論鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設路徑的法治化

夏正林

一、引言

2021年1月，中共中央印發(fā)了《法治中國建設規(guī)劃(2020-2025年)》(以下簡稱《規(guī)劃(2020-2025年)》)，提出“到2035年，法治國家、法治政府、法治社會基本建成”，并明確“到2025年……職責明確、依法行政的政府治理體系日益健全”。顯然，要實現(xiàn)這一目標，任務還是非常艱巨的。本文選擇其中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設路徑的法治化問題進行研究，是基于以下兩個方面的考慮：

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設在整個法治政府建設體系中具有獨特的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是基層政府的最主要形態(tài)，它處于政府體系的最低層級，是聯(lián)結上級政府與基層群眾性自治組織的橋梁，其法治化建設對于打通法治政府建設甚至法治中國建設的“最后一公里”，均具有重要的意義。

第二，路徑的法治化對整個鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設任務的實現(xiàn)具有不可替代的價值。法治政府建設工作涉及內(nèi)容和形式兩個方面。但要實現(xiàn)法治政府建設的目標，僅強調(diào)其內(nèi)容的法治化是不夠的，還需要實現(xiàn)路徑的法治化，因為后者能將政府職權用合適的形式固定下來，使其明白擁有什么權力，具體負有什么責任，不得行使法律賦予之外的權力，同時為其完成法定的職責提供法治保障。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設而言，實現(xiàn)路徑具有更為獨特的意義。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府，其既要銜接上級國家行政機關的各項部署，更要直接面對基層群眾自治組織，各地的情況不同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職能和職權范圍就可能不同，規(guī)范形式就需要多樣化和靈活性，不能簡單地通過單一的行政組織法進行規(guī)范。

目前學術界對法治政府的研究主要集中在其內(nèi)容方面，重點聚焦于政府職能的科學配置。雖然也有學者從實現(xiàn)路徑上對政府職能改革與組織法的關系進行過探討，(1)我國改革開放后進行第一次機構改革時，就有學者主張行政組織法需規(guī)范政府職能。相關文獻，參見方彥、應松年、朱維究：《略論行政組織立法與行政機構改革的關系》，載《政治與法律叢刊》1982年第3期，第79-81頁；薛剛凌：《行政組織法發(fā)展缺位之探討》，載《江蘇社會科學》2008年第5期，第111頁。但專門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設的實現(xiàn)路徑問題進行討論的文獻并不多。本文以鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設為研究對象，針對當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設的路徑中存在的問題，分析其背后的原因，探討實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法治化的可能路徑。

二、當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設路徑存在的問題

所謂鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設路徑，是指通過什么樣的形式將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權固定下來。一般而言，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能和職權的基本形式包括憲法、組織法、行為法以及其他政策性規(guī)范性文件這四種形式。除此之外，近幾年，許多地方頒布了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權責清單，在某種意義上又構成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設的另一種路徑。

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)地位和功能的特殊性，其職能和職權的規(guī)范形式需要具有一定的靈活性和多樣性，但目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設路徑的法治化程度還不高，影響了整個法治政府的建設。具體來說，存在的問題表現(xiàn)在以下三個方面：

(一)重政策推進而輕法治規(guī)范

現(xiàn)行《憲法》和有關組織法對鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能、職權、組織的規(guī)定相對簡單，大多是靠政策性規(guī)范性文件進行推進。具體表現(xiàn)在：

