新時(shí)代我國(guó)校園足球治理研究
——現(xiàn)實(shí)困境與破題之策

廖 磊，葉燎昆

（1.云南師范大學(xué)體育學(xué)院，云南昆明 650500；2.昆明學(xué)院體育學(xué)院，云南昆明 650214）

我國(guó)自全面深化改革以來(lái)，振興足球事業(yè)和發(fā)展校園足球已成為當(dāng)前發(fā)展體育運(yùn)動(dòng)和建設(shè)體育強(qiáng)國(guó)的重要內(nèi)容。為了促進(jìn)校園足球活動(dòng)快速發(fā)展，政府相繼出臺(tái)一系列關(guān)于足球改革的政策措施[1]。中共央政治局委員、國(guó)務(wù)院副總理劉延?xùn)|在全國(guó)青少年校園足球工作中指出，加強(qiáng)政府支持、完善市場(chǎng)參與的投入機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)力量發(fā)揮作用，共同促進(jìn)校園足球的整體發(fā)展[2]。教育部體衛(wèi)司司長(zhǎng)王登峰強(qiáng)調(diào)，實(shí)現(xiàn)校園足球改革成為推進(jìn)學(xué)校體育改革的突破口。目前，校園足球已成為全面深化改革，推進(jìn)體育治理現(xiàn)代化的重要抓手。作為一項(xiàng)社會(huì)公共事務(wù)，其治理效率必然受到多元主體的發(fā)展、政策制定的導(dǎo)向、頂層設(shè)計(jì)的規(guī)劃等多方面影響。因此，基于治理理論，研究解決校園足球治理過(guò)程中存在的相關(guān)問(wèn)題，才能促進(jìn)我國(guó)校園足球的長(zhǎng)久可持續(xù)發(fā)展。

1 新時(shí)代我國(guó)校園足球治理的內(nèi)涵

1.1 體育治理現(xiàn)代化下足球項(xiàng)目體制改革的需要

2013 年黨的十八屆三中全會(huì)將全面深化改革總目標(biāo)設(shè)定為“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。在推進(jìn)我國(guó)體育治理現(xiàn)代化發(fā)展過(guò)程中，藍(lán)足排等三大球項(xiàng)目已成為重要的抓手，而推動(dòng)校園足球治理已成為深化足球事業(yè)改革、推進(jìn)體育治理能力現(xiàn)代化的重要任務(wù)。目前，校園足球已上升至國(guó)家戰(zhàn)略，立足于校園足球長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，夯實(shí)中國(guó)足球事業(yè)的根基來(lái)看，提高校園足球治理能力，推進(jìn)校園足球治理體育現(xiàn)代化顯得尤為重要。當(dāng)下，全國(guó)各地區(qū)校園足球發(fā)展與建設(shè)情況良莠不齊，特別是在資源相對(duì)匱乏、經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的邊疆地區(qū)，保障校園足球可持續(xù)發(fā)展，落實(shí)校園足球長(zhǎng)效機(jī)制，都迫切需要推進(jìn)校園足球治理來(lái)解決。

1.2 政府、學(xué)校與市場(chǎng)多元治理的創(chuàng)新表現(xiàn)

