生態(tài)保護(hù)紅線背景下自然保護(hù)地管理體系建設(shè)研究

王炳欽

（甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)管護(hù)中心，甘肅 張掖 734500）

近年來(lái)，伴隨著全球氣候變暖，氣象災(zāi)害頻發(fā)與我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，導(dǎo)致對(duì)自然生態(tài)環(huán)境的擠壓破壞愈發(fā)嚴(yán)重。因此國(guó)家越來(lái)越重視對(duì)自然環(huán)境的保護(hù)，并出臺(tái)了多項(xiàng)政策文件，加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)保護(hù)，加強(qiáng)各級(jí)部門單位對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重視程度。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，正式提出“生態(tài)保護(hù)紅線”這一理論，隨后出臺(tái)的相關(guān)政策對(duì)“生態(tài)保護(hù)紅線”一詞不斷完善與擴(kuò)展，目前生態(tài)保護(hù)紅線理論已經(jīng)具備了比較完善的體系。本文通過(guò)分析生態(tài)保護(hù)紅線相關(guān)理論內(nèi)容，結(jié)合相關(guān)保護(hù)地現(xiàn)狀，對(duì)造成保護(hù)地生態(tài)問(wèn)題的主要原因進(jìn)行剖析，對(duì)自然保護(hù)地管理體系的構(gòu)建獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

1 生態(tài)保護(hù)紅線

生態(tài)保護(hù)紅線是我國(guó)為了維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全和可持續(xù)發(fā)展，保障人民身體健康的制度創(chuàng)新。近年來(lái)，面對(duì)氣候變化以及經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展帶來(lái)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，為了保護(hù)生態(tài)、實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，我國(guó)多次制定出臺(tái)了相關(guān)政策，2011年中央文件中首次出現(xiàn)“生態(tài)紅線”一詞，2013年黨的十八屆三中全會(huì)發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》將“生態(tài)紅線”進(jìn)一步完善為“生態(tài)保護(hù)紅線”。同時(shí)，伴隨著相關(guān)保護(hù)政策的發(fā)展推進(jìn)，生態(tài)保護(hù)紅線劃定范圍不斷擴(kuò)大。從開始時(shí)的在必須要進(jìn)行強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感和脆弱區(qū)內(nèi)部劃定（劃定范圍較小，且劃定標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格）進(jìn)一步擴(kuò)大為可以在生態(tài)空間中劃定。生態(tài)保護(hù)紅線劃定范圍擴(kuò)大到包括重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感和脆弱區(qū)，而不是局限其中，慢慢又在劃定范圍中增加了雖然目前經(jīng)過(guò)評(píng)估不能確定，但是具有重要潛在生態(tài)價(jià)值的區(qū)域[1]，使得生態(tài)保護(hù)紅線的劃定范圍更廣，更加全面且更有大局觀，不再僅限于當(dāng)下，而是著眼于未來(lái)。我國(guó)于2017年出臺(tái)《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》使得劃定工作有據(jù)可依，主要遵循整體性、科學(xué)性、動(dòng)態(tài)性以及協(xié)調(diào)性四大原則，確保在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)中保持平衡，在布局城鄉(xiāng)發(fā)展工作中確保生態(tài)安全。

2 祁連山自然保護(hù)區(qū)概況

2.1 祁連山基本情況

祁連山守望河西走廊綿延千里，是我國(guó)著名的高大山系之一，東西向橫臥于青藏高原與西北平原之間，坐落于青海省和甘肅省交界處，是河西綠洲的南部屏障和“冰源水庫(kù)”，維系著西北地區(qū)以及中下游生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定。甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)總面積26 530 km2，是1988年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)建立的森林和野生動(dòng)物類型自然保護(hù)區(qū)。保護(hù)區(qū)內(nèi)生物多樣性豐富，生存著多種國(guó)家級(jí)保護(hù)動(dòng)植物，對(duì)于維護(hù)人與自然和諧相處的河西走廊，對(duì)促進(jìn)甘肅省甚至整個(gè)西北地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展有著重大意義。

多年來(lái)，受自然因素和人類生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)因素的影響，祁連山的生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，對(duì)此，甘肅省成立專門的工作機(jī)構(gòu)，完成了祁連山地區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線的劃定工作。建立重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度，推進(jìn)祁連山保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題整治取得明顯成效，保護(hù)區(qū)植被指數(shù)、覆蓋度和生產(chǎn)力均呈顯著提升趨勢(shì)，植被生長(zhǎng)狀況總體有所改善。自從2017年整改以來(lái)連續(xù)5年的生態(tài)狀況監(jiān)測(cè)和評(píng)估顯示，祁連山自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量穩(wěn)中有升、持續(xù)向好，草地面積明顯增加，森林、灌叢略有增加，植被生長(zhǎng)狀況總體改善，植被指數(shù)、植被覆蓋度、植被生產(chǎn)力均呈顯著提升趨勢(shì)，增幅分別為10.88%、7.81%和14.8%；保護(hù)區(qū)水源地水質(zhì)均達(dá)到優(yōu)良，其中Ⅰ類水比例達(dá)到58%；空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良率達(dá)到國(guó)家考核要求，土壤環(huán)境質(zhì)量總體良好，符合國(guó)家管控要求。

