論體育社會組織發(fā)展困境和建設路徑及管理創(chuàng)新

曹 垚

（合肥師范學院體育科學學院，安徽合肥 230601）

群眾體育是體育事業(yè)發(fā)展的根基，是我國民眾精神文明建設的重要組成部分，是全面建設小康社會的一項重要內容。作為我國體育發(fā)展的中堅力量，體育社會組織在群眾體育發(fā)展過程發(fā)揮著重要的作用。進入新時代，站在新的歷史起點上，黨的十九大報告在“五位一體”現(xiàn)代化建設、化解新時代主要矛盾和全面提升社會治理水平等方面都賦予了體育社會組織新的任務與使命[1]。我國體育社會組織長期以來在曲折中不斷發(fā)展，近年來其數(shù)量如雨后春筍般增長迅猛。新中國成立初期，我國僅有17 個單項體育協(xié)會。《中國群眾體育發(fā)展報告》[2]顯示，截至2018 年底，我國民政部門正式登記注冊的體育社會組織中，體育類社團有5.37 萬個，每年以10%的發(fā)展趨勢增加。體育社會組織受內在規(guī)制缺位因素的影響，目前我國體育社會組織與新時代提出的要求存在很大差距。管理部門需要對社團進行管理上的劃分，還要同體育社會組織進行直面溝通，深入了解我國體育社會組織發(fā)展實情況，分析其在發(fā)展過程中所存在矛盾及問題，就不同層面的發(fā)展動力建立地方策略性伙伴關系[3-8]。因此，要對體育社會組織管理規(guī)制缺位問題進行剖析，對體育社會組織建設路徑與管理模式進行設計創(chuàng)新。

1 體育社會組織發(fā)展過程中的困境

1.1 總體發(fā)展水平低

近年來，體育組織在國內發(fā)展趨勢迅猛，尤其是草根型的體育社會組織發(fā)展不可小視，幾乎遍布社會的各個角落。高質量發(fā)展已經成為新時代體育社會組織改革發(fā)展的新方向[9]。但是，由于歷史原因，我國體育社會組織發(fā)展水平相對滯后，阻礙了社會發(fā)展進程。從人均占有比例來看，中國與體育強國相比差距甚遠。據有關資料統(tǒng)計顯示，目前在省市民政廳（局）登記的體育社團約為40 萬個左右，平均每萬人口不足1個。與發(fā)達國家體育社會組織相比，我國體育社會組織數(shù)量與人口呈現(xiàn)出嚴重不對稱現(xiàn)象，發(fā)達國家平均每萬人社會組織的占有率都超過50 個，如法國為110 個、日本為97 個。從民政部門登記的數(shù)量來計算，我國擁有的社會組織數(shù)量處于比較落后水平，與我國當前經濟發(fā)展水平嚴重不相稱，難以滿足社會發(fā)展需求。組織薄弱突出的表現(xiàn)在數(shù)量不足，尤其是實體型健身服務組織嚴重不足[10]。我國體育社會組織還存在總體數(shù)量少、結構不合理、公益性組織少、發(fā)展水平低等問題，嚴重影響我國政府轉型和社會主義現(xiàn)代化建設的需要。

1.2 地位和作用異化

在社會發(fā)展進程中體育社會組織承擔著人民實現(xiàn)權利的重要載體，而在我國體育社會組織身上并未顯現(xiàn)出此類品質，反而存在著異化現(xiàn)象，體育社會組織與公民發(fā)展需求間的差距突出。首先，行政化。在中國發(fā)展群眾體育責任的是國家級、省市級體育協(xié)會，特點是政府部門充當“掌舵又劃槳”職能。體育社會組織基本是由政府部門衍生而來的，這些體育社會組織與分管機構存在嚴重的裙帶之親，“兩塊牌子、一套班子”情況較常見；有時會出現(xiàn)政府主管部門為內部工作人員找出路而專門設立一個體育社會組織機構，將主管部門的工作人員引流至體育社會組織內任職。由于其人員群體基本來自政府機構，在具體事務的管理上以行政管理為主，這種粗放型的管理方式必然導致具體工作落實轉化率低，致使體育社會組織散失了應有的主動性和創(chuàng)造性。其次，謀利化。由于體育社會組織管理體制機制不完善，相互間的發(fā)展差距較大，部分體育社會組織以盈利為目的進行運營，違背了體育社會組織的目標；有的體育社會組織變成“翻版”組織，以體育社會組織的名義直接辦企業(yè)謀利；還有些群眾體育社會組織成為上級主管單位的“小金庫”，成為貪污腐敗的滋生點。再次，非法化。由于政府部門與業(yè)務機構的管理滯后，使得先進有效的群眾體育管理體制被排斥門外，而一些未登記注冊的體育社會組織仍然“非法”存在。此外還存在著監(jiān)督機制不完善，致使有的體育社會組織與政府部門割裂，逃離政府部門的管理視野，給社會穩(wěn)定埋下隱患。最后，邊緣化。一些基層體育社會組織能自我造血，但也面臨著人、財、物等方面的窘境，處在隨時解體的境地。由于體育社會組織地位和功能異化，使體育社會組織與政府部門互動管理規(guī)制上存在著嚴重缺位，從而限制了其自身的健康發(fā)展。