1.在行政區(qū)劃方面，《憲法》第107條第3款僅規(guī)定，省、直轄市的人民政府決定鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的建置和區(qū)域劃分，而《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》(以下簡稱《地方政府組織法》)只是重復了《憲法》的規(guī)定，對設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)的條件以及如何具體設置，并沒有作出進一步的規(guī)定。在實踐中，其主要靠政策進行調(diào)整。比如，在中央層面，民政部在1984年曾出臺過《關于調(diào)整建鎮(zhèn)標準的報告》，在地方層面也主要由省人民政府作出關于個別區(qū)劃調(diào)整的批復，比如《中共湖南省委、湖南省人民政府關于開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革工作的意見》(湘發(fā)〔2015〕15號)。由于政策性文件的規(guī)范性不足，在實踐中有的行政區(qū)域劃分太小，有的則太大。太小就會出現(xiàn)“小馬拉大車”的情況，如東莞市長安鎮(zhèn)，年GDP達500多億，常住人口66萬，卻僅是一個鎮(zhèn)；而有些地方則區(qū)域大，人口偏少，不便管理，例如新疆巴音郭楞蒙古自治州若羌縣的羅布泊鎮(zhèn)，另外成立了羅布泊地區(qū)管理委員會，采用合署辦公形式管理羅布泊鎮(zhèn)。太大與太小對鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)管治權的實現(xiàn)產(chǎn)生了消極影響。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實踐中承擔的很多職權是通過政策性規(guī)范性文件的形式賦予的。筆者對廣州市2019年發(fā)布執(zhí)法權力來源依據(jù)的16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了統(tǒng)計分析，發(fā)現(xiàn)這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有126項行政執(zhí)法權，其中由政府頒布的政策性規(guī)范性文件進行授權的高達44項。在實踐中，由于政策性規(guī)范性文件的授權缺乏相應的法律規(guī)范效力，容易造成執(zhí)法的合法性受到質疑。比如，根據(jù)《地方政府組織法》第59條和第61條的規(guī)定，環(huán)境和資源保護、城鄉(xiāng)建設事業(yè)、民族事務這三大領域的行政管理職能屬于縣級以上政府的職能，(2)如2018年11月29日，湖南岳陽市澧縣政府調(diào)查發(fā)現(xiàn)，湘澧鹽化有限責任公司的采礦區(qū)位于澧縣鹽井鎮(zhèn)鹽井村，開采的鹵水通過管道輸送至津市廠區(qū)加工，造成水體污染，存在堰塘死魚及周邊植被死亡的情況。經(jīng)澧縣紀委、縣監(jiān)察局研究，對分管環(huán)保工作的鹽井鎮(zhèn)政協(xié)聯(lián)絡處主任余剛，包村干部、副鎮(zhèn)長劉經(jīng)龍進行警示談話；對鎮(zhèn)規(guī)劃建設環(huán)保站站長彭勇軍，鹽井村支部書記蔣訓山、村主任王本權給予誡勉談話處理。參見曹嫻：《對環(huán)境問題監(jiān)管不力被問責》，載搜狐網(wǎng)2018年11月30日，https://www.sohu.com/a/278741358_100180399，2020年7月10日訪問。另外，政策性規(guī)范性文件一般不對執(zhí)法條件和保障問題作出規(guī)定，這造成了執(zhí)法權行使的不規(guī)范，損害了政府的公信力。

3.鄉(xiāng)鎮(zhèn)的內(nèi)部機構也主要是通過“三定”方案這一政策性規(guī)范性文件加以規(guī)范的。《地方政府組織法》第64條規(guī)定：“地方各級人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設立必要的工作部門?！编l(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部機構設置僅有這一條原則性規(guī)定，實踐中主要是靠政策性規(guī)范性文件的形式進行設置的。比如2019年7月中共湖南省委辦公廳、湖南省人民政府辦公廳印發(fā)的《規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)職責權限實施方案》，就屬于政策性規(guī)范性文件。實踐中，由于缺少規(guī)范性，基層政府的內(nèi)部機構一直存在著增減隨意的問題，甚至出現(xiàn)了“精減—膨脹—再精減—再膨脹”的惡性循環(huán)現(xiàn)象。筆者于2017年對廣東省惠州市惠陽區(qū)沙田鎮(zhèn)進行了調(diào)研。該鎮(zhèn)在2011年的機構改革中，將黨政機構簡化調(diào)整為7個，分別是黨政辦公室、經(jīng)濟發(fā)展和安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦公室、社會事務辦公室、規(guī)劃建設辦公室、農(nóng)業(yè)辦公室、計劃生育辦公室、維護穩(wěn)定及社會治安綜合治理辦公室。2012年，該鎮(zhèn)對原來的行政事業(yè)單位及職能進行了重新劃分，改革以后沙田鎮(zhèn)的行政事業(yè)單位有11個，分別是財政所、文化服務中心、計劃生育服務所、農(nóng)業(yè)技術推廣站、林業(yè)工作站、社會保險管理所、統(tǒng)計站、便民服務中心、水利水電管理所、環(huán)境衛(wèi)生管理所、路燈管理所。但這實際上只是將相同類別的部門進行簡單地合并，有的只是對名稱作了變更，原來的職能沒有發(fā)生任何變化，各個部門的工作人員也基本沒有變動。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府編制設置隨意，人浮于事與人手緊張的狀況同時存在，分工不明顯，專業(yè)化程度低。筆者經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的經(jīng)費有保障，但公務員編制少(名額也就30—40名)，其他的大量費用需要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自己解決，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)就靠挪用、擠占、收費甚至賣地實現(xiàn)收支平衡。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的部門雖然有自己的機構和名稱，但并沒有嚴格的分工，遇事往往一起上，比如對于拆遷和招商引資等事項，都是將任務分到各個部門，這不僅降低了辦事的效率，還影響著這些部門原本承擔的工作的開展。