2.2 導(dǎo)致保護(hù)地生態(tài)環(huán)境遭到破壞的原因

我國(guó)已經(jīng)建成了以保護(hù)自然資源、自然景觀以及生物多樣性為主的自然保護(hù)地體系。自然保護(hù)地建設(shè)是推進(jìn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要手段，迄今為止，我國(guó)已有1.2萬(wàn)處各類自然保護(hù)地，然而，許多自然保護(hù)地由于各種各樣的原因遭到一定程度的破壞，需要各級(jí)政府采取一定的措施來(lái)進(jìn)行生態(tài)保護(hù)與生態(tài)修復(fù)工作。

2.2.1 重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)生態(tài)保護(hù)重要性認(rèn)識(shí)不足

造成目前保護(hù)地生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的原因有很多，首先是對(duì)生態(tài)保護(hù)的重要性認(rèn)識(shí)不足，當(dāng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)生矛盾時(shí)，總是優(yōu)先經(jīng)濟(jì)建設(shè)。以祁連山為例[2]，保護(hù)區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源豐富，礦產(chǎn)的開采雖然為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)帶來(lái)了巨大增長(zhǎng)，但是由于過(guò)度開采，影響了當(dāng)?shù)氐牡叵滤苜Y源；保護(hù)區(qū)內(nèi)水能資源豐富，給水電開發(fā)創(chuàng)造了優(yōu)越的條件，使得保護(hù)區(qū)內(nèi)建立了多座水電站，水電站在施工建設(shè)過(guò)程中存在大面積開采土地的現(xiàn)象，造成了對(duì)森林植被的破壞，加劇了水土流失。所以，加強(qiáng)政府部門以及廣大群眾對(duì)于生態(tài)保護(hù)的重要性認(rèn)知，對(duì)于建設(shè)生態(tài)環(huán)境具有重大影響。

2.2.2 生態(tài)建設(shè)資金不足

生態(tài)修復(fù)所需資金投入與人力設(shè)備投入較大[3]，我國(guó)一些專家學(xué)者對(duì)自然保護(hù)區(qū)的資金狀況做了研究分析，并指出全國(guó)自然保護(hù)區(qū)所需資金為40～220億。除了資金投入數(shù)額巨大，另外前期單方面投入時(shí)間長(zhǎng)，回報(bào)率低，對(duì)于保護(hù)地所在當(dāng)?shù)刎?cái)政而言比較困難。例如，祁連山林區(qū)由于可開發(fā)資源少，發(fā)展緩慢，建設(shè)和保護(hù)主要以國(guó)家政府撥發(fā)資金作為經(jīng)濟(jì)來(lái)源，還停留于資金的單向流入，卻沒(méi)有帶來(lái)反向的經(jīng)濟(jì)效益。且由于地方財(cái)政困難，人員機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)缺口大，基礎(chǔ)設(shè)施落后，缺少交通設(shè)備，職工收入水平低下，綜合防護(hù)能力差，這些都影響了祁連山森林生態(tài)的建設(shè)，導(dǎo)致祁連山生態(tài)建設(shè)緩慢。但資金投入帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)利益卻是長(zhǎng)遠(yuǎn)可觀的，有利于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)發(fā)展，造福后代。然而目前仍存有一些相關(guān)部門單位生態(tài)保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)的問(wèn)題，我國(guó)許多自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境工作的開展缺乏資金投入，甚至一些保護(hù)區(qū)有名無(wú)實(shí)，大大影響了我國(guó)生態(tài)環(huán)境工作的開展，所以，需要國(guó)家及政府加大資金投入，并加強(qiáng)監(jiān)管，推動(dòng)自然保護(hù)地的保護(hù)與治理。

2.2.3 綜合管理體制不完善

目前我國(guó)關(guān)于自然保護(hù)區(qū)的具體管理規(guī)范尚未出臺(tái)，同時(shí)現(xiàn)有的管理體系不夠完整，使得自然保護(hù)地的工作缺乏具體的流程規(guī)則進(jìn)行指導(dǎo)，造成保護(hù)工作的開展無(wú)據(jù)可依，難度大大增強(qiáng)，無(wú)法真正地落實(shí)保護(hù)工作。另外，我國(guó)部分自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)保護(hù)工作存在上下脫節(jié)的情況，各級(jí)部門各行其是，上級(jí)部門負(fù)責(zé)書面工作，而基層單位自行開展保護(hù)工作，使得生態(tài)保護(hù)工作缺乏統(tǒng)一的統(tǒng)籌規(guī)劃，各部門之間缺乏有效的溝通交流，影響了生態(tài)保護(hù)工作的開展與效率，同時(shí)，還造成自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的工作缺乏管理，工作人員做事拖沓，效率低下，使得生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作質(zhì)量低下。

