新《土地管理法》背景下關(guān)于《移民條例》修訂的思考

賈敬立， 葛瑋， 段躍芳

(1. 河南黃河河務(wù)局工程建設(shè)中心， 河南 鄭州 450003; 2. 三峽大學(xué) 水庫(kù)移民研究中心， 湖北 宜昌 443002)

一、研究背景

《土地管理法》是根據(jù)憲法制定的、由全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的關(guān)于土地管理的最高層次的法律，是一部關(guān)系廣大農(nóng)民切身利益、經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全的重要法律。為了解決現(xiàn)行農(nóng)村土地制度與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不相適應(yīng)的問(wèn)題，進(jìn)一步完善土地征收制度、充分保障農(nóng)民補(bǔ)償權(quán)益、盤活農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、完善宅基地取得、使用和退出制度等一列問(wèn)題，2019年8月26日全國(guó)人大修訂并通過(guò)了新的《土地管理法》。此次修訂是自1986年以來(lái)修改程度最大的一次，農(nóng)村土地制度實(shí)現(xiàn)重大突破，意義深遠(yuǎn)重大。根據(jù)《土地管理法》第五十一條規(guī)定，大中型水利水電工程建設(shè)征收土地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和移民安置辦法，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定。自1991年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《大中型水利水電工程征地補(bǔ)償與移民安置條例》(以下簡(jiǎn)稱《移民條例》)以來(lái)，條例分別于2006年和2017年進(jìn)行了兩次修訂?！兑泼駰l例》自頒布以來(lái)，完善了移民工作管理體制，強(qiáng)化了移民安置規(guī)劃的法律地位，提高了移民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，完善了后期扶持制度，維護(hù)了移民合法權(quán)益，為促進(jìn)和保障水利水電工程可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了政策保障作用。但由于水利水電工程建設(shè)所處經(jīng)濟(jì)與社會(huì)環(huán)境發(fā)生了深刻復(fù)雜的變化，《移民條例》在很多方面表現(xiàn)出不適應(yīng)性，特別是2020年1月1日新《土地管理法》頒布實(shí)施后，《移民條例》中諸多內(nèi)容不適應(yīng)新《土地管理法》的要求，迫切需要根據(jù)新的政策要求和社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)進(jìn)行調(diào)整完善。

二、新《土地管理法》主要變化

與舊《土地管理法》相比，新修訂的《土地管理法》變化主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.強(qiáng)化了耕地資源保護(hù)，將基本農(nóng)田提升為永久基本農(nóng)田。實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，確保國(guó)家糧食安全是《土地管理法》的核心和宗旨。為了提升全社會(huì)對(duì)基本農(nóng)田永久保護(hù)的意識(shí)，新《土地管理法》將基本農(nóng)田提升為永久基本農(nóng)田。永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或者改變用途。永久基本農(nóng)田必須落實(shí)到地塊，納入數(shù)據(jù)庫(kù)嚴(yán)格管理。各省、自治區(qū)、直轄市劃定的永久基本農(nóng)田一般應(yīng)當(dāng)占本行政區(qū)域內(nèi)耕地的80%以上，具體比例由國(guó)務(wù)院根據(jù)各省(自治區(qū)、直轄市)耕地實(shí)際情況確定。永久基本農(nóng)田需要轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的、永久基本農(nóng)田以外的耕地超過(guò)三十五公頃的以及其他土地超過(guò)七十公頃的由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。

2.改革了土地征收程序。新《土地管理法》將原來(lái)舊《土地管理法》的征地批后公告改為征地批前公告，這是征地程序的重大改革。按照新的規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府?dāng)M申請(qǐng)征收土地的，應(yīng)當(dāng)開展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并將征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式和社會(huì)保障等在擬征收土地所在的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和村、村民小組范圍內(nèi)公告至少三十日，聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、村民委員會(huì)和其他利害關(guān)系人的意見。多數(shù)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)征地補(bǔ)償安置方案有異議的，應(yīng)召開聽證會(huì)修改，進(jìn)一步落實(shí)被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民在整個(gè)征地過(guò)程的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。征地報(bào)批前，縣級(jí)以上地方政府必須與擬征收土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人就補(bǔ)償安置等簽訂協(xié)議。相關(guān)前期工作完成后，縣級(jí)以上地方人民政府方可申請(qǐng)征收土地。

