策都是不可取的。換言之，任何政策變遷從來都不是在真空中發(fā)生，而是與外部環(huán)境互動的連續(xù)性過程。

(2)變遷過程的漸進(jìn)性?；谟邢蘩硇詻Q策風(fēng)格，常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷一定要直面決策者自身的認(rèn)識能力和決策所需資源的局限性。這種局限性主要來自于超大規(guī)模社會治理的復(fù)雜性，換言之，面臨獲取完備決策信息的能力總是不足的以及在經(jīng)濟(jì)社會整體資源動員和利用有限的情況下，任何政策決策又總是漸進(jìn)的。在“按部就班、穩(wěn)中求變和積小變而成大變”的漸進(jìn)理性決策中，政治系統(tǒng)動用經(jīng)濟(jì)社會資源的合法主義和程序正義，都要求政策決策和政策變遷保持穩(wěn)定性，通過持續(xù)的調(diào)整而非激進(jìn)的變革，達(dá)成政策目標(biāo)。

(3)變遷結(jié)果的積極性。薩巴蒂爾等人關(guān)于政策變遷的假設(shè)認(rèn)為：“只要支持聯(lián)盟仍有權(quán)力影響或者缺乏對子系統(tǒng)的外部重大干預(yù)，政策核心屬性不會出現(xiàn)較大變化。”(18)Paul A. Sabatier,“An Advocacy Coalition Framework of Policy Change and the Role of Policy Oriented Learning Therein”,Policy Sciences,Vol. 21,1998,pp.128-168.政策屬性既受到外部環(huán)境的規(guī)約和政策活動家的行動影響，又對環(huán)境和活動產(chǎn)生形塑作用。其中，政策活動家群體往往通過說服活動、政策倡導(dǎo)在治理體系的“原湯”周圍開展軟化行動，對政策議程設(shè)置施加影響。這種影響以兩種積極方式表現(xiàn)：一是讓決策者好中選優(yōu)；二是利于決策者重新制定。這兩種積極方式都對常規(guī)模式下學(xué)習(xí)型政策變遷主動漸進(jìn)路徑的形成產(chǎn)生正面作用。

在新科技革命的影響下，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)作為一種生活工具走向民間，走向政治，民意極易被催化為民粹主義，加劇而非消解了精英主義民主和平民主義民主、共和主義民主和自由主義民主之間的根本困境?！懊裰骱蛥⑴c之間的這種張力，在歷史上曾表現(xiàn)為共和主義民主與自由主義民主的消長關(guān)系?！?19)胡偉：《民主反對參與:現(xiàn)代民主理論的張力與邏輯》，《天津社會科學(xué)》2015年第1期。在這種不利的現(xiàn)實情境之下，更加需要常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷的主動漸進(jìn)特點來構(gòu)建與強(qiáng)化。政策學(xué)習(xí)維度就是通過民意吸納、經(jīng)驗汲取的方式促進(jìn)公共政策和社會需求的互相匹配，提高政策制定的精準(zhǔn)性，以實現(xiàn)特定政策結(jié)果?；卮稹安捎檬裁礃拥恼叻桨副徽賳T付出努力去學(xué)習(xí)，用以處理急迫且重要的問題”，(20)Richard Rose,Lesson-Drawing in Public Policy: A Guide to Learning across Time and Space. New Jersey: Chatham House,1993,p.25.本質(zhì)上是信息處理的過程。(21)Robert F. Rich,“Measuring knowledge utilization: processes and outcomes”,Knowledge and Policy, Vol.10,No.3,1997,pp.11-24.社會學(xué)習(xí)的動力機(jī)制來源于中央政府將地方市場和社會看作監(jiān)督地方治理主體行為是否改革高效、穩(wěn)定有序和發(fā)展合規(guī)的信息源。作為一種信息反饋機(jī)制，社會學(xué)習(xí)提供了一個政策緩沖期，幫助中央政府及時了解和獲得國家戰(zhàn)略的地方治理狀況，有助于對地方治理活動進(jìn)行有針對性且及時的調(diào)節(jié)，這個調(diào)節(jié)在常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷中是主動和漸進(jìn)的。