(二)組織法的保障與行為法授權不協(xié)調(diào)

一般來說，組織法為鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使職權提供人財物的保障，而行為法則進行具體的授權，兩者應當協(xié)調(diào)起來。既有授權，就應該有相應的人財物保障。然而在實踐中，無論是在組織設置還是在職權配置方面，兩者都不協(xié)調(diào)。

1.組織設置不協(xié)調(diào)。關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的組織，《憲法》第95條規(guī)定，省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設立人民代表大會和人民政府。地方各級人民代表大會和地方各級人民政府的組織由法律規(guī)定。而《地方政府組織法》第64條僅規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在本級政府內(nèi)部具有設立、調(diào)整以及管理辦公機構的權力。該規(guī)定籠統(tǒng)并且長時間沒有得到修改，而在實踐中，具體的行為法以及地方政府發(fā)布的其他規(guī)范性文件卻不斷地授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)新的事權，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織設置與具體的事務并不一一對應。在組織形態(tài)和人財物配置往往已經(jīng)確定的情況下，再增加新的事務，就不可避免地造成人手緊張的問題。相反，事務少的地方，又會形成人浮于事的情形?！兜胤秸M織法》雖然規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在本級政府內(nèi)部具有設立、調(diào)整和管理辦公機構的權力，然而事實上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源本身是有限的，僅在其內(nèi)部進行調(diào)整，難以實現(xiàn)人財物的保障。

2.職權配置不協(xié)調(diào)?！兜胤秸M織法》規(guī)定了縣級政府享有的10項職權和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府享有的7項職權，除了其中有3項職權是專門賦予縣級政府的外，其余7項職權兩級政府幾乎沒有差別?？梢钥闯?，上下級政府之間的職能高度重復，職責區(qū)別度不高，權力性質高度同一。由于《地方政府組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府須辦理上級人民政府交辦的其他事項，這就容易造成在實踐中上級政府利用其地位優(yōu)勢和控制下級政府人事權的優(yōu)勢，把本該由本級政府承擔的提供公共物品和服務的職責往下轉移給下一級政府，從而呈現(xiàn)出“財權上收，事權下移”的趨勢。(3)劉劍雄：《財政分權、政府競爭與政府治理》，人民出版社2009年版，第219頁。

(三)權責清單制度運用不規(guī)范、不準確

中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程。此后，全國各地普遍開展了建立權責清單制度工作，權責清單的編制也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設的路徑之一。但在實踐中，對權責清單制度的運用并不規(guī)范和準確，往往產(chǎn)生以下問題：

1.自我增減權責的現(xiàn)象。建立權力清單的主體往往根據(jù)自己工作的需要，隨意“增權”或“減權”，將本不應由自己行使的權力列入清單，形成法外授權的現(xiàn)象，或者將本應由其行使的權力不列入清單，形成自我減除責任的現(xiàn)象。從已公布的權責清單看，不同地區(qū)的相同行政機關的權限存在較大差異，“同權不同單”的現(xiàn)象十分明顯。(4)以江蘇省連云港市國土資源局和常州市國土資源局的權力清單進行比較為例，連云港國土資源局的常用權力為123項，非常用權力為2項，共計125項權力；而常州市國土資源局的常用權力為42項，非常用權力為103項目，共計145項。