3.強(qiáng)調(diào)建立被征地農(nóng)戶長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)保障機(jī)制。新《土地管理法》首次將2004年國(guó)務(wù)院28號(hào)文件提出的“保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”的補(bǔ)償原則上升為法律規(guī)定，以區(qū)片綜合地價(jià)取代原來(lái)的年產(chǎn)值倍數(shù)法。同時(shí)，在原來(lái)的土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)的基礎(chǔ)上，一是增加了農(nóng)村村民住宅及宅基地補(bǔ)償規(guī)定。對(duì)于農(nóng)民住宅，按照先補(bǔ)償后搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農(nóng)民意愿，采取重新安排宅基地建房、提供安置房或者貨幣補(bǔ)償?shù)确绞浇o予公平、合理的補(bǔ)償，并對(duì)因征收造成的搬遷、臨時(shí)安置等費(fèi)用予以補(bǔ)償，保障農(nóng)民居住的權(quán)利和合法的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)益。同時(shí)，國(guó)家鼓勵(lì)進(jìn)城落戶的農(nóng)民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。二是增加了籌集被征地農(nóng)民社會(huì)保障費(fèi)用的規(guī)定?？h級(jí)以上地方人民政府需要將被征地農(nóng)民納入相應(yīng)的養(yǎng)老等社會(huì)保障體系，被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用主要用于符合條件的被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)補(bǔ)貼。

4.集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以出讓或者出租。原來(lái)的《土地管理法》禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人直接使用集體建設(shè)用地，只有將集體建設(shè)用地征收為國(guó)有土地后，該幅土地才可以出讓給單位或者個(gè)人使用。這種規(guī)定導(dǎo)致農(nóng)村土地資源配置效率低下，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到侵蝕。新《土地管理法》允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織2/3以上成員或村民代表同意的條件下，通過(guò)出讓、出租等方式交由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或者個(gè)人直接使用。同時(shí)，使用者取得集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)后還可以轉(zhuǎn)讓、互換或者抵押。這一規(guī)定是重大的制度突破，結(jié)束了多年來(lái)集體建設(shè)用地不能與國(guó)有建設(shè)用地同權(quán)同價(jià)同等入市的二元體制。

三、對(duì)《移民條例》產(chǎn)生的影響

1.土地征收程序與《土地管理法》不一致

《移民條例》缺乏土地征收程序的規(guī)定，只是強(qiáng)調(diào)未編制移民安置規(guī)劃或者移民安置規(guī)劃未經(jīng)審核的大中型水利水電工程建設(shè)項(xiàng)目，有關(guān)部門不得批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)其建設(shè)，不得為其辦理用地等有關(guān)手續(xù)。但新《土地管理法》規(guī)定了嚴(yán)格的征收程序，通過(guò)協(xié)商達(dá)成一致意見，重視保護(hù)農(nóng)民的知情權(quán)與話語(yǔ)權(quán)?！兑泼駰l例》中雖然有水利水電工程征地需要與被征地戶進(jìn)行協(xié)商的程序，但移民在土地征收過(guò)程中基本是被動(dòng)式、程序式參與，移民的話語(yǔ)權(quán)、告知權(quán)等并未得到充分尊重。由于信息溝通不暢通不及時(shí)，許多移民在不知情或者不情愿的情況下，或者安置方案不清楚、補(bǔ)償協(xié)議未簽訂情況下，土地被強(qiáng)制征用，容易產(chǎn)生社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。因此在征地環(huán)節(jié)需要進(jìn)一步完善有關(guān)政策規(guī)定，切實(shí)保障移民參與權(quán)、知情權(quán)和申訴權(quán)。

2.土地宅基地等財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償與《土地管理法》規(guī)定存在差異

一是土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。《移民條例》在土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面依照《土地管理法》規(guī)定采取區(qū)片綜合地價(jià)，廢除了按照耕地前三年平均產(chǎn)值16倍標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，采取與鐵路等行業(yè)相同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，即區(qū)片綜合地價(jià)。但區(qū)片綜合地價(jià)是通過(guò)綜合考慮土地原用途、土地資源條件、土地產(chǎn)值、土地區(qū)位、土地供求關(guān)系、人口以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等因素確定，而水利水電工程淹沒(méi)的土地區(qū)位一般比較偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低、土地產(chǎn)值較低、土地流轉(zhuǎn)活躍度低，因此確定的區(qū)片綜合地價(jià)雖然比過(guò)去耕地產(chǎn)值16倍的標(biāo)準(zhǔn)有所提高，但提高幅度低于移民預(yù)期。

