實施跨年度預(yù)算平衡管理的思考

李偉

（上海大學(xué)，上海 200444）

一、前言

隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展以及財政制度改革的持續(xù)深化，傳統(tǒng)的年度預(yù)算在中長期規(guī)劃下，已不適應(yīng)預(yù)算管理的要求。在此情況下，開展并強化跨年度預(yù)算平衡管理勢在必行。我國2015年新《預(yù)算法》規(guī)定，各級政府應(yīng)當建立跨年度預(yù)算平衡機制。國務(wù)院于2021年發(fā)布的《關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》第十三條規(guī)定，要加強跨年度預(yù)算平衡管理，進一步增強與國家發(fā)展規(guī)劃的銜接，強化中期財政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束。

二、定義和特點

跨年度預(yù)算平衡管理，是指在編制和執(zhí)行預(yù)算等環(huán)節(jié)，建立健全跨年度的科學(xué)的平衡機制，通過強化支出預(yù)算約束，更好地發(fā)揮調(diào)控指導(dǎo)作用。編制年度針對全生命周期，以年度預(yù)算為基礎(chǔ)，通過年度間預(yù)算調(diào)節(jié)實現(xiàn)，具有三大特點。

（一）資金量大、涉及項目多、時間跨度長、變化因素復(fù)雜

編制跨年度預(yù)算涉及的項目作為中長期規(guī)劃項目，一般由較多子項目構(gòu)成，涉及責(zé)任人員多，項目實施周期長，受政策變動、項目變動、資金支持等多種因素的綜合影響，任何一個階段或子項目環(huán)節(jié)出問題，都可能影響整個項目目標的實現(xiàn)。

（二）需成立專門團隊或者組織進行跟蹤管理

為確保跟蹤有效、實施有為，編制跨年度預(yù)算需要跨部門組建一個團隊，以確保步調(diào)一致地開展工作，隨時解決項目實施過程中出現(xiàn)的問題。

（三）跨年度預(yù)算管理更加復(fù)雜

編制跨年度預(yù)算需對資金、人員、材料、設(shè)備等多種資源進行優(yōu)化配置，并根據(jù)時間變化及時進行動態(tài)調(diào)整。對于過程中出現(xiàn)的問題，需迅速反應(yīng)，以適應(yīng)進度節(jié)點的要求。因此，跨年度項目管理面臨更高、更嚴苛的要求。

三、存在的主要問題

當前，各單位在實施跨年度預(yù)算平衡管理的過程中存在四大問題。

（一）前瞻性不夠，動態(tài)管理存在局限

中期財政規(guī)劃的實質(zhì)約束力建立在對項目期內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢有相對準確的研判基礎(chǔ)之上，并且需要相對穩(wěn)定的政策環(huán)境。但跨年度項目預(yù)算因項目期長，受政策、時間及人員變更的綜合影響，有效預(yù)測方法不多、預(yù)測能力有限、結(jié)果不夠理想。在操作過程中，看似采用了彈性方式，實際還是零基預(yù)算思維，未能真正對跨年度預(yù)算進行滾動編制管理，無法有效提前預(yù)測可能出現(xiàn)的問題，使項目存在較大的不確定性。

（二）預(yù)算收入不能有力支撐跨年度預(yù)算項目

跨年度預(yù)算平衡要求預(yù)算過程以可靠的年度收入預(yù)算為基礎(chǔ)，并與各個領(lǐng)域清晰的中期政策和支出計劃相結(jié)合，融入年度預(yù)算。一旦年度預(yù)算收入預(yù)測存在偏差或者預(yù)算收入不能實現(xiàn)，就難以支撐跨年度項目的開展，也會對年度預(yù)算執(zhí)行造成很大的影響。

（三）支出與預(yù)算存在較大差距

預(yù)算單位上報預(yù)算建議數(shù)往往流于形式，未能做到由下而上與從上而下雙向溝通確認，實際執(zhí)行存在與計劃脫節(jié)的現(xiàn)象，無法起到很好的指導(dǎo)作用。