2.有些法院將權責清單作為司法裁判的依據(jù)。筆者通過北大法寶平臺以“權責清單”為關鍵詞進行檢索，搜索到1157份判決書，其中直接依據(jù)權責清單作出的判決書有百余份。(5)比如，在“熊剛與筠連縣房產(chǎn)管理局房屋登記行政撤銷糾紛案”中，法院指明：“筠連縣房管局只有對本轄區(qū)內(nèi)商品房買賣合同進行備案的職責，而無撤銷備案的權力。法院依據(jù)筠連縣房管局的主管部門宜賓市房地產(chǎn)管理局行政權力清單中明文規(guī)定：‘宜賓市房地產(chǎn)管理局有商品房預售合同登記備案及注銷的行政權力，無撤銷商品房預售合同網(wǎng)簽備案登記的行政權力?！痹斠娝拇ㄊ∫速e市中級人民法院行政判決書 (2019)川15行終207號。然而，根據(jù)最高人民法院2009年7月頒布的《關于裁判文書引用法律、法規(guī)等規(guī)范性法律文件的規(guī)定》，可以作為裁判依據(jù)的規(guī)范形式只包括法律及法律解釋、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例或者單行條例、司法解釋。其他的規(guī)范性文件，即便經(jīng)審查認定為合法有效的，也只能作為裁判說理的依據(jù)。

三、現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設路徑問題的成因分析

應該說，我國現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設路徑問題的形成有其一定的客觀性和歷史必然性，是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)在自上而下的集權性政權組織模式中所處的地位所決定的，也與新中國成立以來采用的組織法建設的模式有關。我們需要從歷史和現(xiàn)實的角度分析產(chǎn)生這些問題的具體原因，以便為改進其路徑選擇，實現(xiàn)路徑的法治化尋找對策。

(一)從歷史的角度看，鄉(xiāng)制的形態(tài)一直比較靈活，相應的治理路徑也呈多樣化

從歷史的角度看，我國傳統(tǒng)上沒有形成西方式的自下而上的自治觀念，國家政權是根據(jù)自上而下的中央集權模式建立起來的，基層政權的主要功能是維護中央集權統(tǒng)治和整個國家法秩序。但與此同時，國家與社會的關系又非完整的一元形態(tài)，社會保留著一定的自治空間。作為基層政權的鄉(xiāng)制形態(tài)比較靈活。

中國的鄉(xiāng)制最早產(chǎn)生于西周，稱為“鄉(xiāng)遂制”，(6)胡次威編著：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治提要》，大東書局1937年版，第14-87頁。

從鄉(xiāng)制的歷史發(fā)展看，我國基層政府職能定位和權力配置主要是為了維護中央集權，但客觀上底層社會也始終保留一定的自治空間，處于鄰接地位的鄉(xiāng)制具有一定的靈活性。因此，作為最低層行政單位的鄉(xiāng)制比較靈活，不擁有正式和完整的一級政權的地位，它只是為方便中央集權統(tǒng)治而設置的輔助機構，帶有一定的自我教化和管理的自治功能。費孝通教授將其解釋為傳統(tǒng)中國政治的雙軌制，即一方面是自上而下的皇權，另一方面是自下而上的紳權和族權，二者平行運作，互相作用，形成“皇帝無為而無下治的族權”的鄉(xiāng)村治理模式。(7)費孝通編選：《費孝通選集》，天津人民出版社1988年版，第125-129頁。傳統(tǒng)上的家庭、倫理以及宗族教化對國家政權起到了重要的補充功能。基層區(qū)域一般都沒有行政中心，也并不處于一個明確有上下級隸屬關系的行政等級中，同時基層區(qū)劃一般并不負全面之責，它們或者是出于自然地域上的安排，或者是出于賦稅征收或治安的目的而建立，機構設置并不相同。