二是農(nóng)村住宅及宅基地補(bǔ)償問(wèn)題。在水利水電工程中農(nóng)村住房及宅基地征收補(bǔ)償而引發(fā)的社會(huì)矛盾成為一個(gè)受關(guān)注的問(wèn)題。目前《移民條例》規(guī)定：被征收土地上的附著建筑物按照其原規(guī)模、原標(biāo)準(zhǔn)或者恢復(fù)原功能的原則補(bǔ)償?！叭痹瓌t以恢復(fù)房屋的功能和使用價(jià)值為出發(fā)點(diǎn)，沒(méi)有考慮移民利用搬遷機(jī)會(huì)改善住房的愿望，也沒(méi)有考慮到房屋市場(chǎng)價(jià)值和增值潛力。在實(shí)踐中存在的問(wèn)題是住房補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能彌補(bǔ)建造同樣面積和質(zhì)量住房的成本，特別是由于建筑材料、人工費(fèi)用上漲幅度過(guò)快，導(dǎo)致建房成本大幅上漲，移民需要自己籌集一部分資金建房，對(duì)移民形成了很大的經(jīng)濟(jì)壓力。同時(shí)，移民宅基地補(bǔ)償也存在諸多問(wèn)題。由于移民安置地沒(méi)有足夠的土地用于補(bǔ)償被征收的宅基地，在進(jìn)行宅基地規(guī)劃時(shí)不得不降低宅基地規(guī)劃面積，導(dǎo)致分配給移民的宅基地比被征用的宅基地面積要小得多，而對(duì)這部分宅基地面積減少產(chǎn)生的損失一般按照耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，這實(shí)際上導(dǎo)致移民住房福利損失。同時(shí)，有些地方由于永久基本農(nóng)田保護(hù)限制，沒(méi)有宅基地資源分配給拆遷戶，對(duì)宅基地采取貨幣補(bǔ)償時(shí)采用按照耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算宅基地補(bǔ)償費(fèi)用。這些問(wèn)題與修訂的《土地管理法》關(guān)于征收農(nóng)村村民住宅按照先補(bǔ)償后搬遷、居住條件有改善的原則，尊重農(nóng)村村民意愿，保障農(nóng)村村民居住權(quán)利和合法住房財(cái)產(chǎn)權(quán)益的要求存在差異。同時(shí)《移民條例》缺乏鼓勵(lì)進(jìn)城落戶的農(nóng)村移民自愿有償退出宅基地的激勵(lì)措施和制度安排。目前一方面移民安置區(qū)宅基地資源十分緊張，但另一方面在城市打工的農(nóng)村拆遷戶分到宅基地后長(zhǎng)期不建房，導(dǎo)致閑置浪費(fèi)的情況較為嚴(yán)重。

三是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地補(bǔ)償問(wèn)題。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地主要是指鄉(xiāng)(村)鎮(zhèn)企業(yè)等用途的建設(shè)用地。《移民條例》對(duì)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地采取征收的方式，且征收的標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有體現(xiàn)建設(shè)用地的價(jià)值。隨著新《土地管理法》出臺(tái)，將實(shí)行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地與城市國(guó)有建設(shè)用地同地同價(jià)的政策，形成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，這樣農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的價(jià)值將會(huì)得到大幅度提升。在土地資源緊缺的市場(chǎng)環(huán)境下，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地自由流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)價(jià)格必然高于征地補(bǔ)償價(jià)格，由于水利水電工程征收集體建設(shè)用地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的實(shí)際價(jià)值會(huì)存在很大差異，這可能激化政府與集體經(jīng)濟(jì)組織之間的矛盾，導(dǎo)致征地更加困難。

3.移民安置方式不能適應(yīng)收入來(lái)源非農(nóng)化大趨勢(shì)