(二)主動漸進(jìn)路徑的實踐

“在任何經(jīng)濟(jì)中，壞的政策鼓勵無效率。壞的政策可能只是不適當(dāng)?shù)匾?guī)定了價格。但是，在其次的層次上，關(guān)于政策類型的基本選擇只要實行的時間足夠長，就可能引起自我無窮延續(xù)的制度安排中的那些扭曲。”(22)[美]V.奧斯特羅姆、D.菲尼、H.皮希特：《制度分析與發(fā)展的反思——問題與抉擇》，王誠等譯，北京：商務(wù)印書館，1992年，第5頁。反之，好的政策功效如同好的制度一樣，能夠產(chǎn)生高效率，并兼顧人性化原則，有效避免執(zhí)行扭曲。網(wǎng)約車監(jiān)管政策作為一種常規(guī)模式下學(xué)習(xí)型政策變遷典型案例，較好地反映了主動漸進(jìn)路徑。其一，按照“放任發(fā)展(2010年以前)—學(xué)習(xí)跟進(jìn)(2010至2014年)—簡單規(guī)范(2014至2015年)—制度監(jiān)管(2015年至今)”的監(jiān)管演變歷程，我國網(wǎng)約車行業(yè)的發(fā)展起始于汽車租賃業(yè)，從早期以租車公司開展“代駕”服務(wù)形式到以巡游出租車為主的網(wǎng)約車起步階段再到以私家車為主的網(wǎng)約車模式成熟階段，各階段展現(xiàn)出的是一種非間斷的連續(xù)性政策調(diào)整，其間沒有出現(xiàn)任何間歇性的或影響重大的政策震蕩。其二，網(wǎng)約車改革作為一種新型共享經(jīng)濟(jì)模式，從中央到地方對這種新業(yè)態(tài)保持著有序規(guī)范、促進(jìn)發(fā)展的總體政策方向和態(tài)度。中央明確指出：“到2025年，網(wǎng)絡(luò)化、智能化、服務(wù)化、協(xié)同化的‘互聯(lián)網(wǎng)+’產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系基本完善，‘互聯(lián)網(wǎng)+’新經(jīng)濟(jì)形態(tài)初步形成，‘互聯(lián)網(wǎng)+’成為經(jīng)濟(jì)社會創(chuàng)新發(fā)展的重要驅(qū)動力量?！?23)《國務(wù)院關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導(dǎo)意見》，中華人民共和國中央人民政府，2015年7月1日，http://www.gov.cn/gongbao/content/2015/content_2897187.htm.作為一項新生事物和發(fā)展成果，網(wǎng)約車監(jiān)管是“互聯(lián)網(wǎng)+”便捷交通的重要領(lǐng)地，監(jiān)管政策已經(jīng)落地并朝著制度化監(jiān)管發(fā)展，產(chǎn)生了積極和廣泛的經(jīng)濟(jì)社會影響，是國家治理統(tǒng)分結(jié)合經(jīng)驗的有效運用。

網(wǎng)約車監(jiān)管充分體現(xiàn)了常規(guī)模式下學(xué)習(xí)型政策變遷過程，充盈著主動漸進(jìn)路徑特點，充滿政府、市場與社會不同主體間的參與、協(xié)商和互動。政策制定方(國務(wù)院、交通運輸部)主導(dǎo)決策，廣泛開展決策調(diào)研和征詢工作，不拒絕困難、不回避問題，將網(wǎng)約車發(fā)展過程中的市場和民眾以及地方政府的政策選擇性和靈活度都考慮在決策范圍內(nèi)，宜粗不宜細(xì)，使得出臺的征求意見稿具備較強(qiáng)的新型共享經(jīng)濟(jì)主體和社會民意基礎(chǔ)。征求意見稿發(fā)布后，新經(jīng)濟(jì)主體和網(wǎng)約車司機(jī)、社會民眾以及各地方政府積極回應(yīng)，從法律、經(jīng)濟(jì)、安全等方面開展意見反饋和建議補(bǔ)充，采用法制化的方式，通過地方再決策，將習(xí)近平“政策觀”(24)2014年2月17日，習(xí)近平總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班上深刻指出：“在學(xué)習(xí)理解上，要防止一知半解、斷章取義、生搬硬套，要弄清楚整體政策安排與某一具體政策的關(guān)系、系統(tǒng)政策鏈條與某一政策環(huán)節(jié)的關(guān)系、政策頂層設(shè)計與政策分層對接的關(guān)系、政策統(tǒng)一性與政策差異性的關(guān)系、長期性政策與階段性政策的關(guān)系，既不能以局部代替整體、又不能以整體代替局部，既不能以靈活性損害原則性、又不能以原則性束縛靈活性?！笨梢哉f，十八大以來，習(xí)近平關(guān)于政策的系列重要論述，構(gòu)成了立足中國國家治理特色的政策觀，不僅是國家治理實踐活動的根本遵循，而且也是中國特色公共政策學(xué)理論創(chuàng)新的有力準(zhǔn)則。推進(jìn)到新的高度。主動漸進(jìn)路徑體現(xiàn)在聯(lián)盟內(nèi)的互動和跨聯(lián)盟的互動兩個方面。從中央和地方政府互動來看，交通運輸部“兩個文件”偏溫和，主要是給地方政府決策提供預(yù)留空間和彈性治理的可能，地方政府制定出臺的具體管理細(xì)則偏嚴(yán)苛，則正好體現(xiàn)基于轄區(qū)管理的有效性和穩(wěn)定性相結(jié)合，整體上符合國家治理中中央決策頂層設(shè)計的“宜粗不宜細(xì)”原則和統(tǒng)分結(jié)合經(jīng)驗傳承。在聯(lián)盟之間，交通運輸部作為政策制定主體方，堅持開門決策、傾聽民意，把市場參與和民眾反饋作為政策決策的主要環(huán)節(jié)，科學(xué)化、民主化和法治化決策，提升政策設(shè)計的有效性、正當(dāng)性和針對性。