基于西方治理理論與協(xié)同治理理論的觀點(diǎn)，校園足球的發(fā)展應(yīng)該是一個(gè)項(xiàng)持續(xù)的系統(tǒng)工程。隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與學(xué)校的不斷發(fā)展，校園足球治理的主體結(jié)構(gòu)、制度安排以及政策導(dǎo)向等都需要不斷地變化來(lái)適應(yīng)校園足球的發(fā)展要義[3]。校園足球的發(fā)展是個(gè)復(fù)雜的工程，從主體結(jié)構(gòu)上看，校園足球的發(fā)展正從政府包攬一切的重負(fù)中逐漸解脫出來(lái)，逐漸形成了具有多元主體協(xié)同治理的治理格局。此外，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和完善，社會(huì)體育組織、體育社團(tuán)等也加入到了校園足球的治理過(guò)程中來(lái)，為校園足球的發(fā)展注入了生機(jī)與活力。目前，政府依舊處在校園足球的全能支配位置，但近年來(lái)政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)學(xué)校體育服務(wù)以及足球俱樂(lè)部與學(xué)校間的聯(lián)合培養(yǎng)模式等，都顯現(xiàn)出政府、學(xué)校與市場(chǎng)多元治理模式的創(chuàng)新。同時(shí)，市場(chǎng)機(jī)制的引入，營(yíng)造了競(jìng)爭(zhēng)的氛圍，注重了成本與效率。各主體之間互惠互利，營(yíng)造了“有序參與、相互支持、共同協(xié)作”的氛圍與秩序，以自身獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)為校園足球的建設(shè)添磚加瓦。

2 新時(shí)代我國(guó)校園足球治理的現(xiàn)實(shí)困境

2.1 主體發(fā)展的不均衡

體育治理是多元主體在政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間交替演進(jìn)的過(guò)程。當(dāng)前政府部門(mén)仍然扮演的校園足球治理的主導(dǎo)者，即是校園足球的資源配置者，也是各項(xiàng)校園足球發(fā)展的安排者。但治理的主體并不只是單一的政府，而是具有多元主體協(xié)同合作的治理共同體[4]。政府部門(mén)的強(qiáng)勢(shì)介入勢(shì)必導(dǎo)致其它主體發(fā)展的失衡，具體表現(xiàn)在：

（1）其它主體的弱參與表現(xiàn)。在校園足球發(fā)展的過(guò)程中，僅僅依靠政府的力量是不夠的。目前，校園足球的建設(shè)大多都是按照政府的規(guī)劃按部就班地進(jìn)行，但是僅僅依靠政府撥款，學(xué)校建設(shè)，數(shù)量上也許能完成任務(wù)，但難免會(huì)存在校園足球的同質(zhì)化發(fā)展，況且市場(chǎng)、社會(huì)組織等其它主體的缺失也會(huì)造成治理效率的低下，治理結(jié)果的差強(qiáng)人意。

（2）主體間的功能與邊界不明晰。政府職能邊界的不清楚，權(quán)力過(guò)大等都會(huì)造成主體的發(fā)展失衡，無(wú)法發(fā)揮其它主體在校園足球治理過(guò)程中的作用。此外，市場(chǎng)機(jī)制不健全，沒(méi)有保證校園足球服務(wù)的公平與效率。目前，市面上一些發(fā)展成熟的青少年足球俱樂(lè)部都是依附于政府而存在的，成為了政府部門(mén)的附屬者，并未發(fā)揮其應(yīng)有的功能與作用[5]。

2.2 制度供給的不充足

校園足球治理過(guò)程需要完善的制度作為保障，目前已形成教育部、國(guó)家體育總局以及國(guó)家發(fā)改委等多項(xiàng)部門(mén)的聯(lián)合為校園足球的發(fā)展供給制度與方向。但在實(shí)際過(guò)程中，各部門(mén)對(duì)于校園足球的真實(shí)需求了解不全，在職能配置、工作方式與發(fā)展訴求方面存在差距，在一定程度上造成校園足球治理的制度保障缺失。首先，近年來(lái)，我國(guó)相繼頒布了各項(xiàng)加快青少年校園足球發(fā)展規(guī)劃，如《中國(guó)足球改革發(fā)展總體方案》《關(guān)于加快發(fā)展青少年校園足球的實(shí)施意見(jiàn)》《全國(guó)青少年校園足球試點(diǎn)縣（區(qū)）基本要求》等[6]，相關(guān)政策文件的頻繁出臺(tái)體現(xiàn)了校園足球的重要性，但在具體實(shí)施過(guò)程中并沒(méi)有具體明確的條文進(jìn)行指導(dǎo)校園足球的治理過(guò)程，政策執(zhí)行表明化、主體間的合作方式不成熟、治理模式破碎化，究其根本原因是缺少具體、明確的制度供給。不同的治理主體缺乏良性互動(dòng)，運(yùn)行呈現(xiàn)自上而下的單線模式，無(wú)法保障主體間的協(xié)同合作。