新《土地管理法》并沒(méi)有強(qiáng)調(diào)通過(guò)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)安置模式對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行安置，而是強(qiáng)調(diào)移民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)保障機(jī)制問(wèn)題。但《移民條例》強(qiáng)調(diào)農(nóng)村移民安置規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置為主。農(nóng)村移民安置后，應(yīng)當(dāng)使移民擁有與移民安置區(qū)居民基本相當(dāng)?shù)耐恋氐绒r(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料。因此在水利水電工程移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范中長(zhǎng)期使用“生產(chǎn)安置人口概念”?！端姽こ探ㄔO(shè)農(nóng)村移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范(SIA 40-2009)》和《水電工程農(nóng)村移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范(DL/T545378-2007)》對(duì)生產(chǎn)安置人口的定義是，因工程建設(shè)征收或影響主要生產(chǎn)資料(土地)需重新配置土地資源或解決生存出路的農(nóng)村移民人口。生產(chǎn)安置人口以其主要農(nóng)業(yè)收入來(lái)源(或主要生產(chǎn)資料)受工程建設(shè)征地影響的程度為依據(jù)計(jì)算確定。對(duì)以耕(園)地為主要收入來(lái)源者，按征收的耕園地面積除以征地前人均占有耕(園)地?cái)?shù)量計(jì)算?？梢钥闯?，生產(chǎn)安置人口是以“人”來(lái)反映工程建設(shè)征地影響情況的指標(biāo)，不是直接與現(xiàn)實(shí)生活中對(duì)應(yīng)的人[1]。因此，同搬遷安置人口相比生產(chǎn)安置人口不是一個(gè)直觀的概念。

自生產(chǎn)安置人口概念提出以來(lái)，在過(guò)去土地作為農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料和主要收入來(lái)源的情況下，該概念對(duì)制定農(nóng)村移民安置規(guī)劃發(fā)揮了重要指導(dǎo)作用[2]。但隨著幾十年發(fā)展，目前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了重大變化：一是農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化。隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展以及我國(guó)工業(yè)化城市化迅速推進(jìn)，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)民工資性收入在農(nóng)村居民收入中所占比重逐年增大。二是非農(nóng)安置模式逐漸成為主要模式。由于土地資源具有不可再生性，農(nóng)民的土地被征用后采取傳統(tǒng)的土地安置方式不具備可行性，農(nóng)村移民生產(chǎn)安置方式逐漸向長(zhǎng)效補(bǔ)償安置、進(jìn)城自主安置、養(yǎng)老保障安置、留地安置等非農(nóng)安置方式轉(zhuǎn)變，移民的生計(jì)主要取決于是否有穩(wěn)定的非農(nóng)收入[3]。雖然生產(chǎn)安置人口在水利水電工程建設(shè)征地中得到較多使用，但是在國(guó)內(nèi)其他行業(yè)如交通項(xiàng)目征地、城市改造項(xiàng)目征地等都沒(méi)有使用這個(gè)概念。同時(shí)，世界銀行和其他國(guó)際組織涉及征地與移民安置政策中也沒(méi)有使用這個(gè)概念?？梢娦枰鶕?jù)新的環(huán)境和形勢(shì)對(duì)水利水電工程移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范中農(nóng)村移民生產(chǎn)安置人口概念進(jìn)行調(diào)整。

4.移民社會(huì)保障體系建設(shè)不適應(yīng)《土地管理法》的要求

移民社會(huì)保障體系建設(shè)是移民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)保障體系的重要組成部分，目前學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)部門對(duì)水庫(kù)移民社會(huì)保障體系進(jìn)行了許多探討。在移民實(shí)踐過(guò)程中，一些水利水電工程移民管理部門雖然在建立移民社會(huì)保障體系方面進(jìn)行了一些嘗試，但目前還沒(méi)有形成具有自身特色的移民社會(huì)保障體系，其主要根源是水庫(kù)移民社會(huì)保障的資金來(lái)源得不到制度保障。雖然一些專家對(duì)移民社會(huì)保障資金籌措進(jìn)行過(guò)一些探討，提出應(yīng)由國(guó)家、地方政府和移民個(gè)人三方共同承擔(dān)資金或者主要應(yīng)以各級(jí)政府財(cái)政撥款為主來(lái)籌集移民社會(huì)保障資金，或者由水庫(kù)建設(shè)(管理)單位為主籌集[4-6]，但目前《移民條例》在移民社會(huì)保障費(fèi)用籌集方面沒(méi)有制定相應(yīng)的規(guī)定，這明顯與水庫(kù)移民社會(huì)保障體系實(shí)際需求脫節(jié)。新《土地管理法》從制度上規(guī)定了征用土地的使用單位需要為失地農(nóng)民社會(huì)保障體系建設(shè)支付社會(huì)保障費(fèi)用，為移民社會(huì)保障體系建設(shè)資金來(lái)源提供了法律保障。因此，《移民條例》需要根據(jù)新的《土地管理法》，明確水利水電工程建設(shè)業(yè)主承擔(dān)籌集移民社會(huì)保障費(fèi)用的主體責(zé)任以及地方政府部門對(duì)移民社會(huì)保障資金的管理責(zé)任。