(二)從實踐的角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于基層，為適應社會經(jīng)濟多樣化的要求，其形態(tài)也應當多樣化，政策性文件更能契合其要求

新中國建立后，國家與社會的關系發(fā)生了根本性的變化，政府是人民當家作主的產(chǎn)物，其根本目的在于維護國家法秩序的統(tǒng)一和服務于社會，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府地處基層，為適應社會經(jīng)濟多樣化的要求，其形態(tài)也呈現(xiàn)多樣化。

1954年《憲法》規(guī)定了省、縣、鄉(xiāng)三級的地方行政區(qū)劃，奠定了建國后的地方政府層級的基本形態(tài)，其中鄉(xiāng)是基層政權的最主要形態(tài)。1958年8月，中共中央政治局擴大會議通過了《中共中央關于在農(nóng)村建立人民公社的決定》，推行人民公社化運動，撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)并大社，以政社合一的人民公社行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權職權。1982年《憲法》又改為1954年《憲法》確立的省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級地方行政區(qū)劃。作為一級獨立政權的鄉(xiāng)鎮(zhèn)不同于縣，最典型表現(xiàn)就是沒有司法權，沒有普遍執(zhí)法權，為了管理的方便，縣級管理部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)就設置了所、站，作為其派出機構，甚至還設立了派出法庭。1982年《憲法》就規(guī)定了基層群眾性自治組織，在農(nóng)村設立村民委員會，由村民自主選舉產(chǎn)生、自主管理村內(nèi)事務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再對農(nóng)村進行直接的組織領導，轉而對其進行指導與監(jiān)督。

改革開放后，為適應經(jīng)濟發(fā)展的任務，基層政府職能的設置更為靈活，其中，設置鄉(xiāng)的主要任務是促進農(nóng)村發(fā)展，而鎮(zhèn)趨向于推動城鎮(zhèn)化建設。任務與功能不同，其具體的設置也就不同，比如沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于經(jīng)濟職能突出，其政府形態(tài)及內(nèi)部機構設置也就呈現(xiàn)多樣化，而內(nèi)地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還處于傳統(tǒng)的狀態(tài)，其組織設置仍然比較單一。在實現(xiàn)路徑選擇方面，由于政策比較靈活，而法律規(guī)范方式比較穩(wěn)定甚至滯后，為滿足改革開放的快節(jié)奏要求，多使用政策性文件推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革。事實上，在我國機構改革中，“三定”方案很早就以國務院規(guī)范性文件的形式確定了，但一直沒有納入到法律規(guī)范體系中，其主要的原因就是一旦由法律的方式確定下來，就會缺乏靈活性。

進入新時代以來，隨著生產(chǎn)力的發(fā)展和行政管理的成熟，國家層級權力呈現(xiàn)不斷下移的趨勢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必將得到更多的授權。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)職權的擴展，就必然會帶來上述鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使職權保障的問題，包括權責對應、人財物的保障、獲得執(zhí)法權后的基層政府與原執(zhí)法部門之間的關系等系列問題。比如在經(jīng)濟比較發(fā)達的廣東省，在改革開放的過程中，曾設置了幾個縣級鎮(zhèn)，這些鎮(zhèn)根據(jù)自身條件，形成了獨具特色的經(jīng)濟形態(tài)，為推動經(jīng)濟發(fā)展起到了積極作用。為了適應新的經(jīng)濟發(fā)展的需要，廣東省人民政府又于2019年6月出臺了《廣東省人民政府關于賦予經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點鎮(zhèn)部分縣級行政職權的決定》，使這些經(jīng)濟發(fā)達的鎮(zhèn)擁有了更多的權限。這也是基于政策的靈活性而采取的路徑選擇。不過，由于政策的規(guī)范性不強，隨意性比較大，就會容易出現(xiàn)上述“小馬拉大車”的情況。

(三)建國后注重組織法的法治建設模式，也形塑了當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法治建設的路徑選擇