1.3 管理機制缺陷

1.3.1 政府行政管理機制滯后

改革開放之前，中國社會組織結構的典型特征是國家對整個社會的總體性控制[11]。我國體育社會組織管理采取的是雙重管理制度，此制度暴露出的弊端是管理、監(jiān)管上的矛盾。一方面，作為體育社會組織直接管理機構，雙重管理制度對體育社會組織的管理職責、管理程度和管理方式均衡執(zhí)行困難，容易導致執(zhí)行失度的情況；另一方面，主管機構對體育社會組織進行管理的過程中，大多存在權利有限、執(zhí)行力度等系列矛盾，易導致民政部門執(zhí)行無力。其實，雙重管理體制的初衷是試圖讓兩個單位共同來管理體育社會組織，但實踐過程中發(fā)生了偏離。其一，“找婆家”困難。我國規(guī)定體育社會組織申請登記注冊前要得到相關部門的審批，嚴格控制“入口”。其二，注冊難。體育社會組織注冊在會員人數(shù)、資金等方面有明確規(guī)定，體育社會組織的注冊有著明確門檻要求。其三，業(yè)務主管部門定位難。主要表現(xiàn)在“重登記、輕管理”“登記不管理，管理不登記”的混亂局面，在實際管理中出現(xiàn)“越位、錯位、缺位”的現(xiàn)象，群眾體育社會組織的業(yè)務主管單位在實際管理中的定位不明確，應有的規(guī)制不能實現(xiàn)規(guī)范效應，致使群眾體育社會組織偏離了政府部門的預期目標。

1.3.2 內部自律機制不完善

在發(fā)展過程中，體育社會組織除被政府部門進行監(jiān)督外，還應構建自律機制，從而實現(xiàn)體育社會組織公益性目標。在現(xiàn)實社會中我國體育社會組織存在著先天性發(fā)育不足和后天性發(fā)育不良的情況，很多組織出現(xiàn)規(guī)制不健全和管理混亂等現(xiàn)象，需要進一步對體育社會組織的內部自律機制進行完善。

有些體育社會組織的法人以中國家長式的管理方法進行管理，出現(xiàn)一人獨霸決策權和管理權的情況，專治色彩嚴重阻礙民主決策的實施。這種管理方式使很多體育社會組織存在著財務混亂的情況，表現(xiàn)為財務不公開、不透明、審計流于形式等，這種內部管理規(guī)制的缺失將導致機制整體運作效率低下，為貪污腐敗行為埋下了隱患。有些體育社會組織以組織為平臺進行盈利性活動，在斂財?shù)耐瑫r還對公共收益所得進行劃分；一些體育社會組織演變?yōu)椤跋村X”機構；有些體育社會組織內部管理不善，經費管理混亂，滋生出貪腐行為；還有體育社會組織從事非法活動，偏離了黨和政府的政治方向，淪為威脅社會安全的蛀蟲。從我國體育社會組織發(fā)展境況來看，這不單是體育社會組織公益心的背離，而是中國特色社會主義正義的嚴重紊亂。

