事業(yè)單位優(yōu)化全面預(yù)算管理措施探析

文/張雯雯 （農(nóng)業(yè)農(nóng)村部規(guī)劃設(shè)計研究院）

事業(yè)單位的職能定位主要為承擔社會公益職能和開展經(jīng)營服務(wù)活動并直接參與市場競爭兩大類，其預(yù)算管理則既體現(xiàn)單位的職能定位和發(fā)展方向，也反映單位的經(jīng)營戰(zhàn)略。2018年《預(yù)算法》和2020年《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》（國務(wù)院令第729號）的修訂進一步完善了標準科學(xué)、規(guī)范透明、約束有力的預(yù)算制度，為事業(yè)單位貫徹實施全面預(yù)算管理指明了方向。2021年國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》（國發(fā)[2021]5號）指出，深化預(yù)算管理制度改革是一項系統(tǒng)性工程，是當前和今后一段時期為各級財政部門的重點工作任務(wù)。因此，建立科學(xué)規(guī)范的預(yù)算管理制度、以預(yù)算促進戰(zhàn)略目標的落地是事業(yè)單位為進一步提升預(yù)算管理效能而努力的方向。本文從當前事業(yè)單位在預(yù)算管理中存在的問題入手，針對如何更好地落實全面預(yù)算管理展開分析與探究。

一、事業(yè)單位全面預(yù)算管理的意義

全面預(yù)算管理是指利用預(yù)算對單位內(nèi)部各部門的各種財務(wù)及非財務(wù)資源進行分配、考核、控制，以便有效地組織和協(xié)調(diào)單位內(nèi)部的各項經(jīng)濟活動，完成既定的任務(wù)目標。全面預(yù)算管理是調(diào)控事業(yè)單位經(jīng)濟運行過程的重要手段，是推進單位可持續(xù)發(fā)展的重要支撐，是進行事業(yè)單位內(nèi)部管理控制的一種主要方法。其基本特征是全員、全程、全額，這意味著在推行并實施全面預(yù)算的過程中，既要注重全員參與以及經(jīng)濟活動的全面覆蓋，又要堅持收支平衡、統(tǒng)籌兼顧、合法合規(guī)等原則，嚴格規(guī)范預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行等，并不斷強化預(yù)算績效考核。事業(yè)單位實施全面預(yù)算管理有利于更好地立足職能定位，促使單位更好地履行社會公益性職能，保障公共服務(wù)高效有序運轉(zhuǎn)；有利于優(yōu)化資源配置，推動財政資金聚力增效，將有限的資源著重投入到重點目標任務(wù)中，提高資源的使用效益，保證資金使用安全，確保既定目標的有效落實；有利于風險防范，加大監(jiān)督力度并拓展監(jiān)督范圍，形成事前、事中、事后的監(jiān)督機制，規(guī)范單位相關(guān)人員的經(jīng)濟行為，提升風險防范能力。

二、事業(yè)單位落實全面預(yù)算管理面臨的問題

（一）預(yù)算管理意識不足

事業(yè)單位經(jīng)濟活動涉及本單位內(nèi)部管理層面及業(yè)務(wù)層面，全員參與、各部門通力協(xié)作是實現(xiàn)全面預(yù)算管理的前提條件，但在現(xiàn)實工作中普遍存在一些問題。一是對預(yù)算管理重視不足。一些單位領(lǐng)導(dǎo)認為與預(yù)算相關(guān)的工作是財務(wù)部門的職責，使其余各部門在預(yù)算編制工作方面主動性不高、參與程度低，或不配合提供數(shù)據(jù)及文字論證，使財務(wù)部門獲取的數(shù)據(jù)不足甚至缺失，只能采取增量法通過依賴歷史數(shù)據(jù)計算，甚至代編預(yù)算。二是預(yù)算管理制度體系不健全。各部門職責定位不清晰，流程設(shè)置缺乏合理性，使預(yù)算管理制度無法起到約束、規(guī)范、監(jiān)督等作用，不利于提高預(yù)算執(zhí)行效率。

（二）預(yù)算編制不科學(xué)