建國后，我國著重采用了組織法這一法治建設模式，即通過嚴密的政府組織法體系來建立一整套的國家政權機構。(8)“前蘇聯(lián)法制被運用到中國法制建設從理論到實踐的各個方面，不勝枚舉。如果說50年代中國法制建設，特別是法學理論被‘蘇聯(lián)化’了，是毫不夸張的。國家政權體制和法律機構的設立，完全是根據(jù)蘇聯(lián)模式建立的。在立法中，大量的前蘇聯(lián)法律制度被引進。重視土地法、婚姻法、刑事法律方面的立法，經(jīng)濟法的概念被接受等?！辈潭▌Γ骸蛾P于前蘇聯(lián)法對中國法制建設的影響》，載《法學》1999年第3期，第2頁。比如新中國一成立，就制定了《中央人民政府組織法》。隨后，中央人民政府制定了一系列有關地方政府的組織通則，包括《大行政區(qū)人民政府委員會組織通則》《省人民政府組織通則》《市人民政府組織通則》《縣人民政府組織通則》《大城市區(qū)人民政府組織通則》《區(qū)人民政府及區(qū)公所組織通則》《鄉(xiāng)(行政村)人民政府組織通則》等?，F(xiàn)行的《地方政府組織法》就是于1979年7月1日在第五屆全國人民代表大會第二次會議上通過的，并于1982年12月10日由第五屆全國人民代表大會第五次會議修正的。

組織法建設模式的基本理念和要求是通過行政組織法建立行政組織，籠統(tǒng)地授予行政權力。行政組織法的形式主要包括憲法、政府組織法、行政法規(guī)或地方性法規(guī)對行政組織的規(guī)定。(9)應松年主編：《行政法與行政訴訟法》(第二版)，高等教育出版社2017年版，第45頁。其中，憲法主要是對國家機構進行總體上的安排，包括基層政府在國家機構中的地位，與權力機關的關系，政府上下級關系以及其與基層自治組織之間的關系等。而政府組織法是對《憲法》進行具體化，包括對行政組織的主要任務、組織結構、編制(人財物)、運作的具體機制進行規(guī)定。嚴格來講，政府組織法本身并沒有在《憲法》之外進行額外的授權，它只是對《憲法》中的授權的具體化。除了組織法的授權外，行政組織獲得權力的另一種方式是來自具體的法律的授權。目前，具體的法律的執(zhí)法權一般都授予至縣級人民政府及其行政部門，很少直接授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

行政組織法的主要任務是就組織的地位、體制、機制作出規(guī)定，功能不在于授予具體的權力，而在于確立行政組織，對組織進行籠統(tǒng)的授權。由于組織法的授權只是籠統(tǒng)的，在針對具體社會事務時，該做法就會出現(xiàn)缺乏針對性，不能適應社會變化帶來的權力需求。在改革開放的時代，社會發(fā)展迅速，僅通過組織法來配置政府的職權，顯然已經(jīng)不夠了，《地方政府組織法》籠統(tǒng)地規(guī)定了縣級以上地方各級人民政府和鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府行使的職權，沒有反映不同層級政府職能配置科學化的發(fā)展趨勢。(10)任進：《憲法視角下國家機構組織法及其完善》，載《法學論壇》2012年第6期，第52頁。而具體的法律法規(guī)只注重授權，不注重組織的建設，不進行人財物的配置和保障。所以，行政組織法和行為法的脫節(jié)和不匹配，就容易造成上述人手緊張或人浮于事并存的現(xiàn)象。

四、實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)法治政府建設路徑法治化的對策

在全面依法治國的背景下，法治已經(jīng)成為治國理政的基本方式，尤其是黨的十九屆四中全會明確提出推進全面依法治國、建設法治中國，在法治軌道上堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這就要求我們改變傳統(tǒng)的以政策推進的思維方式，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府法治建設路徑的法治化，即通過法治的方式將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權固定下來，以實現(xiàn)權責對應，并最終保證其在法治的軌道上運行。