四、完善水利水電工程移民政策的思考

1.嚴(yán)格土地征收程序，保障移民的參與權(quán)與知情權(quán)

一是要真正發(fā)揮社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的作用。應(yīng)該從移民認(rèn)知角度對(duì)征地產(chǎn)生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，邀請(qǐng)移民代表全程參與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，全面客觀地評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，對(duì)于敏感性強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)大的項(xiàng)目應(yīng)該否決，使社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估真正起到過(guò)濾風(fēng)險(xiǎn)的作用。二是在移民規(guī)劃編制時(shí)要充分保障移民的參與權(quán)。移民有權(quán)對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式、宅基地分配等涉及其核心利益的內(nèi)容提出異議，發(fā)表意見，政府部門需要充分聽取移民意見，并對(duì)相關(guān)規(guī)劃與方案進(jìn)行修改調(diào)整。如果移民仍然對(duì)規(guī)劃與方案不滿意，則需要進(jìn)一步溝通協(xié)商，直到雙方達(dá)成共識(shí)。協(xié)商過(guò)程應(yīng)該符合公開、公正、透明的原則。三是落實(shí)先補(bǔ)償、后搬遷征地的原則。必須在征地搬遷補(bǔ)償協(xié)議完全落實(shí)后，政府部門才能實(shí)施征地拆遷行為。不能為了滿足工程進(jìn)度需要，在補(bǔ)償協(xié)議未簽、補(bǔ)償費(fèi)用未到位情況下強(qiáng)制征地和拆遷。

2.尊重公平原則與利益共享原則，充分保障移民補(bǔ)償權(quán)益和發(fā)展權(quán)益

移民生計(jì)問(wèn)題是水庫(kù)移民經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)恢復(fù)與重建的關(guān)鍵核心問(wèn)題。移民不僅僅需要恢復(fù)生計(jì)，更應(yīng)該共享水利水電工程開發(fā)帶來(lái)的發(fā)展成果，不斷提高和改善生活水平，縮小與非移民的差距，實(shí)現(xiàn)共同富裕。因此。需要尊重公平原則與利益共享原則，充分保障移民補(bǔ)償權(quán)益和發(fā)展權(quán)益。

在土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，新《土地管理法》在確定區(qū)片綜合地價(jià)時(shí)盡管考慮到了各種因素，但基本出發(fā)點(diǎn)還是按照土地的農(nóng)業(yè)用途給予補(bǔ)償，沒(méi)有考慮土地被征用后用于非農(nóng)用途而產(chǎn)生的增值收益，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然不能滿足被征地者的期望值。同時(shí)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地征用也涉及同樣問(wèn)題。由于農(nóng)民未能參與土地增值收益分配而引發(fā)的沖突和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題也日益突出。因此，一些學(xué)者主張基于土地發(fā)展權(quán)對(duì)土地增值收益分配進(jìn)行重大改革[7-9]。從水利水電工程建設(shè)來(lái)看，目前按照區(qū)片綜合地價(jià)計(jì)算的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍然達(dá)不到移民的期望值，一些學(xué)者認(rèn)為移民應(yīng)該分享土地資源使用權(quán)的轉(zhuǎn)移而給水利水電工程帶來(lái)的長(zhǎng)期效益[10-12]。因此如何讓移民分享水利水電工程建成后產(chǎn)生的效益是值得探討的問(wèn)題。為此，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)于2019年發(fā)布了《關(guān)于做好水電開發(fā)利益共享工作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改能源規(guī)〔2019〕439號(hào))，提出了在創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念指導(dǎo)下，要堅(jiān)持水電開發(fā)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和移民脫貧致富方針，強(qiáng)調(diào)要健全收益分配制度、發(fā)揮流域水電綜合效益，建立健全移民、地方、企業(yè)共享水電開發(fā)利益的長(zhǎng)效機(jī)制，構(gòu)筑水電開發(fā)共建、共享、共贏的新局面。然而上述指導(dǎo)意見并沒(méi)有制定詳細(xì)的利益共享?xiàng)l款，在現(xiàn)行的水利水電工程移民安置規(guī)劃規(guī)范中也沒(méi)有關(guān)于利益共享機(jī)制規(guī)范，缺乏實(shí)踐操作性。因此，有關(guān)部門需要加大探索力度，制定具體的利益共享政策。