預(yù)算編制是全面預(yù)算管理的起點，預(yù)算編制是否科學(xué)合理、是否符合本單位事業(yè)開展工作的目標直接影響著后續(xù)各項工作的開展。但部分事業(yè)單位中存在預(yù)算編制不科學(xué)等一系列問題，主要體現(xiàn)為：一是預(yù)算目標設(shè)置不合理，如僅考慮現(xiàn)有業(yè)務(wù)支出情況，未結(jié)合總體事業(yè)發(fā)展規(guī)劃目標綜合考慮，則使每年的預(yù)算數(shù)據(jù)固化在有限的預(yù)算項目中，無法真正實現(xiàn)財政預(yù)算資金的使用效果。二是預(yù)算編制方法不科學(xué)，如未結(jié)合單位實際發(fā)展需要提前規(guī)劃、綜合考慮預(yù)算需求，使編制方式缺乏合理性，為了在有限的時間內(nèi)完成編報，在每年短暫的預(yù)算上報限期內(nèi)僅采用增量預(yù)算法編制，導(dǎo)致預(yù)算編制與預(yù)期目標偏離，為后續(xù)的預(yù)算執(zhí)行工作帶來困難；三是預(yù)算超規(guī)模申報，事業(yè)單位為申請較大力度的財政資金支持往往傾向于夸大預(yù)算需求、提高申報額度，從而不切實際地超需求申報，導(dǎo)致結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的產(chǎn)生。

（三）預(yù)算執(zhí)行不力

預(yù)算執(zhí)行控制不嚴、執(zhí)行效率偏低是事業(yè)單位中普遍存在的問題，主要體現(xiàn)在：一是預(yù)算執(zhí)行進度滯后，有些單位“重編制，輕執(zhí)行”的思想根深蒂固，在申請資金時下大力氣，預(yù)算批復(fù)后卻把財政資金當作自有資金控制，不重視財政資金預(yù)算執(zhí)行序時進度要求，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行前松后緊；二是預(yù)算執(zhí)行過程控制不嚴格，如未結(jié)合當年工作任務(wù)開展進程制定合理的執(zhí)行計劃，執(zhí)行審批流程繁瑣，卻不夠科學(xué)嚴謹，導(dǎo)致工作進程緩慢；三是預(yù)算編制時對次年工作得開展缺乏合理的預(yù)判，資金到位后工作目標發(fā)生變化，已不具備業(yè)務(wù)開展條件，使預(yù)算資金難以安排，導(dǎo)致執(zhí)行進度緩慢，甚至產(chǎn)生結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。

（四）預(yù)算調(diào)整不規(guī)范

事業(yè)單位中存在預(yù)算調(diào)整不規(guī)范、隨意性大的現(xiàn)象，與預(yù)算編制不科學(xué)、預(yù)算執(zhí)行力度不到位、預(yù)算調(diào)整程序不嚴謹有密切的聯(lián)系。發(fā)生預(yù)算調(diào)整一方面因預(yù)算目標設(shè)置不合理、項目細化不夠等導(dǎo)致任務(wù)難以實施，或因預(yù)算超需求超標準編報，導(dǎo)致某些專項經(jīng)費預(yù)算批復(fù)額度偏高，難以執(zhí)行完畢，需為完成預(yù)算執(zhí)行任務(wù)予以調(diào)整。另一方面因領(lǐng)導(dǎo)層對財政預(yù)算資金執(zhí)行進度不重視，“前期不舍得花、后期花不出去”，將執(zhí)行壓力堆積至年末，導(dǎo)致發(fā)生結(jié)轉(zhuǎn)甚至結(jié)余資金收回的風險，從而產(chǎn)生預(yù)算調(diào)整，將“難花”的錢調(diào)整至較易支出的業(yè)務(wù)用途中。在預(yù)算調(diào)整程序方面，存在預(yù)算執(zhí)行部門或單位常未按程序報上級主管預(yù)算單位審批，發(fā)生預(yù)算調(diào)整需求時僅在部門或單位內(nèi)部自行調(diào)整，或未通過財務(wù)部門審批，缺少單位內(nèi)部及部門間相互監(jiān)督制約機制，使預(yù)算調(diào)整程序流于形式，大大降低預(yù)算執(zhí)行的約束性。