常規(guī)模式下就學(xué)習(xí)型政策變遷過程還體現(xiàn)在：中央政府以民主集中制的方式實施決策，在爭取市場和社會各方對網(wǎng)約車政策的制定過程達(dá)成普遍共識之后正式頒布；以網(wǎng)約車平臺公司為主體的市場方基于“互聯(lián)網(wǎng)+”共享經(jīng)濟(jì)倡議、鼓勵和指導(dǎo)下，將資本和技術(shù)力量參與并進(jìn)而影響網(wǎng)約車監(jiān)管政策制定；社會公眾則更多基于對城市擁堵、出行便利性的考慮，希望政府治理更加有效。作為一項以人民為中心的政策過程，網(wǎng)約車監(jiān)管實現(xiàn)了政策學(xué)習(xí)和社會學(xué)習(xí)的統(tǒng)一。不同于西方多元主義民主政治，網(wǎng)約車監(jiān)管實踐及其所展現(xiàn)的主動漸進(jìn)路徑特點不存在執(zhí)政黨更替、利益集團(tuán)糾葛、價值觀念突變和聯(lián)邦制下的地方否決等現(xiàn)象。一項基于倡議聯(lián)盟框架的網(wǎng)約車監(jiān)管政策變遷研究顯示：在核心信仰不發(fā)生改變的前提下，政策變遷也有可能發(fā)生；由于核心信仰未改變，政策極易變動；立法部門化對政策變遷影響顯著；“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)的應(yīng)用，大大加速了政策變遷的進(jìn)程。(25)宋心然：《中國網(wǎng)約車監(jiān)管政策變遷研究——以倡議聯(lián)盟框架為分析視角》，《中國行政管理》2017年第6期。

以網(wǎng)約車監(jiān)管為代表的常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷還受到一些國家治理因素的影響(限制、制約和形塑)：第一，在政策學(xué)習(xí)的自上而下和自下而上維度，中央與地方總體上是一種政治集權(quán)、經(jīng)濟(jì)分權(quán)的代理型發(fā)展主義模式，中央政府擁有引導(dǎo)、限制和規(guī)范地方政府行為的權(quán)力，同時地方政府也可以通過實際發(fā)展訴求讓中央政府釋放政策調(diào)整的信號來響應(yīng)或改變區(qū)域發(fā)展差異。第二，在社會學(xué)習(xí)的互動關(guān)系格局中，溝通、參與、協(xié)商、平衡是其內(nèi)涵要義，通過構(gòu)建基于利益互惠共享的伙伴關(guān)系來制定政策或?qū)嵤┱吒淖冇址催^來形塑政府與市場、政府與社會的現(xiàn)實關(guān)系樣態(tài)。這在網(wǎng)約車監(jiān)管的另一項研究中得到了對比驗證，亦即部分地方政府采取了與敏捷治理理念相一致的管理方式，表現(xiàn)為快速回應(yīng)基礎(chǔ)上的新舊業(yè)態(tài)“同步調(diào)整”和“同等規(guī)制”；而另外一部分地方政府則顯得遲緩和嚴(yán)格。(26)李曉方：《理念、激勵與共享經(jīng)濟(jì)的敏捷治理:基于地方政府網(wǎng)約車監(jiān)管實踐的實證分析》，《中國行政管理》2019年第6期。

四、地方治理非常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷的被動強(qiáng)制路徑

“對制度變化的需求來源于這樣一種感性認(rèn)識：有了新的制度安排，就能得到在現(xiàn)存制度安排下所得不到的利益。制度變化的供給，取決于政治秩序提供新的安排的能力和意愿?！?27)[美]V.奧斯特羅姆、D.菲尼、H.皮希特：《制度分析與發(fā)展的反思——問題與抉擇》，第144頁。對于地方治理學(xué)習(xí)型政策變遷非常規(guī)模式下就被動強(qiáng)制路徑而言，新的政策出現(xiàn)或舊有政策改變都會帶來利益調(diào)整和秩序格局變化。在這方面主要以社會抗?fàn)幹械泥彵軟_突為典型。

(一)被動強(qiáng)制路徑的特點

非常規(guī)模式下學(xué)習(xí)型政策變遷所反映出的是地方治理合法性和有效性的矛盾，長期以來所形成的差序信任格局就是集中體現(xiàn)。社會抗?fàn)幨菍Φ胤街卫碚呤У姆答?，其形式是一種政治上的負(fù)反饋，即地方政府的政策輸出因破壞人民利益從而受到人民的抗拒最終影響政府治理和政策執(zhí)行的過程。我們可以將之理解為“壓力回還”，就是地方政府(此為“大政府”概念)做出的政策決策是利己卻不利民，與民逐利所帶來的甚至是既損人又不利己?！胺侨?非科學(xué)化、民主化和法治化)決策實質(zhì)上將壓力回還到自身，當(dāng)這種壓力累積到一定程度達(dá)到臨界點并突破閾值時，就會爆發(fā)，地方政府又變成了壓力的承擔(dān)者。由此可見，在地方治理出現(xiàn)問題時，不只是當(dāng)?shù)厝嗣袢罕姷睦媸軗p，地方政府同樣承擔(dān)著利益損失。可從“間斷—平衡”、“訴求—回應(yīng)”和“沖擊—改變”三個方面來認(rèn)識。