2.3 運(yùn)行機(jī)制的不完善

首先，校園足球項(xiàng)目的治理是各個(gè)主體相互參與的結(jié)果，但缺乏參與機(jī)制。在校園足球治理中，我們只能看到教育部門(mén)與各足球特色學(xué)院統(tǒng)一開(kāi)展活動(dòng)，而以社會(huì)組織、社團(tuán)組織為代表的足球項(xiàng)目團(tuán)體未能納入政府的規(guī)劃中來(lái)。社會(huì)力量的缺失，會(huì)導(dǎo)致在其合作治理中缺乏相應(yīng)的話語(yǔ)權(quán)。其次，在校園足球治理過(guò)程中還缺乏對(duì)校園足球活動(dòng)的評(píng)估機(jī)制。校園足球活動(dòng)開(kāi)展的好壞，是否能達(dá)成預(yù)期的目標(biāo)，我們單從校園場(chǎng)地的建設(shè)、師資與學(xué)生的數(shù)量上是看不出的，而對(duì)校園足球的考核都是由各地區(qū)的教育部統(tǒng)一進(jìn)行，缺乏第三方的評(píng)估，使得校園足球的考核成績(jī)?nèi)狈φ鎸?shí)性、有效性。最后，需求表達(dá)機(jī)制的不完善。校園足球的開(kāi)展要聆聽(tīng)各個(gè)主體間的建議，政府統(tǒng)籌規(guī)劃進(jìn)行方向領(lǐng)導(dǎo)，這并不代表校園足球的一切活動(dòng)都要照搬統(tǒng)一的模式。當(dāng)前，學(xué)生全面發(fā)展的訴求得不到滿足，學(xué)生家長(zhǎng)、基層教師的建議不為重視，勢(shì)必導(dǎo)致校園足球的開(kāi)展不為大家所接受，最終使得治理陷入困境。

3 新時(shí)代推進(jìn)我國(guó)校園足球治理的破題之策

3.1 精治：完善統(tǒng)籌規(guī)劃，堅(jiān)持以人為本

精細(xì)化治理是在校園足球治理基礎(chǔ)上的進(jìn)一步拓展和延伸，是更加細(xì)致化、民主化、科學(xué)化的治理體現(xiàn)。自2014 年啟動(dòng)校園足球建設(shè)以來(lái)，校園足球項(xiàng)目的開(kāi)展取得了巨大的成就，校園足球開(kāi)展的工作制度體系基本搭建完成，基本框架已初步構(gòu)建成形。截止目前已認(rèn)定超過(guò)27 000 余所校園足球特色學(xué)校，在場(chǎng)地建設(shè)方面過(guò)去五年，“十三五”期間教育系統(tǒng)給校園足球的任務(wù)是新建改建擴(kuò)建4 萬(wàn)片足球場(chǎng)，從目前的情況來(lái)看已全部完成。然后，在大舉推進(jìn)校園足球開(kāi)展的過(guò)程中，要統(tǒng)籌規(guī)劃好校園足球治理的全過(guò)程，要充分考慮學(xué)生的需要[7]。

（1）完善頂層設(shè)計(jì)，做好校園足球建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)。首先，要規(guī)劃好各部門(mén)之間的協(xié)調(diào)關(guān)系，形成部門(mén)之間權(quán)責(zé)分明、問(wèn)責(zé)到位、高效合作的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，其次，從發(fā)展階段和層次角度而言，我國(guó)校園足球需要根據(jù)不同時(shí)期的不同城市進(jìn)行前瞻性規(guī)劃布局，特別是校園足球普及的不斷加深和各個(gè)時(shí)期轉(zhuǎn)型的需要。