（四）績效評價管理體系不健全

規(guī)范的中期財政規(guī)劃必須在預(yù)算計劃內(nèi)提出全面、細致、可量化的績效目標，并實施全流程績效評價管理，以確保中期財政規(guī)劃實施的嚴謹性和科學(xué)性。但是部分預(yù)算部門對預(yù)算績效重視不夠，年度項目績效評價普遍存在制定不合理、跟蹤不足、流于形式等現(xiàn)象，跨年度項目績效管理更是存在較多短板，不能對跨年度的預(yù)算資金安排起到實質(zhì)約束作用。

四、跨年度預(yù)算平衡管理的實施策略

跨年度預(yù)算編制需要與年度預(yù)算編制相協(xié)調(diào)，同經(jīng)濟發(fā)展狀況與相關(guān)政策目標相聯(lián)系，要將各項目的目標細化分割，實現(xiàn)由關(guān)注年度預(yù)算平衡向跨年度平衡的轉(zhuǎn)變。具體說來，應(yīng)做好六項工作。

（一）嚴格跨年度項目篩選和入庫

項目篩選是編制跨年度預(yù)算的基礎(chǔ)，只有項目可行、合理，才能保證跨年度預(yù)算管理持續(xù)開展?？缒甓软椖啃杞⒖缒甓软椖繋?，對各類事項的目的、方案的可行性、計劃的科學(xué)性及金額的合理性進行綜合立項評審，并成立專家小組開展評審，有必要的還可委托第三方進行評審，通過評審后方可入庫實施，以增強跨年度預(yù)算的準確性與合理性。

（二）構(gòu)建與中期財政規(guī)劃協(xié)調(diào)制衡的預(yù)算機制

第一，明確責(zé)任。無論是規(guī)劃期、責(zé)任人任期匹配問題，還是年度預(yù)算與跨年度年預(yù)算的銜接問題，都與部門間的權(quán)責(zé)劃分有關(guān)系。跨年度預(yù)算編制前期，要成立專門的跨年度預(yù)算管理工作組，下設(shè)預(yù)算編制團隊、執(zhí)行監(jiān)督團隊和考核評估團隊。落實團隊的主體責(zé)任部門與工作任務(wù)，并對其執(zhí)行情況進行評估考核。第二，溝通及時。要加強跨年度預(yù)算編制、執(zhí)行、考核過程中的協(xié)調(diào)合作與信息溝通共享，研究相關(guān)行業(yè)、領(lǐng)域的重大改革和政策措施。相關(guān)部門應(yīng)定期對跨年度項目進行科學(xué)論證，及時調(diào)整跨年度預(yù)算安排。

（三）實施跨年度預(yù)算項目的全流程動態(tài)管理

第一，建立預(yù)算滾動編制機制。持續(xù)了解跨年度預(yù)算制度以及中長期戰(zhàn)略規(guī)劃，增強未來三年收支預(yù)算的可預(yù)見性，編制三年滾動預(yù)算，建立預(yù)算滾動機制。通過第一個預(yù)算年度的預(yù)算執(zhí)行情況，分析產(chǎn)生差異的原因，對接下來三年的預(yù)算數(shù)進行修正和調(diào)整，年年滾動，使跨年度預(yù)算具有前瞻性、指導(dǎo)性。第二，實施全流程動態(tài)跟蹤管理。定期測量與監(jiān)視進程，識別是否偏離計劃，必要時采取糾正措施，以確保實現(xiàn)項目目標。第三，逐步完善項目退出機制。根據(jù)項目執(zhí)行、歷年預(yù)算安排、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金、績效評價結(jié)果等數(shù)據(jù)，對跨年度項目庫實行動態(tài)調(diào)整，及時剔除無效項目，避免預(yù)算資金浪費。

