淺談當前我國的省管縣體制改革
——以浙江省和海南省為例

劉倩如

（曲阜師范大學 政治與公共管理學院，山東 曲阜276826）

城鄉(xiāng)二元主體阻礙了以城帶鄉(xiāng)，以工業(yè)帶動農(nóng)業(yè)的“一體化”進程，引起中央領導關注與重視，如何促進縣鄉(xiāng)發(fā)展，縮小地區(qū)差距，成為社會公眾關注的焦點。在原有市管縣體制之下，省市縣三級區(qū)劃間的關系已趨于法制化、固定化，然而，肖立輝教授認為“市管縣體制的弊端不僅會加劇縣級財政困難，而且會阻礙縣級政府自主權(quán)的發(fā)揮”[1]因此，我國自2002年起開始逐步探索“省管縣”體制改革，并在全國范圍內(nèi)建立了比較系統(tǒng)完善的“省直管縣”行政區(qū)劃體制。然而，省管縣改革實施之后，面臨著新制度框架與舊有制度模式間的沖突，各種新問題、新挑戰(zhàn)隨之而來。省管縣體制在未來將走向何方？怎樣處理與市管縣體制的關系？成為今后省管縣體制改革關鍵所在。

1.省管縣體制改革的必要性

我國自建國初期以來，便一直探索建立市管縣體制，時至今日，市管縣體制已經(jīng)成為我國大多數(shù)地區(qū)的行政區(qū)劃體制。然而，伴隨著縣域經(jīng)濟蓬勃發(fā)展的社會需求，在市管縣體制之下，縣的財政收入可能會受到市的削減，缺乏資金支持的縣，經(jīng)濟發(fā)展水平上不去，從而拉大了與市級差距，產(chǎn)生縣市矛盾（即城鄉(xiāng)矛盾），這就要求各級政府開始探索“省管縣”體制改革。一是經(jīng)濟上擴權(quán)強縣的要求。經(jīng)濟決定政治與文化，經(jīng)濟是社會發(fā)展的根基。大到全國，小到各省各市各縣，都把經(jīng)濟建設當作政府工作的重心。省管縣體制之所以提上改革日程并當做改革項目重點推進，源于各省縣對經(jīng)濟發(fā)展的需求，他們想借助省對試點縣的財政進行直管，并適當下放經(jīng)濟管理權(quán)限，來激發(fā)各縣經(jīng)濟自主權(quán)與積極性。關于對浙江省進行省管縣改革的原因分析：浙江省作為最早進行省管縣體制試點的省份，在全國各地省份的探索歷程中有自己獨到的一面。20世紀80年代初期，在全國地區(qū)改革浪潮的推動之下，“市”成了一級實在的政府，對經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生了巨大的推動作用,但隨著時間推移,其弊端也不斷顯現(xiàn)。尤其在一些經(jīng)濟差距較小、經(jīng)濟發(fā)展差距相對較大的市與縣之間，部門增加使得財政負擔大大加重,浙江省湖州市、嘉興市等地級市發(fā)展空間受限，發(fā)展速度相對遲緩[2]與此同時，浙江省縣域經(jīng)濟迅速發(fā)展，以義烏、海鹽、織里為代表的全國性商品市場需求不斷提高，原本的“市帶縣”體制已然無法滿足縣域經(jīng)濟的發(fā)展要求。在縣級政府缺乏相應財源支持的背景之下，如果不突破傳統(tǒng)“市管縣”體制的束縛，則會出現(xiàn)縣域經(jīng)濟收支失衡、內(nèi)生動力不足、積極性降低等現(xiàn)實問題。關于對海南省進行省管縣改革的原因分析：海南省在我國的行政區(qū)劃中是建立最晚的省份，其縣域經(jīng)濟發(fā)展同全省的步伐是一致的。首先，在海南省實行省管縣體制改革，是順應欠發(fā)達的省情，以縣域經(jīng)濟助推全省經(jīng)濟建設的需要。建省之初，海南省經(jīng)濟總量相對較低，以農(nóng)業(yè)為主的各市縣，財政收入長期徘徊在3000萬以下，有的縣市甚至剛剛突破千萬“大關”；其次，省管縣體制的推進得益于改革開放的時代浪潮營造了積極向好的改革氛圍。海南省積極順應改革開放時代發(fā)展浪潮，將更多經(jīng)濟管理權(quán)限下放各縣，激發(fā)縣域經(jīng)濟發(fā)展活力，搞活了縣域乃至海南全省經(jīng)濟的發(fā)展；最后，經(jīng)濟特區(qū)的建立也為此提供強大動力。1988年4月13日，以省為單位的海南經(jīng)濟特區(qū)成立，昭示了中央領導人對海南經(jīng)濟復蘇的殷切希望。國家經(jīng)濟政策的傾斜，為海南省借助省管縣體制改革喚醒縣域經(jīng)濟迅速發(fā)展，以此助推海南經(jīng)濟實力逐步增強，營造了穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。二是政治上擴大縣級政府自主權(quán)的需要。省管縣體制改革，從最初只在經(jīng)濟領域開展“強縣擴權(quán)”“擴權(quán)強縣”的試點，逐漸擴展到人事制度、政府權(quán)限等政治領域。從最初單一的省下放經(jīng)濟管理權(quán)到縣，到現(xiàn)如今省去“市”一管理層級，直接實現(xiàn)縣級政府行政自主權(quán)等多種權(quán)力的獲得，體現(xiàn)出省管縣體制影響范圍的日益擴展與影響力度的日益增大。海南省作為自建省之初就取消了地級市對縣及縣級市的輻射管理，構(gòu)建了省直接管理市縣的全新行政管理體制。究其原因，首先，激發(fā)縣級政府主動性和積極性的需要。截止到2021年2月，海南省合計25個縣級區(qū)劃，其數(shù)量是所轄地級市數(shù)量的6倍，因此要想實現(xiàn)地區(qū)發(fā)展高效化，縣級政府的作用至關重要；其次，降低行政成本，更好地為人民服務的要求。建省之初的海南，便經(jīng)歷財政收入困難的難題，尤其是縣級政府，財政收入更為短缺，在此情形下，“如何降低行政成本，以此節(jié)省財政支出，更好地為人民服務”儼然成為海南當局政府領導人亟待解決的問題，就這樣“省直管縣”體制成為海南政府的“救命稻草”。