（五）預(yù)算績效考核機制不完善

部分事業(yè)單位存在重投入輕管理、重支出輕績效的情況。如預(yù)算績效考核機制不完善，使績效激勵約束作用不強，事后評價工作無章可循，考核指標設(shè)置不合理，多以財務(wù)指標為主，導(dǎo)致最終評價結(jié)果的參考性、指向性不強；預(yù)算目標考核結(jié)果未能與激勵獎懲相對接，評價結(jié)果應(yīng)用缺位，難以將預(yù)算目標的落實、預(yù)算執(zhí)行情況與單位職工的績效薪資相掛鉤，不能對單位職工進行有效的激勵、監(jiān)督與約束；還有部分單位預(yù)算績效考核僅針對于結(jié)果，沒有將考核機制嵌入預(yù)算管理的全過程，使考評內(nèi)容與預(yù)算工作具體內(nèi)容相脫節(jié)，無法得到客觀公正的評價，致使績效考核的作用難以發(fā)揮。

三、事業(yè)單位優(yōu)化全面預(yù)算管理的具體策略

（一）樹立預(yù)算管理理念、增強預(yù)算管理意識

首先，事業(yè)單位應(yīng)提高對預(yù)算管理的重視，全面預(yù)算編制工作涉及范圍廣、信息量大，它不只是由財務(wù)部門負責的事情，而是綜合的、全面的管理，是強調(diào)全面控制約束力的工作。因此，單位領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)從思想上重視起來，加強對年度預(yù)算的全流程管控，并組織各職能部門積極參與、協(xié)調(diào)配合。其次，應(yīng)進一步健全預(yù)算管理體系，如設(shè)立預(yù)算管理領(lǐng)導(dǎo)小組負責確定預(yù)算目標、組織召開預(yù)算會議等。應(yīng)明確各部門職責，由各部門全面參與完成本部門預(yù)算編制，并對所提供的數(shù)據(jù)信息的真實性和預(yù)算執(zhí)行情況負責。應(yīng)進一步規(guī)范預(yù)算編制及執(zhí)行流程，使從“要錢”到“管錢”再到“花錢”的過程暢通有序、科學(xué)高效，使預(yù)算資金在社會公益職能方面更好地發(fā)揮效果。

（二）提高預(yù)算編制質(zhì)量、增強預(yù)算編制的科學(xué)性

事業(yè)單位應(yīng)從源頭上提高預(yù)算編制的科學(xué)性和精準性，進一步提高預(yù)算編制質(zhì)量，增強其科學(xué)性與可行性。一是堅持量入為出原則，合理安排支出預(yù)算規(guī)模、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，并聚焦重點項目，提高財政資源配置效率；二是提前規(guī)劃、科學(xué)論證，做好前期調(diào)研與準備工作，充分掌握資金需要以及支出合理性，對經(jīng)費需求進行準確且全面的預(yù)測，制定合理的預(yù)算編制計劃；三是結(jié)合本單位行業(yè)性質(zhì)和業(yè)務(wù)實際需求，靈活運用適當?shù)念A(yù)算編制方法，合理應(yīng)用零基預(yù)算、彈性預(yù)算等以打破支出固化僵化格局，盤活各類存量資源，提高財政資源配置效益。

（三）加強預(yù)算執(zhí)行、注重預(yù)算執(zhí)行過程控制

預(yù)算執(zhí)行是全面預(yù)算管理中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，預(yù)算執(zhí)行不佳會影響目標任務(wù)的落實效果，同時影響次年預(yù)算的申報。因此，事業(yè)單位必須注重對預(yù)算執(zhí)行過程的全方位控制，堅決糾正“重編制、輕執(zhí)行”的現(xiàn)象，解決預(yù)算執(zhí)行過程中的實際問題，進而提升預(yù)算執(zhí)行效率。首先，強化預(yù)算對執(zhí)行的控制，對預(yù)算指標實行統(tǒng)一規(guī)范的核算管理，確保其精準反映預(yù)算標指對執(zhí)行的有效控制；其次，建立執(zhí)行過程控制，遵循“收支兩條線”原則，明確各項經(jīng)費報銷所需憑證，認真審核各項費用是否符合標準，并規(guī)范預(yù)算資金審批流程，嚴格遵循不相容崗位分離的原則，建立崗位責任制度，面對預(yù)算超支、無預(yù)算、資金使用不合理等情況，第一時間查明原因并問責到人，保障財政資金的安全使用；最后，建立預(yù)算分析機制，定期評估預(yù)算執(zhí)行的具體情況，經(jīng)過對比分析及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算與實際目標的偏差問題，年末根據(jù)執(zhí)行情況及各項指標落實結(jié)果安排下年度預(yù)算，強化預(yù)算執(zhí)行的約束性。