（四）優(yōu)化跨年度預(yù)算收支管理

第一，確保年度收入預(yù)算實現(xiàn)。根據(jù)上一年預(yù)算執(zhí)行情況及下一年工作計劃，確保全部收入依法納入預(yù)算，提高收入預(yù)測的準確性，避免赤字；加強對收入執(zhí)行的跟蹤管理；通過月度分析、不定期通報、點對點溝通、收入執(zhí)行考核等形式，加深責(zé)任部門對收入執(zhí)行重要性的認識，確保年度預(yù)算收入按計劃實現(xiàn)。第二，加強支出預(yù)算管理。合理制定跨年度項目的支出計劃，設(shè)立中期支出限額，與部門年度預(yù)算相銜接，統(tǒng)籌安排年度支出預(yù)算，保證年度預(yù)算支出限額的約束和控制能力，避免跨年度項目與其他項目擠占額度。第三，積極拓展創(chuàng)收渠道。轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)量入為出的編制思路，積極拓展創(chuàng)收渠道，做好收入管理，實現(xiàn)量出創(chuàng)入，減輕收支平衡壓力。第四，設(shè)立跨年度項目設(shè)立平衡基金。在實際執(zhí)行過程中，可針對跨年度項目設(shè)立平衡基金，如跨年度項目在年度預(yù)算中收入大于支出，收入結(jié)轉(zhuǎn)到下一年度使用；如收入小于支出，則具體情況具體分析。如果是執(zhí)行時間原因，可啟用平衡基金進行收入補充，在次年收入實現(xiàn)時進行調(diào)整，當年預(yù)算不調(diào)整。如果是因為預(yù)算超額支出或者收入因特殊原因無法實現(xiàn)等原因，則需要遵循相關(guān)調(diào)整（調(diào)劑）制度，對當年預(yù)算進行內(nèi)部調(diào)整（調(diào)劑）。

（五）強化預(yù)算績效管理與獎懲機制

將績效思想貫穿跨年度項目編制、實施和監(jiān)督的全過程，實行中期績效管理。引入績效目標，要求業(yè)務(wù)部門在申報跨年度預(yù)算時，提出項目年度績效管理目標和中期績效目標，構(gòu)建績效指標體系，細化項目考評，增強績效約束。要完善績效考核制度，通過有效利用績效評價結(jié)果，建立與年度預(yù)算有機結(jié)合的獎懲機制，績效結(jié)果反饋到下一個年度的工作規(guī)劃中，依據(jù)結(jié)果對支出項目進行調(diào)整，優(yōu)勝劣汰。

（六）用好用活信息化技術(shù)

建立與中期財政規(guī)劃相配套的管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)業(yè)務(wù)部門、財務(wù)部門、項目庫的信息化、一體化，做到信息采集及時、透明、集中、高效，實現(xiàn)預(yù)算管理的智能化，有效保障跨年度預(yù)算項目的管理實施。第一，基于信息系統(tǒng)，運用大數(shù)據(jù)技術(shù)，整合項目責(zé)任主體、實施審批、項目執(zhí)行等數(shù)據(jù)，建立跨年度項目生命周期全過程管理跟蹤模型，通過對數(shù)據(jù)的挖掘、整理、分析，按不同的責(zé)任主體，對項目的執(zhí)行進程進行分析和監(jiān)督，促使跨年度預(yù)算按照預(yù)定的目標順利落實。第二，運用信息化分析手段，對執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題及時進行預(yù)警、調(diào)整、控制。

五、結(jié)語

本文對跨年度預(yù)算平衡管理的探討是在項目全生命周期都能得到有效控制的理想狀態(tài)下展開的。在實際工作中，因時間跨度長、任務(wù)多、不確定因素較多等，預(yù)算控制、管理、計劃等方面面臨更高的要求。尤其是項目期政策需要具備前瞻性，這不僅要求項目成員有豐富的工作經(jīng)驗與敏銳的政策預(yù)判，還要求其運用科學(xué)的預(yù)測手段，這也是后續(xù)研究中需要關(guān)注和思考的內(nèi)容。