在制定移民住房與宅基地補(bǔ)償政策時(shí)，需要按照《土地管理法》的規(guī)定與要求，充分保障移民的居住權(quán)利和合法住房財(cái)產(chǎn)權(quán)益。一是對(duì)農(nóng)民住房進(jìn)行價(jià)值評(píng)估，特別是一些城鄉(xiāng)接合部的住房?jī)r(jià)值及建房成本大幅度提高，如果仍然按照“三原”原則，以重置成本為基礎(chǔ)進(jìn)行補(bǔ)償，移民的住房權(quán)益很難到保護(hù)。為了保護(hù)移民權(quán)益，政府在確定拆遷房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)可參照一定時(shí)間、一定區(qū)域內(nèi)房屋價(jià)值變化、移民建房成本、物價(jià)上漲幅度等因素綜合確定，使移民獲得的房屋補(bǔ)償款能夠滿足改善住房的需求。二是需要將移民的宅基地視為建設(shè)用地進(jìn)行價(jià)值評(píng)估，制定能體現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)值的宅基地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使移民通過(guò)購(gòu)買、置換等各種方式能夠獲得必要的宅基地用于建房。鼓勵(lì)長(zhǎng)期在外打工、在城市租房居住且有購(gòu)房需求的移民作出自愿退出宅基地的選擇。

3.將資源配置決策權(quán)交給移民，建立移民自主就業(yè)與創(chuàng)業(yè)機(jī)制

穩(wěn)定可持續(xù)的收入來(lái)源是移民實(shí)現(xiàn)“搬得出、穩(wěn)得住、逐步能致富”的長(zhǎng)遠(yuǎn)基礎(chǔ)。為了適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展變化，《移民條例》在修改時(shí)，應(yīng)該考慮農(nóng)村移民安置多樣化的現(xiàn)實(shí)。目前移民生計(jì)主要取決于移民家庭是否有穩(wěn)定的非農(nóng)收入來(lái)源，混合安置模式已經(jīng)成為移民安置的主流方式，移民非農(nóng)就業(yè)在移民安置中地位越來(lái)越重要。因此，在編制移民生產(chǎn)安置規(guī)劃時(shí)，需要縮小生產(chǎn)安置人口指標(biāo)應(yīng)用范圍，更多地從收入和就業(yè)保障上采取有效的措施保障移民生計(jì)的恢復(fù)與改善，為移民分配更多有利于就業(yè)與創(chuàng)業(yè)的資源。政府需要發(fā)揮企業(yè)作為市場(chǎng)主體的作用，保持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的活力與競(jìng)爭(zhēng)力，擴(kuò)大市場(chǎng)的就業(yè)容量，為移民創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)。同時(shí)，政府應(yīng)發(fā)揮自身在市場(chǎng)就業(yè)信息收集與傳遞方面的優(yōu)勢(shì)，通過(guò)培訓(xùn)引導(dǎo)移民根據(jù)市場(chǎng)就業(yè)需求調(diào)整自己的技能，改變移民就業(yè)技能單一的狀況，增強(qiáng)移民的就業(yè)能力，通過(guò)本地企業(yè)就業(yè)、自謀職業(yè)或者外地勞務(wù)輸出等多種途徑提高移民的就業(yè)率；在移民創(chuàng)業(yè)方面，政府部門需要通過(guò)對(duì)移民進(jìn)行必要的培訓(xùn)，幫助移民通過(guò)了解各種創(chuàng)業(yè)活動(dòng)收益與風(fēng)險(xiǎn)后正確做出決策。同時(shí)，政府部門應(yīng)通過(guò)在資金、管理、技術(shù)、市場(chǎng)等方面制定優(yōu)惠政策幫助和扶持一部分愿意且有能力創(chuàng)業(yè)的移民通過(guò)創(chuàng)辦企業(yè)實(shí)現(xiàn)自我就業(yè)。