2.省管縣體制實施的優(yōu)勢

省管縣體制的建立打破了傳統(tǒng)的“省—市—縣”三級行政區(qū)劃建制，撤掉了傳統(tǒng)意義上管縣的地級市，實現(xiàn)市縣分治，省直管縣。這不僅極大影響了縣域（即部分）發(fā)展，更對全?。凑w）發(fā)展產(chǎn)生影響。影響涵蓋范圍涉及經(jīng)濟、政治、社會建設等眾多領域，其積極成分亦可被視作省管縣體制的優(yōu)勢。經(jīng)濟優(yōu)勢方面表現(xiàn)為經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展。經(jīng)濟基礎決定上層建筑，不管是何種體制如何改革，其原因歸根結(jié)底都源于經(jīng)濟發(fā)展的需要。“省直管縣”體制自試點到一步步確立，其出發(fā)點都是發(fā)展縣域經(jīng)濟，使之發(fā)揮帶動作用，助推全省經(jīng)濟總量蓬勃前進。經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，是“省直管縣”體制的初衷，也是其最大優(yōu)勢，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：第一，保障縣域經(jīng)濟發(fā)展所需的財政資金，提升縣域經(jīng)濟總體實力；第二，節(jié)約行政成本，省里集中更多財力，增強宏觀調(diào)控能力。由于“省管縣”改革后，少了“市”這一中間環(huán)節(jié)，減少了一級管理層級，從而大大降低行政管理成本，為省級節(jié)約了更多財政收入，使其集中財力以更好地發(fā)揮宏觀調(diào)控功能；第三，積極發(fā)揮財政分配職能，不斷創(chuàng)新分配體制。省管縣后，省財政按財政體制直接結(jié)算到縣（市），既避免了市級集中縣財力等“市刮縣”問題，又可使縣級財政困難直接反饋到省財政，使省財政及時解決縣財政的困難，從而形成了一套科學高效的財政分配體系，實現(xiàn)了全省財政的“財盡其用”。政治優(yōu)勢方面表現(xiàn)為自主權(quán)的擴大。雖然“省管縣”體制最初試點只停留在經(jīng)濟財政層面，但隨著時代發(fā)展的需求與改革的推進，省直管縣的范圍也擴展到政治領域，省政府權(quán)力的下放，賦予了縣級政府更多的權(quán)力。自主權(quán)的擴大，是“省管縣”體制的重要優(yōu)勢，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：第一，縣級政府自主權(quán)擴大，激發(fā)縣級政府主動性和積極性，提升行政效能。通過連續(xù)多批次的權(quán)力下放，海南省縣級政府現(xiàn)已擁有大小權(quán)力共計一千多項，行政審批權(quán)的逐步擴大促進行政效能的進一步提高。以海南省澄邁縣為例，本著“敢想、敢干、敢闖、敢做、敢為人先”精神,在福山咖啡文化風情小鎮(zhèn)建設過程中，從立項、規(guī)劃、審批、拆遷到開工建設，只用了80天就建成了20萬平方米文化廣場，創(chuàng)造了“澄邁速度”奇跡[3]；第二，縣級政府更好地踐行了為人民服務的宗旨與對人民負責的原則。通過“省管縣”體制改革，縣級政府承接了原屬于市級政府的職權(quán)，權(quán)力擴大的同時意味著擔負的責任也隨之增多?？h級政府運用手中的權(quán)力，制定了一系列符合本縣發(fā)展實際的政策措施，相比于市管縣體制中市對縣的控制，“省直管縣”體制下縣級政府更能靈活切實地選擇發(fā)展道路，真真正正服務好全縣人民，對人民負責。社會優(yōu)勢方面表現(xiàn)為縮小城鄉(xiāng)差距?！笆」芸h”體制改革，主要涉及到省、市、縣三級行政區(qū)劃主體，從而包含了城與鄉(xiāng)之間的關系問題，與此同時，暗含著當今黨和國家較為重視的一個課題，即“三農(nóng)”問題的解決?？s小城鄉(xiāng)差距，是“省管縣”體制的顯著優(yōu)勢，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：第一，推動縣的快速發(fā)展，縮小地區(qū)差距，促進城鄉(xiāng)一體化建設?？h，是處于市行政層級之下的一級行政建制單位，無論是經(jīng)濟發(fā)達程度亦或是社會基礎設施建設、文化教育水平可能都不及市這一層級水平。在市管縣體制之下，縣的財政收入可能會受到市的削減，缺乏資金支持的縣，經(jīng)濟發(fā)展水平上不去，從而拉大了與市的差距，產(chǎn)生縣市矛盾（即城鄉(xiāng)矛盾）；第二，有利于解決“三農(nóng)”問題。推進“省管縣”體制改革，有利于助推農(nóng)業(yè)發(fā)展，提高農(nóng)民收入，維護農(nóng)村秩序，營造良好的社會道德氛圍。