(1)變遷過程的間斷—平衡。非常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷是間斷、斷裂或不平衡的演進(jìn)過程，決定了其“間斷—平衡”的行為特征。在非常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷類型中，為了保證自身的各種利益表達(dá)達(dá)到預(yù)期愿望，作為弱勢群體的民眾往往會以政府的某種行為或某個決策為契機(jī)，把各個民眾之間的不滿情緒聚合于一體并轉(zhuǎn)換為規(guī)模性的抗?fàn)幓顒?。例如，在城市鄰避抗?fàn)幮袆又?，民眾只是對政府某些現(xiàn)有政策或決策而非對政府所有的政策或決策進(jìn)行沖擊，其沖擊時間往往與政府做出的某種政策或決策緊密相關(guān)，沖擊方式往往因為政府的回應(yīng)而發(fā)生轉(zhuǎn)變，沖擊程度往往隨著政府的回應(yīng)而減緩甚至消失。政府“回應(yīng)”的過程，往往就是政策走向“均衡”的過程，其實質(zhì)是通過調(diào)整或改變原有政策使得政府行為得到平穩(wěn)過渡，通過政策間斷之后的均衡發(fā)揮政策的正向促進(jìn)和軟化民意功能。

(2)變遷形式的訴求—回應(yīng)。正如陳振明教授所言，“在公共決策活動中，誰擁有的決策權(quán)大，其所偏好的政策就會得到通過和貫徹”。(28)陳振明：《公共政策分析》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2002年，第39頁。弱勢群體以社會抗?fàn)帪槭侄芜M(jìn)行輿情造勢，迫使政府放棄決策“黑箱”，重新將民眾的利益訴求納入到?jīng)Q策過程，其本質(zhì)就是一個以利益訴求為起點的抗?fàn)庍^程?！皣抑卫磉^程實際上就是一個國家中公共權(quán)力來源合法化、公共權(quán)力配置合理化、公共權(quán)力運行公開化和公共權(quán)力監(jiān)督制度化的過程。”(29)錢再見、高曉霞：《國家治理視域中的政策評估困境及其破解路徑研究——基于公共權(quán)力運行公開化的考察》，《武漢科技大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2015年第3期。有了訴求，就必然有回應(yīng)；有了回應(yīng)，就必然有結(jié)果。無論政府維持或調(diào)整原有政策或決策，還是徹底改變原有政策或決策，通常情況下，以利益訴求或公共情懷為目標(biāo)的社會抗?fàn)幫ǔＳ腥N結(jié)果：一是完全無視抗?fàn)幵V求，采取暴力壓制的方式解決問題；二是部分傾聽抗?fàn)幵V求，緩解官民矛盾；三是主持協(xié)調(diào)抗?fàn)幵V求，實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定。

(3)變遷結(jié)果的沖擊—改變。在工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，隨著城市人口就業(yè)需求增加、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整加快與土地資源空間逐漸變窄，城市公共服務(wù)供給不足、城市環(huán)境污染嚴(yán)重以及城市拆建賠償不合理等問題引發(fā)社會問題井噴。地方政府以犧牲絕大多數(shù)弱勢群體的利益或公共空間環(huán)境為代價，以不作為或少作為的態(tài)度忽視民眾的正當(dāng)利益或公共空間環(huán)境，產(chǎn)生社會公民意識覺醒與治理方式固守之間的沖突較量。當(dāng)社會行動被采取時，相關(guān)行政主體迫于新聞和網(wǎng)絡(luò)媒體等形成的輿論壓力，也迫于來自上級政府的政治問責(zé)和對所轄區(qū)域的社會穩(wěn)定考量，往往放棄原有的政策或決策，重新將民意納入政策過程。然而殊不知地方政府表面上工作方式依然常規(guī)，但是他們所作出的這種改變卻是非常規(guī)的，是被外部社會力量強(qiáng)制推動的，使得官民不信任感加深，官民矛盾走向前臺。

(二)被動強(qiáng)制路徑的實踐

鄰避抗?fàn)幾鳛榉浅Ｒ?guī)學(xué)習(xí)型政策變遷的實踐應(yīng)用。由鄰避設(shè)施或項目所引發(fā)的鄰避抗?fàn)帥_突效應(yīng)，這種基于利益、情感和綠色運動等為紐帶的社會抗?fàn)幮袆泳哂袕?qiáng)烈的被動強(qiáng)制路徑特點，是非常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷的典型實踐。可從鄰避抗?fàn)幮袆拥耐话l(fā)性、地方政府回應(yīng)的臨機(jī)性、行動改變決策的消極性、政企項目承接的共謀性以及環(huán)保治理體系的變革性五個方面展示。