4.充分考慮水庫(kù)移民的特殊性，建立一般性與特殊性相結(jié)合的移民社會(huì)保障體系

水庫(kù)移民社會(huì)保障體系的建立和完善是一個(gè)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，黨的十九大明確提出要全面建成“覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系”。移民社會(huì)保障體系是失地農(nóng)民社會(huì)保障體系的重要組成部分，應(yīng)從一般性和特殊性兩個(gè)層面進(jìn)行思考。從一般性的層面，移民社會(huì)保障體系建設(shè)需要與國(guó)家被征地農(nóng)民社會(huì)保障體系建設(shè)的總體要求相對(duì)接，應(yīng)以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度、失業(yè)保險(xiǎn)為核心構(gòu)建移民社會(huì)保障體系。需要根據(jù)籌集的社會(huì)保障費(fèi)用，對(duì)移民參加社會(huì)保障體系進(jìn)行資金補(bǔ)貼，保證社會(huì)保障費(fèi)用用到移民身上；從特殊性來(lái)看，移民社會(huì)保障體系建設(shè)需要考慮水庫(kù)移民特點(diǎn)。我國(guó)水利水電工程一般建在交通不便、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的深山峽谷地區(qū)，特別是目前建設(shè)的大型水利水電工程主要集中在四川、云南、貴州、西藏等地區(qū)，這些地區(qū)也是少數(shù)民族聚居區(qū)和貧困人口相對(duì)集中區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展長(zhǎng)期處于低水平，基礎(chǔ)設(shè)施落后，產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力弱，人均GDP和人均收入嚴(yán)重低于全國(guó)平均水平。而大型水利水電工程建設(shè)導(dǎo)致該地區(qū)農(nóng)民賴以生存的土地被淹沒(méi)，農(nóng)民失去基本的生產(chǎn)資料，需要將他們搬遷到新的地方恢復(fù)重建。但這些地方土地資源十分稀缺，沒(méi)有足夠可開發(fā)、調(diào)劑或流轉(zhuǎn)的耕地提供給移民，搬遷可能會(huì)給移民帶來(lái)貧困風(fēng)險(xiǎn)和導(dǎo)致社會(huì)穩(wěn)定問(wèn)題。因此，水庫(kù)移民社會(huì)保障體系建設(shè)需要考慮水庫(kù)移民的特殊性，特別是家庭貧窮、長(zhǎng)期患病、永久喪失勞動(dòng)能力或遭受災(zāi)禍的移民弱勢(shì)群體，在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活方面要提供特別幫助、照顧和保障。

五、結(jié)論

《土地管理法》是根據(jù)憲法制定的、由全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的關(guān)于土地管理的最高級(jí)別的法律。2020年1月1日頒布實(shí)施的新《土地管理法》強(qiáng)化了基本農(nóng)田保護(hù)，改革了土地征收程序，強(qiáng)調(diào)建立被征地農(nóng)戶長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)保障機(jī)制，這對(duì)水利水電工程移民政策提出了新的要求。自1991年國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《移民條例》以來(lái)，雖然經(jīng)過(guò)多次修訂逐步完善，但在土地征收程序、土地宅基地等財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償、移民安置方式、移民社會(huì)保障體系建設(shè)等諸多方面適應(yīng)不了新《土地管理法》要求，需要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改革：嚴(yán)格土地征收程序，保障移民的參與權(quán)與知情權(quán)；尊重市場(chǎng)原則與利益共享原則，充分保障移民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)；將資源配置決策權(quán)交給移民，建立移民自主就業(yè)與創(chuàng)業(yè)機(jī)制；充分考慮水庫(kù)移民的特殊性，建立一般性與特殊性相結(jié)合的移民社會(huì)保障體系。