（2）以人為本，充分考慮學(xué)生的發(fā)展需求。不僅要培養(yǎng)孩子們的足球運(yùn)動(dòng)能力，還要加強(qiáng)對(duì)學(xué)生全面發(fā)展的保障，要充分發(fā)揮以人為本的思想觀念，培養(yǎng)孩子們頑強(qiáng)拼搏的精神和團(tuán)結(jié)協(xié)作的意識(shí)。學(xué)校要聯(lián)合社會(huì)、家長(zhǎng)等多元伙伴，從學(xué)生需求出發(fā)，共同完善校園足球后備人才培養(yǎng)。

3.2 共治：積極推動(dòng)政府、市場(chǎng)與學(xué)校的合作與對(duì)話

校園足球的治理涉及到政府部門(mén)、教育部門(mén)、社會(huì)組織、足球團(tuán)體、學(xué)生與家長(zhǎng)等多元治理主體，完善校園足球治理體系，提高治理能力關(guān)鍵在于健全多元共治的治理格局，從先前的政府部門(mén)的一元管理，轉(zhuǎn)向多元主體的齊抓共建。在2019 年教育部發(fā)布的《教育部2019 年工作要點(diǎn)》中提到，要推動(dòng)多元力量共同完成校園足球建設(shè)體系，在場(chǎng)地建設(shè)、師資培訓(xùn)、社會(huì)支持等多方面形成合力，實(shí)現(xiàn)校園足球“共建”“共享”“共治”等健康發(fā)展格局。首先，我們要厘清多元主體的權(quán)責(zé)邊界。由于在校園足球治理中不同主體的能力不同、義務(wù)不同，所肩負(fù)的責(zé)任也就不同，所以只有把每個(gè)主體的權(quán)責(zé)關(guān)系理順，才能讓各部門(mén)、各組織按照分工開(kāi)展治理[8]。其次，我們要將政府的權(quán)力下放到各部門(mén)，實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)、各自參與。此外，還要降低個(gè)社會(huì)組織的準(zhǔn)入門(mén)檻，校園足球的建設(shè)，不只是在校園內(nèi)開(kāi)展活動(dòng)，還要多與社會(huì)、與家庭接壤。最后，要建立完整的合作參與體系，積極推動(dòng)政府、市場(chǎng)與學(xué)校的合作與對(duì)話，重視主體間的協(xié)商對(duì)話、分工合作，要推進(jìn)治理過(guò)程更加民主、更加開(kāi)放與包容，營(yíng)造良好的合作環(huán)境。

3.3 法治：完善相關(guān)政策，為治理提供制度供給

法制保障與制度保障是提升校園足球治理的重要依據(jù)，也是提高校園足球治理能力與治理現(xiàn)代化的法律基礎(chǔ)。首先，完善相應(yīng)的法律法規(guī)，政府要加強(qiáng)校園足球的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和長(zhǎng)遠(yuǎn)布局，要以補(bǔ)充相關(guān)政策為校園足球的長(zhǎng)期發(fā)展作指導(dǎo)，避免因投靠熱點(diǎn)而導(dǎo)致校園足球成為政府的“政績(jī)工程”。在法律層面，要承認(rèn)多元主體參與治理的合法性，要明確主體在參與治理過(guò)程中的責(zé)任邊界、權(quán)力邊界以及義務(wù)邊界。要積極轉(zhuǎn)變立法觀念，出臺(tái)相關(guān)的指導(dǎo)性文件，為多元主體的協(xié)商合作提供指導(dǎo)意見(jiàn)。政府與教育部門(mén)還要結(jié)合各地市的發(fā)展情況，結(jié)合各個(gè)校園足球特色學(xué)校的具體情況進(jìn)行規(guī)劃，要做到因地制宜、因校制宜。其次，要為各主體參與治理的過(guò)程提供制度保障，使得各主體有法可依，讓更多的主體可以享受與政府相同的發(fā)言權(quán)。還要出臺(tái)相關(guān)的監(jiān)管制度，保證校園足球治理公平性、有效性。除了對(duì)校園足球的內(nèi)部活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督（主要涉及政府與教育部門(mén)之間的相互監(jiān)督），還應(yīng)完善社會(huì)組織、社會(huì)機(jī)構(gòu)、學(xué)生家長(zhǎng)的外部監(jiān)督，最大限度的提高治理過(guò)程的公開(kāi)性與透明性，保障校園足球工作的順利開(kāi)展。