(1)鄰避抗?fàn)幮袆拥耐话l(fā)性

鄰避抗?fàn)幓顒油ǔＴ诓豢深A(yù)料的時間、地點、場合突然發(fā)生。鄰避抗?fàn)幱舌彵茉O(shè)施附近的社會民眾在準(zhǔn)備進(jìn)行抗?fàn)庍^程中的各種誘發(fā)性因素來確定，而這種誘發(fā)性因素又由鄰避設(shè)施附近社會民眾的心理情緒和對鄰避設(shè)施的風(fēng)險承受能力決定。鄰避抗?fàn)幉⒎侵袊鞘谢l(fā)展進(jìn)程中的特有形式，在西歐、北美以及日本等發(fā)達(dá)地區(qū)或國家早有發(fā)生。在凝閉型政策體制下，地方治理中的政策決策帶有相當(dāng)?shù)闹饔^經(jīng)驗性，亦是為節(jié)約成本。例如在面對化工廠、垃圾焚燒等鄰避設(shè)施興建具有強(qiáng)烈的日常性且非結(jié)構(gòu)化政策決策中排拒公民參與，(30)[美]約翰·克萊頓·托馬斯著：《公共決策中的公民參與》，孫柏瑛譯,北京：中國人民大學(xué)出版社，2010年，第28頁。但是結(jié)果卻適得其反。

(2)地方政府回應(yīng)的臨機(jī)性

城市鄰避抗?fàn)幰l(fā)的政策結(jié)果改變是一種典型的內(nèi)外因素交互所造成的意外式變遷行為。意外式政策變遷的目的在于回應(yīng)社會訴求，維護(hù)社會穩(wěn)定。改變原初決策、推動政策變遷的行為表現(xiàn)既不是立法機(jī)關(guān)發(fā)揮監(jiān)督勘察環(huán)境影響后的主動修正，也不是行政機(jī)關(guān)在一攬子政策計劃中尋求決策的最優(yōu)考量；既不是司法機(jī)關(guān)對現(xiàn)有決策的不合理性宣告無效或廢止，也不是地方政府主動與民眾保持橫向聯(lián)系，主動進(jìn)行政策變遷的積極行為，而是城市政府迫于社會壓力、社會穩(wěn)定以及自身政績觀考量下被動強(qiáng)制的臨機(jī)性回應(yīng)。

(3)行動改變決策的消極性

消極性來自于兩方面：一是面對鄰避抗?fàn)幮袆拥耐獠繅毫?，地方政府改變原有政策決策；二是地方政府往往在作出原初政策決策改變之后，等避過鄰避抗?fàn)庯L(fēng)頭，又悄悄開工復(fù)建。兩次行動改變稀釋的是政府對社會的治理質(zhì)量，損耗的是社會對政府的公共信任，凸顯的是城市工業(yè)化發(fā)展下環(huán)境空間惡化與民眾環(huán)境質(zhì)量需求之間的矛盾。這種消極性后果從根本上囿于被動回應(yīng)的特性，不能一以貫之地堅持以人民為中心的施政理念，不能采用科學(xué)民主治理工具，由此導(dǎo)致鄰避行動改變政策決策的消極性后果，造成污名化的負(fù)面效應(yīng)。

(4)政企項目承接的共謀性

在諸多鄰避抗?fàn)幨录校胤秸?、企業(yè)和公眾三者之間的利益組合非常復(fù)雜，(31)聶軍、柳建文：《環(huán)境群體性事件的發(fā)生與防范：從政企合謀到政企合作》，《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理》2014年第8期。關(guān)系扭曲?！暗胤秸谥醒胝推髽I(yè)之間扮演著‘中間人’的角色，即在我國環(huán)境污染防治過程中，存在著‘中央政府—地方政府—企業(yè)’雙重委托代理關(guān)系，地方政府的行為選擇對環(huán)境污染防治起著至關(guān)重要的作用。但從我國環(huán)境污染防治的實踐來看，多處地方政府在政策執(zhí)行過程中，罔顧中央委托，充當(dāng)污染企業(yè)的‘保護(hù)傘’?！?32)張躍勝、袁曉玲：《環(huán)境污染防治機(jī)理分析：政企合謀視角》，《河南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2015年第4期。這種政企項目承接意圖和程序上的共謀性在多個領(lǐng)域得到反應(yīng)，帶來鄰避抗?fàn)幮袆拥谋粍訉W(xué)習(xí)型政策變遷。

(5)環(huán)保治理體系的變革性

環(huán)保治理體系的變革性在宏觀上反映出我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾，中觀上觀察到環(huán)保體系的政策變遷，微觀上體現(xiàn)為地方環(huán)境抗?fàn)幮袆印Ｕ缰贫冉?jīng)濟(jì)學(xué)所揭示的，制度有助于使契約中的特殊做法轉(zhuǎn)變?yōu)闃?biāo)準(zhǔn)化的慣例，并因此而節(jié)約信息成本和再協(xié)商成本。中央政府基于國家長治久安的考量，必須獲得來自社會大眾的散布性政治支持；基于環(huán)境污染加劇和環(huán)境抗?fàn)幐甙l(fā)的現(xiàn)實，調(diào)整政策議程設(shè)置，改變戰(zhàn)略部署。相應(yīng)地，環(huán)保系統(tǒng)升格是作為行政治理機(jī)構(gòu)對地方社會給予的特定性支持，受到彌散性環(huán)境破壞和污染的壓力倒逼，在中央政府部門間權(quán)力格局和自上而下環(huán)境治理過程兩方面具有變革性。