1.3.3 監(jiān)督機制不健全

體育社會組織在政府行政監(jiān)管和組織內部自律監(jiān)督下還需社會力量參與監(jiān)管，形成一種一體化的體育社會組織監(jiān)督體系。從群眾監(jiān)督機制來說，體育社會組織存在監(jiān)督管理不到位、監(jiān)督機制不完善等現(xiàn)象。一方面，體育社會組織的社會監(jiān)督權力未能在當前法律體系內得到明確規(guī)定；另一方面，體育社會組織的社會監(jiān)督存在著監(jiān)督信息透明度不高和接受社會監(jiān)督的意識差等情況，這也將是群眾監(jiān)督落地難的阻礙因素。而體育社會組織出現(xiàn)監(jiān)督上的偏離，其弊端主要偏向于政府權重，忽略了其內在自律和公眾監(jiān)管。事實上，在現(xiàn)實的管理規(guī)制中，政府部門的行政管理機制只是監(jiān)督機制的一部分，內部自律機制和社會監(jiān)督機制都是必不可少的具體監(jiān)管。因此，在社會組織規(guī)制下，應正確處理政府部門的監(jiān)管、內部自律監(jiān)督、群眾監(jiān)督三者之間的關系，構建一種政府與社會共同管理體育社會組織的新型管理模式。

1.4 政府管理理念滯后

在政府獨大的意識形態(tài)和權力結構里，社會組織理所當然地被認為是無足輕重，甚至在某些政治精英的思維中，社會組織的獨立性和自治性使其更難管理[12]。隨著社會的不斷發(fā)展，我國政府管理理念也在與時俱進，將政策制定與執(zhí)行分離，從而有效提升政策執(zhí)行質量和效率。體育社會組織可以表達不同群體的利益需求，給群眾提供所需的公共產品，為社會和諧穩(wěn)定提供維護的紐帶，體育社會組織的具體作用已得到社會各界的認同。從管理型政府的視角看，體育社會組織不能得到政府的充分信任，政府部門習慣性認為體育社會組織威脅社會秩序和政府權威。政府在體育社會組織發(fā)展的問題上自己也深陷矛盾境遇：其一，政府期盼體育社會組織協(xié)助管理部門提供管理和公共體育服務功能；其二，政府又擔心體育社會組織做強而不聽從與管理，挑釁政府主管部門權威。在體育社會組織的雙重管理中，政府部門更多地偏向監(jiān)管而缺乏具體的服務理念。當前政府職能在發(fā)生著轉變，我國政府立足發(fā)展的方向是構建“公共服務型政府”，但從監(jiān)管情況看，體育社會組織的相關管理規(guī)定偏向于對其監(jiān)管，政府的服務意識還沒有真正形成。體育社會組織缺乏政府給予資金支持，限制了體育社會組織的健康發(fā)育。因此，政府部門在對體育社會組織建設和管理過程中，需要政府轉變固有觀念、強化服務意識。

2 體育社會組織的建設路徑分析

2.1 轉變觀念是建設的出發(fā)點

我國政府職能不斷演變的過程是具體權利和功能延伸。從延伸視角來講，最初在政府掌握的權利以政企分開、政事分開、政社分開等形式回歸到市場和社會，政府在權利回歸指引下，從獨攬逐步走向共同承擔，政府則在這個轉變過程中由“劃槳”轉向“掌舵”[13]。政府部門在建設與監(jiān)管路徑上應從微觀干預者的角色轉變?yōu)楹暧^制度的供給者；政府部門應根據我國體育社會組織發(fā)展中存在的問題去考慮供給服務類型與管理方式，同時政府部門應制定配套支持政策。政府職責在體育社會組織建設和監(jiān)管的過程中主要表現(xiàn)為兩點：其一，干預形式的轉變。政府負責制定全面的政策，引導體育社會組織朝著預定的目標發(fā)展，從微觀活動干預轉為宏觀政策制定。其二，政府財政政策支持為依托，培育體育社會組織的成長。在稅收減、免上政府部門應積極給予相應的政策照顧，并以政府購買公共服務的形式構建良性競爭機制，使體育社會組織朝著制度化、規(guī)范化、科學化道路發(fā)展。政府為體育社會組織提供必要的公共服務，在資源協(xié)調、發(fā)動居民參與、減少審批制度、經費支持等方面積極主動作為，為探索“公共服務型政府”的體育社會組織發(fā)展路徑奠定基礎。