2.2.4 自然因素的影響

近年來(lái)，人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的開展，釋放了大量的二氧化碳，導(dǎo)致全球氣候變暖，生態(tài)環(huán)境被破壞。同時(shí)，全球溫度變暖又導(dǎo)致地震、泥石流等極端天氣頻發(fā)，反作用于生態(tài)環(huán)境，對(duì)生態(tài)環(huán)境帶來(lái)嚴(yán)重的不良影響，形成惡性循環(huán)。以祁連山為例，年平均氣溫的上升導(dǎo)致祁連山冰雪融化和雪線上升，冰川融水和來(lái)水量持續(xù)減少，水資源的減少又進(jìn)一步使山民加大放牧和農(nóng)田的開墾，森林、植被覆蓋率下降，使得水涵養(yǎng)能力明顯下降，水土流失加劇，同時(shí)伴隨著長(zhǎng)期的干旱缺水，人工種植林出現(xiàn)大面積衰敗、枯死，植被覆蓋率急劇下降，荒漠化程度加劇，當(dāng)?shù)胤里L(fēng)固沙能力下降。

3 生態(tài)保護(hù)紅線背景下自然保護(hù)地管理體系建設(shè)研究

3.1 明確保護(hù)地功能定位，制定分類劃定標(biāo)準(zhǔn)

制定相關(guān)管理措施應(yīng)當(dāng)首先考慮到自然保護(hù)地的建立初衷是出于保護(hù)生態(tài)安全、自然資源和生態(tài)多樣性，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處以及可持續(xù)發(fā)展。因此，應(yīng)當(dāng)首先針對(duì)保護(hù)地的功能作用，按照相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)保護(hù)地內(nèi)部進(jìn)行不同功能區(qū)域的劃分，以便進(jìn)行分區(qū)域分類型地著重保護(hù)與發(fā)展。首先通過(guò)綜合分析保護(hù)地內(nèi)水資源、植被、生物多樣性、土地利用等相關(guān)基本生態(tài)數(shù)據(jù)，明確保護(hù)地生態(tài)環(huán)境發(fā)展需求，確認(rèn)保護(hù)地內(nèi)水資源等方面的生態(tài)承載力。在此基礎(chǔ)上，對(duì)保護(hù)地進(jìn)行生態(tài)功能區(qū)域劃分，將相關(guān)區(qū)域納入生態(tài)保護(hù)紅線的管控范圍，并制定合理的生態(tài)紅線管理體系，明確制定相應(yīng)措施進(jìn)行分級(jí)管理。同時(shí)，依據(jù)生態(tài)價(jià)值和保護(hù)強(qiáng)度對(duì)自然保護(hù)地進(jìn)行劃分，制定分類劃定標(biāo)準(zhǔn)，并依照不同區(qū)域的不同定位，對(duì)分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行相應(yīng)的修改，整理分類，形成不同類型保護(hù)地的分類管理標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步提高保護(hù)地管理水平。

3.2 利用現(xiàn)代信息技術(shù)，建立全方位保護(hù)地監(jiān)管系統(tǒng)

借助大數(shù)據(jù)技術(shù)開展自然保護(hù)地生態(tài)保護(hù)紅線狀況監(jiān)測(cè)與成效評(píng)估，依據(jù)評(píng)估結(jié)果對(duì)當(dāng)下保護(hù)地生態(tài)狀況進(jìn)行判定，進(jìn)而根據(jù)下一階段目標(biāo)，對(duì)當(dāng)前管理舉措進(jìn)行新的階段性調(diào)整，形成“基礎(chǔ)-現(xiàn)狀-變化”的生態(tài)狀況綜合評(píng)估業(yè)務(wù)模式[3]。建設(shè)涵蓋森林、草地、水源等生態(tài)要素的全方位生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)結(jié)合衛(wèi)星遙感技術(shù)，進(jìn)行一體化監(jiān)測(cè)，及時(shí)獲取相關(guān)觀測(cè)數(shù)據(jù)，生成自然保護(hù)地相關(guān)生態(tài)數(shù)據(jù)，并進(jìn)一步與生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管“大數(shù)據(jù)”結(jié)合，建設(shè)大數(shù)據(jù)庫(kù)，來(lái)支持保護(hù)地相關(guān)部門進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的分析和科學(xué)決策。運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，建設(shè)和完善保護(hù)地生態(tài)建設(shè)綜合監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，定期開展生態(tài)狀況的調(diào)查、監(jiān)測(cè)和評(píng)估，對(duì)相關(guān)保護(hù)區(qū)域內(nèi)的生態(tài)情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)，對(duì)于出現(xiàn)的生態(tài)破壞問(wèn)題進(jìn)行評(píng)估，并對(duì)可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題及時(shí)預(yù)警，以便相關(guān)部門及時(shí)采取措施應(yīng)對(duì)生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)對(duì)保護(hù)地生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)與建設(shè)。