3.省管縣體制的現(xiàn)存問題

縱然省管縣體制在經(jīng)濟、政治、社會等領域存在諸多優(yōu)勢，但不可否認的是，“省管縣”體制改革之路仍任重而道遠，其現(xiàn)存的種種問題表明制度本身仍存在不完善的地方，那么如何進一步改進、完善，使省管縣體制在全國省份內(nèi)靈活運用，儼然成為執(zhí)政者關注的焦點與研究的立足點。一是法制化水平仍有待提高。在原有市管縣體制之下，省市縣三級區(qū)劃間的關系已趨于法制化、固定化。然而，省管縣改革實施之后，將重新建構(gòu)省市縣的制度關系和運行機制，這就導致了新的制度框架與舊有制度模式之間存在著一定的緊張與沖突，因此政府需要在制度、法律上給予其相應的規(guī)范和調(diào)整。二是職責權(quán)限不清的問題仍然存在。改革過程中，省與市（縣）、市與區(qū)縣政府共同享有的權(quán)限劃分不清，哪些政府該管什么事，應該具有哪些權(quán)力以及這些權(quán)力的大小，在許多領域內(nèi)，在許多情況下，尚未規(guī)范清楚，工作程序混亂，從而導致市縣分治后，下放給縣級政府的權(quán)力仍不清楚，甚至出現(xiàn)交叉、重疊現(xiàn)象。三是區(qū)域性經(jīng)濟中心和地級市的發(fā)展遇到困難和阻力。在“省管縣”體制取消市級管理層級之后，雖然有利于促進縣域經(jīng)濟和中小城鎮(zhèn)的發(fā)展，但也容易造成大中城市發(fā)展滯后和區(qū)域內(nèi)缺乏有經(jīng)濟輻射力的中心城市等弊病。不利于在一個完整的經(jīng)濟區(qū)域內(nèi)發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟的效應，不利于中心城市的培育。

4.結(jié)語

綜上所述，雖然現(xiàn)階段我國省管縣體制改革已經(jīng)步入正規(guī)，但是因改革而產(chǎn)生的問題仍層出不窮。其中最大爭辯莫過于“市管縣”與“省管縣”之間體制之爭。在具體實施過程中，人們將二者定義為矛盾關系，只能二取其一，但事實上二者是可以協(xié)調(diào)共生的。對于如何實現(xiàn)協(xié)調(diào)共生？這就要求各省份根據(jù)本省省情以及時代發(fā)展訴求進行合理選擇。除此之外，還可以根據(jù)城市的大小來決定是否撤市一級，由省直管縣——大城市發(fā)揮大城市的引領帶動作用，小城市發(fā)揮小城市撤市后的積極自主活力，從而實現(xiàn)在一個省份內(nèi)“省管縣”與“市管縣”體制的共融共生、協(xié)調(diào)發(fā)展，為今后的省管縣體制改革指明了方向。