2.2 引導扶持是建設的關鍵

體育社會組織在發(fā)展的過程中，政府的政策扶持對體育社會組織成長起到至關重要的作用。首先，促進政府轉變職能。政府可將群眾體育的相關活動、賽事、培訓、展示等事務交給公益性、互益性的體育社會組織承擔，政府的公共責任和義務轉為監(jiān)管，政府應強化標準、審查和評估規(guī)制，使政府的管理職能從管理型向治理型、服務型轉變。其次，整合部門政策資源。建立體育部門與民政部、發(fā)改委、住建部、公安部、稅務局等部門的互動協(xié)調規(guī)制，形成體育社會組織發(fā)展的合力。體育社會組織應積極主動發(fā)揮依法參政議政的作用，探尋群眾體育社會組織在現(xiàn)行體制下參政議政的路徑，爭取增設體育社會組織參加代表會議席位，逐步建立群眾體育決策、征詢、意見機制，有序反映體育社會組織訴求，有效促進我國社會主義和諧社會的發(fā)展。再次，轉變體育發(fā)展方式。改變分散單一和功能作用發(fā)揮不全面的情況，有效促進體育社會組織朝橫向聯(lián)合發(fā)展，增強政府與社會協(xié)同互助的發(fā)展水平，實現(xiàn)體育社會組織開展社會公益服務的倍增效應，為社會主義現(xiàn)代化建設服務。

2.3 自律機制建設是可持續(xù)發(fā)展的保障

體育社會組織內部自律機制是在法律范疇內的規(guī)制內容，在體育社會組織內構建組織約束機制是為了形成內部自我管理的可持續(xù)發(fā)展。體育組織自律機制建設內容主要包括：構建信息披露規(guī)制，便于公眾對體育社會組織進行監(jiān)督；構建民主決策規(guī)制，確保體育社會組織內部事務民主決策的規(guī)范化、制度化；構建公開化的資金運轉機制，從制度機制上防止體育社會組織滋生貪污腐敗行為；構建行為主體責任體系，確保體育社會組織具體活動行為能得到追懲。依據自律機制的層次不一，將自律機制劃分為三個方面：第一，構建內部自律機制。體育社會組織內部自律是通過其內部規(guī)制來完成的，用規(guī)章制度來約束體育社會組織成員的行為規(guī)范，有效限制其權利濫用，同時還可以防止成員出現(xiàn)過失行為。第二，構建行業(yè)自律機制。體育社會組織作為一個行業(yè)，制定行業(yè)內共同遵守的行為標準、道德規(guī)范、監(jiān)管規(guī)制和約束方法為體育社會組織發(fā)展服務。通過體育社會組織行業(yè)認可、贊許和規(guī)制，從而提高行業(yè)的透明度和公信力，有效實現(xiàn)體育社會組織的科學化發(fā)展。第三，構建專業(yè)自律機制。主要由學者、專家、媒體組成，針對體育社會組織的行為開展社會監(jiān)督。在此基礎上，將有效實現(xiàn)體育社會組織的監(jiān)督責任，緩解人力資源不足問題，減少政府部門人員成本。政府部門將體育社會組織的公共管理轉交由行業(yè)組織和專業(yè)組織實施執(zhí)行，政府職能的角色在發(fā)生著轉變，逐漸從微觀管理領域向宏觀管理領域實現(xiàn)職能轉變，必將成為體育社會組織可持續(xù)發(fā)展的重要保障。

3 互助合作模式是體育社會組織管理的規(guī)制創(chuàng)新

互助合作模式在負責社會建設的政府機關認同下，通過體育社會組織在配套監(jiān)管工作中的互助作用，使其在監(jiān)管職能上屬于互助社會組織。在對同類別、同性質、同領域社會組織的發(fā)展、服務、管理工作中，在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用，在業(yè)務上處于龍頭地位，在管理上承擔業(yè)務主管職能的聯(lián)合性社會組織[14]?；ブ献鞴芾砟Ｊ綄⑿∥⑿腕w育組織一并劃歸到管理范圍內，從門檻和生存空間著手強化管理模式，為體育社會組織創(chuàng)造成長土壤，使其朝著規(guī)范化、制度化的方向發(fā)展?；ブ献魇钦c社會雙贏的有效方案，即政府“將市民社會中的組織化利益聯(lián)合到國家的決策結構中”，而“這些組織在其領袖的選擇和需求與支持的活動方面遵循(國家)的某種控制”的雙贏狀態(tài)?；ブ献鞴芾砟Ｊ降囊?guī)制創(chuàng)新有著時代賦予的科學性，將有效實現(xiàn)當前的社會化治理，為我國群眾體育社會組織管理體制改革提供思路。