3.3 加大投入力度，加快保護(hù)地生態(tài)發(fā)展

一方面，設(shè)立保護(hù)地生態(tài)保護(hù)研究專項(xiàng)基金，引入專業(yè)保護(hù)人才及先進(jìn)技術(shù)，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)科研體系建設(shè)，整合保護(hù)地內(nèi)生態(tài)保護(hù)科研力量，開展相關(guān)生態(tài)保護(hù)研究。另一方面，按照保護(hù)地內(nèi)不同區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展能力和資源情況，對(duì)不同區(qū)域內(nèi)部所有可能會(huì)被批建的項(xiàng)目，進(jìn)行環(huán)境影響方面的嚴(yán)格評(píng)估，對(duì)環(huán)境產(chǎn)生不利影響的項(xiàng)目在搖籃中予以扼殺，對(duì)已成立的不利于環(huán)境保護(hù)的項(xiàng)目使其有序退出自然保護(hù)地。同時(shí)，引導(dǎo)各功能區(qū)域探索有區(qū)域特色的發(fā)展模式，引入相關(guān)資金，開展區(qū)域特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，加快相關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化轉(zhuǎn)型。并且，統(tǒng)一生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)保護(hù)地內(nèi)相關(guān)對(duì)象進(jìn)行合理補(bǔ)償，引導(dǎo)保護(hù)地內(nèi)牧民、山民進(jìn)行生態(tài)移民，保障重大生態(tài)工程建設(shè)和各項(xiàng)生態(tài)補(bǔ)償政策落實(shí)到位，避免由于過(guò)度發(fā)展經(jīng)濟(jì)影響生態(tài)環(huán)境的保護(hù)建設(shè)。

3.4 推進(jìn)政策改進(jìn)，加強(qiáng)生態(tài)修復(fù)

保護(hù)地的生態(tài)環(huán)境修復(fù)是一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)而復(fù)雜的大工程，無(wú)法一蹴而就，而如今的形勢(shì)下，生態(tài)環(huán)境的修復(fù)刻不容緩，必須加大生態(tài)修復(fù)力度，加快生態(tài)修復(fù)進(jìn)程，其中工作順利開展的關(guān)鍵是各級(jí)政府要加大對(duì)保護(hù)地生態(tài)修復(fù)的重視程度和資金投入。因此，各級(jí)政府要把生態(tài)建設(shè)與修復(fù)工作作為重要工作，并將其成果納入領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核體系，對(duì)推展工作沒(méi)有結(jié)果或者成效不顯著的嚴(yán)肅追責(zé)。政府需要依據(jù)當(dāng)?shù)乇Ｗo(hù)地的基本條件，因地制宜，科學(xué)制定生態(tài)修復(fù)方案，打造生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)示范區(qū)。

4 結(jié)束語(yǔ)

為加快經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，人們對(duì)自然資源濫采濫用，極大程度上破壞了人們賴以生存的自然生態(tài)，我國(guó)政府多次發(fā)布相關(guān)文件，推進(jìn)生態(tài)保護(hù)建設(shè)，各級(jí)政府和單位也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)于生態(tài)保護(hù)的認(rèn)識(shí)，避免單純發(fā)展經(jīng)濟(jì)，為生態(tài)環(huán)境帶來(lái)更重的負(fù)擔(dān)，同時(shí)也應(yīng)加大對(duì)于生態(tài)保護(hù)的政策研究與資金投入。其中自然保護(hù)地建設(shè)是生態(tài)保護(hù)的有效手段，在自然保護(hù)地的基礎(chǔ)上，進(jìn)行生態(tài)保護(hù)紅線的劃分，進(jìn)行分區(qū)域保護(hù)，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境空間格局，利用現(xiàn)代信息技術(shù)，實(shí)現(xiàn)對(duì)保護(hù)地全方位的監(jiān)測(cè)管理，嚴(yán)格執(zhí)法監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)自然保護(hù)地生態(tài)建設(shè)工作的考核，樹立工作人員的責(zé)任意識(shí)，同時(shí)，政府部門應(yīng)當(dāng)加大對(duì)保護(hù)地建設(shè)的關(guān)注，加大對(duì)于保護(hù)地生態(tài)保護(hù)的資金投入，加強(qiáng)相關(guān)科研力度，確保政策落實(shí)，從而進(jìn)一步推進(jìn)保護(hù)地內(nèi)生態(tài)工作。