3.4 善治：完善相關(guān)機(jī)制，引導(dǎo)治理的良性循環(huán)

“善治”即好的治理，是校園足球治理的價(jià)值追求與治理狀態(tài)。要達(dá)到“善治”的理想目標(biāo)，就要完善相關(guān)的機(jī)制保障，引導(dǎo)校園足球的治理處在一個(gè)良性的循環(huán)中，不斷發(fā)展，不斷進(jìn)步。

（1）健全校園足球治理多元合作的銜接機(jī)制。首先，建立多元合作的銜接機(jī)制，才能優(yōu)化主體間的協(xié)商與合作，才能實(shí)現(xiàn)功能的耦合，其次，要建立以政府部門(mén)為主導(dǎo)、校園為基礎(chǔ)、社會(huì)力量為補(bǔ)充的網(wǎng)絡(luò)化治理格局，實(shí)現(xiàn)校園足球供需的有效結(jié)合[9]。例如，政府可以向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)相應(yīng)的校園足球公共服務(wù)，校園可以通過(guò)足球俱樂(lè)部等相應(yīng)社團(tuán)力量來(lái)完善自己師資力量與教學(xué)質(zhì)量。足球團(tuán)體也可通過(guò)學(xué)校為中介，選拔基層足球人才。

（2）完善多元主體治理獎(jiǎng)勵(lì)制度與懲戒機(jī)制。要對(duì)校園足球治理的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行考核，要做到獎(jiǎng)懲到位，責(zé)任到人，根據(jù)績(jī)效作為依據(jù)，對(duì)校園足球具有突出貢獻(xiàn)的人進(jìn)行補(bǔ)助、表彰。

（3）建立治理體系的協(xié)調(diào)機(jī)制。在治理過(guò)程中，難免會(huì)造成主體間的利益沖突與矛盾沖突，為避免影響治理的整體性，要建立協(xié)調(diào)機(jī)制，解決相應(yīng)的糾紛問(wèn)題，保證校園足球的合作伙伴關(guān)系。本著協(xié)商合作、互利共贏的原則，主體間應(yīng)通過(guò)協(xié)商、調(diào)解、仲裁、維權(quán)等方法來(lái)化解[10]。此外，還應(yīng)建立第三方糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制進(jìn)行援助，維護(hù)主體的各項(xiàng)利益，實(shí)現(xiàn)治理的可持續(xù)發(fā)展，最終形成“善治”的理想局面。

4 結(jié)論

黨的十八大以來(lái)，中央高度重視校園足球發(fā)展，而校園足球工作的開(kāi)展則是推動(dòng)足球項(xiàng)目改革與建設(shè)體育強(qiáng)國(guó)的重要組成部分。近年來(lái)，我國(guó)校園足球發(fā)展逐步完善，目前已形成體育部門(mén)、教育部門(mén)與社會(huì)支持的“多軌制”并行的治理局面，但同時(shí)也在主體、機(jī)制、制度等方面存在諸多問(wèn)題。因此，完善新時(shí)代校園足球治理還需從精治、共治、法治、善治等多方路徑共同推進(jìn)。