互助合作管理模式的功能表現(xiàn)在管理過程中發(fā)揮的互助合作作用，使社會組織自行監(jiān)管、服務等功能成為和諧和會的紐帶。互助合作模式具體建設內容：第一，政社分開。淡化政府部門的業(yè)務主管內容，逐步實現(xiàn)體育社會組織內部自律管理。政府部門在體育社會組織管理上只保留小部分業(yè)務單位，實行宏觀政策的制定與引導。在管理上將以社會化發(fā)展要求為依托，實現(xiàn)體育社會組織的內在監(jiān)管，在機構設置、人員配備、財務管理等方面與政府部門徹底脫鉤。第二，管理規(guī)制創(chuàng)新。現(xiàn)有的“雙重管理”對體育社會組織門檻有規(guī)定，達不到門檻登記要求的組織就屬于“非法組織”?；ブ献髂Ｊ酵ㄟ^備案登記解決未達到門檻登記要求的體育社會組織合法性問題，在雙重管理體制進行創(chuàng)新，通過備案登記賦予體育社會組織一定的合法性，同時政策上予以幫扶，也有助于促進體育社會組織的發(fā)展。從管理和日常工作看，將備案登記的體育社會組織統(tǒng)一納入到各級政府扶持和服務框架下，引導體育社會組織向體育社團發(fā)展，是符合健康中國行動的路徑選擇[15]。備案登記是“有關個人和組織，依法將規(guī)定事項的情況及有關材料向行政機關送報，行政機關依法對其進行認可、公示或審查存檔的一種行為”[16]?；ブ献鞴芾砟Ｊ經]有解決雙層管理制度下體育社會組織的詬病，但它緩解了群眾需求與法規(guī)環(huán)境間的矛盾，降低“門檻”，開拓了準入渠道。目前，以備案登記的方法實現(xiàn)體育社會組織的互助合作管理，在法律地位上存在著爭議，但作為一種制度創(chuàng)新，互助合作管理模式有其制度價值和現(xiàn)實意義。第三，構建分層管理。以工作性質和業(yè)務內容進行分類，將不同類型的體育社會組織納入互助合作模式的管理體制內，對備案登記的各類體育社會組織實行分級責任管理。第四，扶持培育規(guī)制建設。構建政府財政與地方財政的有機結合，加大對體育社會組織扶持力度，建立資助和獎勵規(guī)制；建立健全政府部門購買公共體育服務規(guī)制，以群眾體育需求為基礎，使體育社會組織在科學化的道路健康發(fā)展。政府購買公共體育服務是構建服務型政府，有效滿足公眾需求的最佳手段[17]。政府部門應從政策、資金、人才等資源方面進行扶持和培育服務。第五，自身建設。以群眾體育社會組織規(guī)制、能力、內部監(jiān)管等為建設重點，提高其運行、策劃等方面的公共服務能力。群眾體育社會組織建設以法人明確、整體結構健全、資金籌措路徑穩(wěn)定、自律規(guī)制完善、監(jiān)管穩(wěn)定規(guī)范為標準，同時強化誠信建設和審計機制，使群眾體育社會組織朝著制度化、規(guī)范化軌道發(fā)展。

4 結語

社會化管理是我國體育社會組織治理方向，目前并未全面突破既有體制束縛，但規(guī)制創(chuàng)新是體育社會組織治理中的必要嘗試，改變長期以來政府主導的管理規(guī)制，對我國未來體育社會組織管理體制改革和發(fā)展具有重要的推動作用。政府應通過規(guī)制創(chuàng)新和管理創(chuàng)新來解決制度供給與體育社會組織發(fā)展間的現(xiàn)實缺位。在解決相互間矛盾過程中，擁有獨立利益目標和資源控制權的政府在新型管理模式中充當行為主體，對現(xiàn)有的進行有效調整，為我國體育社會組織的健康發(fā)展提供規(guī)制保障和發(fā)展空間。