（四）規(guī)范預(yù)算調(diào)劑管理、規(guī)范預(yù)算調(diào)整行為

基于預(yù)算調(diào)整不規(guī)范的現(xiàn)象，應(yīng)從以下幾方面著手。第一，強化預(yù)算管理的嚴肅性，改變預(yù)算可隨意調(diào)整的觀念，在預(yù)算執(zhí)行的過程中以正確的觀念為主導(dǎo)，按照計劃使用經(jīng)費；第二，建立內(nèi)部相互監(jiān)督牽制機制，落實預(yù)算管理制度，做好預(yù)算執(zhí)行跟蹤監(jiān)控工作，嚴格約束預(yù)算執(zhí)行的全過程，實時反饋信息，保證預(yù)算目標的完成以及預(yù)算計劃的落實，盡可能避免出現(xiàn)過多的預(yù)算調(diào)整；第三，遵循科學(xué)有序的原則完善并規(guī)范預(yù)算調(diào)整審批流程，明晰預(yù)算調(diào)整的范圍，設(shè)置內(nèi)部相互監(jiān)督制約機制，以嚴謹?shù)闹贫葋砑s束調(diào)整行為。

（五）重視預(yù)算績效、建立健全預(yù)算績效管理機制

實施預(yù)算績效管理是推進事業(yè)單位預(yù)算管理效能的重要抓手，全面預(yù)算管理和考核、獎懲制度共同作用可以激勵并約束預(yù)算編報主體追求盡量高的收入增長和盡量低的成本費用。事業(yè)單位只有加強相關(guān)重視，在實踐中不斷完善相關(guān)制度，以健全的機制為保障，才能提升預(yù)算績效考核水平。一方面應(yīng)建立健全預(yù)算績效評估機制，對全面預(yù)算管理開展客觀公正的績效評價，評價預(yù)算編制流程是否規(guī)范、預(yù)算執(zhí)行控制是否嚴謹?shù)龋瑢㈩A(yù)算目標納入績效指標體系，綜合考慮外部因素的影響靈活調(diào)整各項考核指標；另一方面，可將業(yè)績考核、績效獎懲與預(yù)算管理相掛鉤，突出預(yù)算績效考核對單位職工的激勵作用，創(chuàng)新激勵手段，對落實預(yù)算指標且資金使用效益良好的部門及個人給予績效獎勵或給予考核加分，以此調(diào)動職工履職盡責的積極性，強化其對預(yù)算工作的重視，最終確保預(yù)算管理處于良性循環(huán)之中。此外，單位還應(yīng)充分運用績效考核的結(jié)果，加深對問題的反思與總結(jié)，從中汲取經(jīng)驗，制定更加完整的預(yù)算方案，為下一年度預(yù)算工作提供參考。

四、結(jié)束語

綜上所述，為了適應(yīng)事業(yè)單位深化改革的趨勢，實現(xiàn)其穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展，事業(yè)單位必須深刻認識加強全面預(yù)算管理的重要性，積極推行并予以實施，結(jié)合單位的實際情況分析落實過程中存在的困難，積極探尋可行的路徑，及時采取針對性的措施，逐步完善預(yù)算管理體系，以預(yù)算促進發(fā)展目標的落地。通過全面預(yù)算管理的優(yōu)化，可使預(yù)算資金聚力增效，從而進一步推動事業(yè)單位長效有序發(fā)展。

注釋

①《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》（國務(wù)院令第729號）。

②《關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》(國發(fā)[2021]5號）。