非常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷往往是地方政府面對自上而下的壓力性政治環(huán)境(例如中央和上級政府授權(quán)委托地方政府代理治理地方事務(wù)，地方政府受到中央或上級政府的管轄、指導(dǎo)和監(jiān)督，其考核、晉升等受限于上級政府和中央政府)、由外而內(nèi)的民眾利益表達(dá)(例如地方民眾面對建設(shè)或正要建設(shè)在我家后院的鄰避設(shè)施或鄰避項目時，在較短的時間內(nèi)形成對鄰避設(shè)施或項目的抗議群體)以及自身的凝閉型政策體制(地方政府長期以來將民眾排斥在政策議程之外)等因素相結(jié)合而產(chǎn)生，由此形成強(qiáng)烈的被動強(qiáng)制路徑。正如任何公共事務(wù)治理演變內(nèi)涵所揭示的，“組織的核心包括活動規(guī)則的變遷，以便在同時并進(jìn)的、非權(quán)變的和頻次獨立的行為占支配地位的情況下，引入循序漸進(jìn)的、權(quán)變的和頻次以來的決策”。(33)[美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道——集體行動制度的演進(jìn)》，余遜達(dá)、陳旭東譯，上海：上海三聯(lián)書店，2000年，第65頁。非常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷被動強(qiáng)制路徑都有可能也有必要向主動漸進(jìn)路徑轉(zhuǎn)變。

要認(rèn)識到，所有人類社會的制度安排必定是既不夠完美又不甚完善的?！叭绻才攀且环N政府形式，它將直接包括政府的強(qiáng)制權(quán)力；如果它是一種自愿的形式，它可能是現(xiàn)有產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的強(qiáng)制權(quán)力的基礎(chǔ)。”(34)[美]羅納德·H.科斯等：《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，劉守英等譯，上海：格致出版社/上海三聯(lián)書店/上海人民出版社，2014年，第188頁。非常規(guī)模式下學(xué)習(xí)型政策變遷被動強(qiáng)制路徑亦蘊(yùn)含著深刻的國家治理原理：一是在傳統(tǒng)的政府治理模式下，地方政府的政策或決策神秘性、隱秘性與官僚權(quán)威性意識固化形成了政策或決策失誤。二是在中央與地方之間現(xiàn)行的“委托—代理”模式下地方政府往往是迫于中央政府或上級政府的政治問責(zé)才不得不回應(yīng)社會抗?fàn)?。如果把社會抗?fàn)幾鳛楫a(chǎn)生非常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷的主要來源，就會發(fā)現(xiàn)在地方頻繁發(fā)生環(huán)境抗?fàn)幒笸晒σ鸬胤秸跽叩母淖儭?/p>

五、比較與發(fā)現(xiàn)

網(wǎng)約車監(jiān)管和鄰避抗?fàn)幏謩e形成不同的學(xué)習(xí)型政策變遷路徑，前者屬于常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷過程，具有主動漸進(jìn)路徑特點；后者屬于非常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷過程，具有被動強(qiáng)制路徑特點，與國家治理統(tǒng)分結(jié)合模式、與地方治理現(xiàn)代化所要求的參與和協(xié)商緊密相關(guān)。常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷中政府協(xié)商、基層協(xié)商、社會組織協(xié)商等意愿和能力較強(qiáng)，而非常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷則較弱?？疾靸煞N路徑主要基于治理民主性和效率悖論，解釋不同路徑下的各自生成特點，有利于揭示學(xué)習(xí)型政策變遷的行為表現(xiàn)及其演進(jìn)規(guī)律。

(一)比 較

從變遷趨勢上看，常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷呈現(xiàn)的趨勢是漸進(jìn)調(diào)適、有方向以及有限范圍改變，主要與政策風(fēng)格相關(guān)。正如林德布魯姆等人所認(rèn)為的那樣，“通過‘不斷試錯’來加強(qiáng)學(xué)習(xí)，使政策沿著總體的方向連續(xù)漸進(jìn)地發(fā)展”。(35)Charles E. Lindblom,David K. Cohen， Usable Knowledge: Social Science and Social Problem Solving. New Haven,Conn.: Yale University Press,1979, p.129.改革開放四十多年以來，中央領(lǐng)導(dǎo)集體從鄧小平同志提出廢除領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)終身制到干部“四化”到習(xí)近平“政策觀”，都遵循有限理性原則，彰顯主動漸進(jìn)風(fēng)格，強(qiáng)調(diào)政策變遷的持續(xù)性和穩(wěn)定性，國家治理取得了驕人成就。非常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷則呈現(xiàn)為非連續(xù)性或間斷式趨勢，是在國家治理尤其是地方治理過程中，面臨自上而下的壓力傳導(dǎo)和由外而內(nèi)的體制風(fēng)險時，必須面對人民需求、利益表達(dá)甚至抗?fàn)幵V求，以一種非常規(guī)的方式演進(jìn)，但無法形成漸進(jìn)持續(xù)式的政策調(diào)整，極易產(chǎn)生社會突發(fā)風(fēng)險，因此采用被動強(qiáng)制手段平息公共輿論和恢復(fù)社會秩序，就成為非常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷非連續(xù)性或間斷式趨勢的根源。