(一)從依靠政策性規(guī)范性文件的治理思維轉向法治的治理思維

政策性規(guī)范性文件形式雖然具有便捷性，符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能多樣性的要求，但其規(guī)范效力不高，往往使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的職權合法性不足。比如，作為政策性規(guī)范性文件的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》，將政府職能劃分為管理職能與服務職能，十九屆四中全會的決定又進一步將政府職能劃分為社會管理、經(jīng)濟調(diào)節(jié)、公共服務、市場監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護五大方面，明確提出生態(tài)環(huán)境保護作為政府的重要職能之一，這符合在新的歷史條件下對政府職能的要求，但該決議屬于政策層面對政府職能的調(diào)整，還不能作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法的直接法律依據(jù)。根據(jù)當前《地方政府組織法》的規(guī)定，環(huán)境和資源保護領域并不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能范疇，但在實踐中很多地方的基層政府已經(jīng)在行使這些職權，因此，為保證基層政府的權威性，需要通過修訂《地方政府組織法》，將黨的政策中確定的政府職能規(guī)定到該法之中，以法治的思維替代政策性推進改革的思維，實現(xiàn)規(guī)范和實踐的統(tǒng)一。

另外，當前行政執(zhí)法下移鄉(xiāng)鎮(zhèn)和綜合執(zhí)法正在展開，并下發(fā)了很多的政策性文件。比如2019年初，中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《關于推進基層整合審批服務執(zhí)法力量的實施意見》，提出要綜合設置基層審批服務機構，積極推進基層綜合行政執(zhí)法改革，整合基層網(wǎng)格管理和指揮平臺，大力推動資源服務管理下沉，優(yōu)化上級機關對基層的領導方式，這也需要通過法治形式加以落實和推進。2021年修訂的《中華人民共和國處罰法》第24條已經(jīng)規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評估。承接行政處罰權的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應當加強執(zhí)法能力建設，按照規(guī)定范圍、依照法定程序實施行政處罰。各地方就應該根據(jù)自己權限制定相應的地方立法，包括地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，并根據(jù)各地方的情況來設定具體下放的執(zhí)法權，同時，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)相應的人財物等組織上的保障，落實黨的政策，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革任務的完成。

(二)完善以憲法為核心的行政組織法

建立健全以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，要求對《地方政府組織法》進行修訂和完善。前面的分析已指出，《憲法》與有關行政組織法構成了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制、職能劃分、職權配置的最基本的依據(jù)。其中，憲法是實現(xiàn)依法治國的最終法律依據(jù)，具有最高效力，建設法治政府最終要回到落實《憲法》中來。

首先，要根據(jù)《憲法》的規(guī)定修改《地方政府組織法》?，F(xiàn)行《憲法》中規(guī)定了省、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三個層級的地方政府層次，它是在歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實條件下的一個選擇，但在實踐中，出于各種便利和考慮，已設置出了更多的政府層級。“上面千條線，下面一根針”，政府層級過多，基層政府所受的壓力越大，反而影響了其對基層社會的服務職能，因此，應根據(jù)《憲法》的要求，對實踐中不規(guī)范的政府層級設置進行調(diào)整，實現(xiàn)扁平化的設置，將基層政府從過多的層級中解放出來，更好地履行其服務于基層社會的職能。

其次，要根據(jù)社會的發(fā)展制定和完善地方政府組織法體系。現(xiàn)行的《地方政府組織法》還是1972年制定，并于1982年修訂的，40多年來社會的實際情況已經(jīng)發(fā)生了天翻地覆的變化，該法也應當有相應的變化和完善。從法治化的角度看，應該由各省人大常委會制定地方性法規(guī)，至少要由省政府制定省級政府規(guī)章，規(guī)范省級政府有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域設置和區(qū)域劃分權力的行使，內(nèi)容包括設置鄉(xiāng)鎮(zhèn)的條件、鄉(xiāng)鎮(zhèn)的具體職權、鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使職權的人財物保障、法律責任，明確獲得執(zhí)法權后的基層政府與原有執(zhí)法權的政府部門之間的關系等。

(三)運用行為法的“一事一授權”的功能保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人財物保障

需要改變以組織法為主的法治建設路徑，將組織法與行為法結合起來，優(yōu)化基層政府權力配置的路徑。從組織法層面來看，組織法所固化了的職權與面對未來發(fā)展所需要的治理之間存在著矛盾。為了解決這一矛盾，政府必須獲得公眾的合作、認同和支持，即獲得法律上的授權。(11)[德]施密特·阿斯曼：《秩序理念下的行政法體系建構》，林明鏘等譯，北京大學出版社2012年版，第145-146頁。即通過確定任務的辦法來確定組織，具體的法律可以根據(jù)社會的需求進行精準地授權，確定權力及其相應的組織，以滿足社會對行政組織的期待和需求。