從變遷過程上看，常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷的過程呈現(xiàn)為互動性，非常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷的過程則呈現(xiàn)為遲滯性。常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷過程的互動性是指在政府政策從決策到執(zhí)行再到監(jiān)督最后到終結(jié)的過程中，政府主體與市場和社會，尤其是與社會公眾能夠建立和維持開放的格局，在政策變遷過程中以參與和協(xié)商為提升效率的主要方式，把政策決策的合法性與執(zhí)行的高效性有機(jī)結(jié)合，實現(xiàn)治理體系民主和效率的統(tǒng)一。非常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷過程的遲滯性可以理解為鈍性和惰性。鈍性是指地方政府在治理過程中沒有意識到參與和協(xié)商的重要性，對治理問題的開放性解決沒有感覺；惰性指的是地方政府在治理過程中意識到參與和協(xié)商對于提高決策合法和執(zhí)行有效的價值，但是不愿意去開展行動，聽取和吸納政策目標(biāo)群體的利益關(guān)切。把參與和協(xié)商投射至政策執(zhí)行過程中去，就使得以政策執(zhí)行過程為核心的常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷具有了互動性特點，進(jìn)而保證政策變遷不是在一個封閉甚至隔絕的狀態(tài)中發(fā)生，而是在一個相對開放、互動與科學(xué)的環(huán)境下進(jìn)行。

從變遷結(jié)果來看，常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷是一種決策行為的積極改變，非常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷則是一種被動回應(yīng)。從政策屬性層面來講，政策制定者對現(xiàn)有政策進(jìn)行及時、有效與連續(xù)調(diào)整，使政策執(zhí)行在可預(yù)期的時間段內(nèi)不出現(xiàn)間斷或回退現(xiàn)象，這種由內(nèi)因促動形成的學(xué)習(xí)型政策變遷結(jié)果具有積極性。外部環(huán)境因素(國際社會秩序的調(diào)整、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、國民觀念意識變化等)雖然在特定時期起到關(guān)鍵性作用，但在一般情況下，現(xiàn)實中外部環(huán)境因素能夠保持相對穩(wěn)定，不會出現(xiàn)較大變數(shù)，不會影響政策決策的非常規(guī)變動。在非常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷過程中，其變遷的結(jié)果呈現(xiàn)為被動性強(qiáng)制回應(yīng)。例如城市鄰避抗?fàn)帋怼耙霍[就靈”困境主要表現(xiàn)為一鬧就停、一鬧就改、一鬧就遷和一鬧就緩。(36)楊志軍、李穎：《嵌入式吸納：環(huán)境抗?fàn)幰l(fā)非常規(guī)政策變遷的消解方略》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報》2019年第5期。

地方治理是一個對治理問題持續(xù)關(guān)注并加以克服和解決的過程，“不愿作為、不想作為”和“亂作為、不作為”只能作為治理的遲滯性表現(xiàn)，不能作為治理無效性的借口。對于非常規(guī)學(xué)習(xí)型政策變遷，即使其學(xué)習(xí)過程是被動的、遲鈍的和懶惰的，其過程也蘊(yùn)含著學(xué)習(xí)的因子。政策變遷的整個過程本質(zhì)上就是政策學(xué)習(xí)和社會學(xué)習(xí)互動的過程，對公共利益和公共價值進(jìn)行規(guī)則制定和規(guī)范調(diào)整?？傮w性社會是由單個個體構(gòu)成的統(tǒng)一整體，個體必然蘊(yùn)含于整體之中，個體的利益需求特殊性只能通過國家的整體利益普遍性來加以滿足，兩種路徑的學(xué)習(xí)型政策變遷服膺于地方治理現(xiàn)代化規(guī)律和國家治理現(xiàn)代化要求。正如奧斯特羅姆等在研究都市警察服務(wù)時所指出的：“由于每一個大城市地區(qū)在機(jī)構(gòu)、人員和自愿方面，都呈現(xiàn)出豐富多彩的組合，因此，要決定變革時候必須以及任何此類變革所應(yīng)采取的形式，最好的方式就是考察每個特定地區(qū)之需求?！?37)[美]埃莉諾·奧斯特羅姆等：《公共服務(wù)的制度建構(gòu)——都市警察服務(wù)的制度結(jié)構(gòu)》，宋全喜、任睿譯，上海：上海三聯(lián)書店，2000年，第341頁。不同模式和路徑之下的學(xué)習(xí)型政策變遷要回歸國家治理現(xiàn)代化背景之下的地方治理過程對應(yīng)性考察。

(二)發(fā) 現(xiàn)

“理解個人如何解決實際場景中的特定問題，要求采用從理論世界到行為世界，又從行為世界到理論世界的策略。沒有理論，人們絕不可能理解作用于不同情形中的許多外在的現(xiàn)象的一般的基本機(jī)制。如果不利用理論來解決經(jīng)驗難題，理論工作職能對理論本身有所創(chuàng)造，很少會對現(xiàn)實世界的狀況有所反應(yīng)。”(38)[美]埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道——集體行動制度的演進(jìn)》，第75頁。學(xué)習(xí)型政策變遷作為制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共選擇學(xué)派等制度主義的思想演變成果，在形成邏輯上響應(yīng)制度變遷及安排的觀點，同時還堅持“元治理”理念而非單純的“多中心”治理理念。因為元治理理念由于強(qiáng)調(diào)政府在治理中的主導(dǎo)地位，所以更適合發(fā)展中國家治理問題，(39)李熠煜、劉迅：《元治理視域下多元主體參與的印度農(nóng)村反貧困研究——基于IAY項目的執(zhí)行分析》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2017年第4期。而大多數(shù)成功的案例中的制度安排都是公共體制與私人體制的多方面的結(jié)合。與此同時，內(nèi)在制度是從人類經(jīng)驗中演化出來的，它體現(xiàn)著過去曾最有益于人類的各種解決辦法；外在制度是被自上而下地強(qiáng)加和執(zhí)行的，這與常規(guī)的主動漸進(jìn)路徑和非常規(guī)的被動強(qiáng)制路徑具有相似性。從學(xué)習(xí)型政策變遷的非常規(guī)向常規(guī)轉(zhuǎn)變的本質(zhì)，就是要實現(xiàn)從被動強(qiáng)制向主動漸進(jìn)轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變貫穿于地方治理過程，亦是國家治理的經(jīng)驗?zāi)Ｊ借偳队谑袌龊蜕鐣倪^程。

如果將學(xué)習(xí)型政策變遷作為地方治理研究中的一種新范式，在研究活動中應(yīng)該把握什么？新的范式意味著完全不同的用于思考主要問題的基本知識。新的概念、新的術(shù)語和不同的假定，在學(xué)者社群和與該領(lǐng)域有關(guān)的專業(yè)實踐者中都引起了不同的推理模式。改善和修改傳統(tǒng)基本知識的學(xué)術(shù)研究是不夠的，有必要考慮以新的基本知識來取代舊的基本知識。與此同時，范式變革可能要求放棄先前擁有的信念，以及與這些信念有關(guān)的實踐所要求的專業(yè)化語言、方法性工具和技術(shù)。(40)[美]文森特·奧斯特羅姆：《美國公共行政的思想危機(jī)》，毛壽龍譯，上海：上海三聯(lián)書店，1999年，第23-24頁。正如文森特·奧斯特羅姆提出，以民主制行政替代官僚制行政的邏輯一樣，回歸漢密爾頓、麥迪遜和托克維爾對民主制行政理論所作的分析以及公共行政過程所產(chǎn)生的憲法和思想危機(jī)，學(xué)習(xí)型政策變遷之于地方治理研究的新意義，就在于這一研究內(nèi)容和研究范式切合了轉(zhuǎn)型時代政治經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展特點，符合新時代國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)設(shè)計。正如習(xí)近平所指出的，“政策是黨和國家為實現(xiàn)一定時期的目標(biāo)或路線而制定的行動準(zhǔn)則，是事業(yè)成功的保證，是人民福祉的保障”。(41)《習(xí)近平的政策觀》，《學(xué)習(xí)中國》2016年05月31日，http://news.cctv.com/2016/05/31/ARTIs9H7Jv0wCPFBfq7VthbX160531.shtml.實事求是地制定政策，以科學(xué)方法執(zhí)行政策，“兩個是否”檢驗政策，(42)在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十一次會議上，習(xí)近平指出：“把是否促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、是否給人民群眾帶來實實在在的獲得感，作為改革成效的評價標(biāo)準(zhǔn)?！边@些可以作為指導(dǎo)學(xué)習(xí)型政策變遷研究的思想綱領(lǐng)。

要認(rèn)識到，學(xué)習(xí)型政策變遷的主要場景在地方治理過程，是所有社會科學(xué)觀察、思考和研究的出發(fā)點。在人類的一切行為都來自于理性和學(xué)習(xí)的前提假設(shè)判定下，學(xué)習(xí)型政策變遷成為置于制度變遷中的重要發(fā)現(xiàn)。國家治理體系與結(jié)構(gòu)作為約束條件，限定著政策變遷向何種方向及以何種力量進(jìn)行，地方治理過程交織著學(xué)習(xí)型政策變遷兩種路徑的養(yǎng)料供給，地方治理現(xiàn)代化目標(biāo)體現(xiàn)出政策變遷的常規(guī)和非常規(guī)格局形成與主動和被動特點輸出，彰顯漸進(jìn)演變和強(qiáng)制突變規(guī)律。追求國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)設(shè)定及階段劃分，已經(jīng)將學(xué)習(xí)型政策變遷的學(xué)術(shù)命題討論和深化放置于突出位置，學(xué)習(xí)型政策變遷在地方治理現(xiàn)代化背景下已經(jīng)成為一種常態(tài)政治現(xiàn)象，既是政策產(chǎn)生于變遷和發(fā)展于變遷的客觀規(guī)律，也來自于地方治理有效與合法之間的現(xiàn)實困境，“以人民為中心”的治理理念和“讓人民過上好日子”的善治目標(biāo)，賦予學(xué)習(xí)型政策變遷相當(dāng)大的學(xué)術(shù)想象力。在國家治理穩(wěn)定有序的格局下，學(xué)習(xí)型政黨和政府的重要特征是要形成一種常規(guī)、良性和可持續(xù)的學(xué)習(xí)型政策變遷模式與能力。地方治理學(xué)習(xí)型政策變遷入口是自上而下和由外而內(nèi)的壓力，平臺是“五位一體”總體布局的地方治理全場域，出口是解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。