現(xiàn)代國家早已不再采取將組織法與行為法嚴格區(qū)別開來的做法，應以任務為中心設置組織，將組織法與行為糅合在一起進行授權。在立法時應借用行為法“一事一授權”的特點，避免組織法的籠統(tǒng)授權，同時在授權時就對其組織作出規(guī)定，從而達到人財物與行使權力的匹配。組織法只概括地劃分權力的歸屬，而在具體權力運作的場合就必須通過行為法將法律責任加以落實，這也是行為法之外授權的另一層含義，即不僅僅是權力的授予，更是責任的合理搭配與法定“承包”。(12)譚波：《中國大陸與臺灣地區(qū)行政組織法基本原則之比較》，載《“一國兩制”研究》2012 年第 4 期，第97頁。也就是說，行為法承擔著“事權劃分”的重擔，而事權劃分的法治化對保障基層政府穩(wěn)定地開展工作尤為重要。

在實踐中，具體的法律法規(guī)只注重授予權力，而不注重對相關人財物的規(guī)定，這一點需要作出改變?？梢栽谛姓M織法籠統(tǒng)授權的基礎上，通過具體的法律來授權，以解決基層政府的人財物保障問題。具體法律的授權以針對具體的事務為主，一事一授權，一事一組織，因事設組織，組織因事而存在，同時保障組織的人財物。任務完成了，授權撤銷，組織也隨之解散了，人財物也就收回了，真正做到了人財物的統(tǒng)一。

(四)正確運用鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權責清單制度，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權的公開和透明化

權力清單制度設立的本意，是在現(xiàn)有法治不完善的情況下，通過該制度建設彌補缺漏，促進法律制度日臻完善，徹底解決“法外設權”“法外行權”和行政機關“亂作為”“不作為”“難作為”的問題。因此，權責清單不同于組織法，也不是行為法，不會增加也不會減損基層政府的現(xiàn)有權力和責任，只是對現(xiàn)有的法律法規(guī)中有關基層政府的權力進行了匯總。它的意義在于使社會能夠清晰明了地掌握其職權范圍，從而對基層政府起到監(jiān)督作用，同時也能夠為基層政府的權責對應起到一定的輔助性保障作用。

在實踐中，權力清單的制定要嚴格依照行政職權的法定依據(jù)進行，并指明依據(jù)來源。權力清單制度不能改變行政法律、法規(guī)、規(guī)章等的授權，而是必須堅持對行政機關已有權力的重申與復寫。實踐中，要摒除以下四點錯誤認識：第一，政府是清單的制定主體，所以政府能夠自行確定清單的內(nèi)容；第二，權力清單制定中可以確立法外標準；第三，權力清單成為政府自我限權的依據(jù)；第四，政府可以通過權力清單放棄法定職責和逃避法定責任。(13)參見張茂月：《權力清單制度認識的幾個誤區(qū)與糾正——兼談制度完善的幾點思路》，載《云南行政學院學報》2015年第3期，第64頁。這些都是權力清單自我賦權的表現(xiàn)，是目前實施權力清單制度面臨的最大危險。

為了保證權責清單的實效性，在制定權責清單之前，先要對現(xiàn)有的有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府授權的法律法規(guī)進行清理，需要廢止的及時廢止，需要增加的及時通過相關的立法加以完善。權責清單是對現(xiàn)有法律法規(guī)中有關鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權責的梳理和集中明示，而不是增減，更不是自行增減。

五、結語

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔著溝通政府與基層群眾自治組織橋梁的功能，它的職能的合理設置對其功能的發(fā)揮起著關鍵性作用。其法治化建設除了本文討論的法治建設的路徑外，還有職權的科學配置、工作人員法治素養(yǎng)的提升等，限于篇幅，本文對這些問題暫不作討論。