農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法案卷常見問題

孫承宗，陸金權(quán)

（1.楚雄州種子管理站，云南楚雄 675000；2.云南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳，云南昆明 650224）

全面依法治國是黨中央提出“四個全面”戰(zhàn)略布局的主要內(nèi)容，依法行政、依法執(zhí)法是全面依法治國的前提和保障。隨著機構(gòu)改革后農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的監(jiān)管執(zhí)法職責(zé)增加和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全要求日益提高，農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作責(zé)任和壓力也隨之增加，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法工作面臨執(zhí)法面廣、任務(wù)繁重、專業(yè)性強、風(fēng)險點多、責(zé)任艱巨的壓力。目前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門負(fù)責(zé)執(zhí)行的法律法規(guī)（不含地方性法規(guī)和省級以下政府規(guī)章）共197部（其中農(nóng)業(yè)法律20部、行政法規(guī)32部、部門規(guī)章145部），涉及種子、農(nóng)藥、肥料、獸藥、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、動植物檢疫、防疫、生豬屠宰、漁業(yè)、耕地保護、農(nóng)村資產(chǎn)管理、宅基地等20多個領(lǐng)域，關(guān)系百姓生產(chǎn)生活方方面面。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部一直高度重視農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法工作和執(zhí)法案件辦理質(zhì)量，省、市、縣各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門也不斷加強對行政執(zhí)法案件辦理的監(jiān)督指導(dǎo)，但由于全國的農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作普遍存在起步較晚、執(zhí)法人員多數(shù)是由農(nóng)技人員轉(zhuǎn)崗，法律素養(yǎng)普遍不高等原因，一些農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法案卷離“事實清楚、證據(jù)確鑿、定性準(zhǔn)確、處罰恰當(dāng)、手續(xù)完備、程序合法”的要求還有差距。開展農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法案卷評查，找出存在問題已然成為監(jiān)督和提高案件辦理質(zhì)量和水平的重要手段。

一、農(nóng)業(yè)行政處罰案件常見問題

（一）對象認(rèn)定不準(zhǔn)

最常見的情形，就是把有字號的個體工商戶的經(jīng)營者作為“當(dāng)事人”。如《營業(yè)執(zhí)照》上名稱為“大豐農(nóng)資經(jīng)營部”，經(jīng)營者為“張三”，就把“張三”作為“當(dāng)事人”。依據(jù)2015年1月30日最發(fā)布的高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國民事訴訟法》的解釋（法釋〔2015〕5號）第五十九條 “在訴訟中，個體工商戶以營業(yè)執(zhí)照上登記的經(jīng)營者為當(dāng)事人。有字號的，以營業(yè)執(zhí)照上登記的字號為當(dāng)事人，但應(yīng)同時注明該字號經(jīng)營者的基本信息”的規(guī)定。顯然，對有字號的個體工商戶（絕大多數(shù)的農(nóng)資經(jīng)營個體工商戶都有字號），不宜再將經(jīng)營者作為當(dāng)事人。

（二）案件定性錯誤

如果一個案件定性都錯誤了，那就存在重大問題了。但在近年的案卷評查中，這樣的情況依然不少，比如：把“xx經(jīng)營過期農(nóng)藥產(chǎn)品案”定性為“xx經(jīng)營劣質(zhì)農(nóng)藥產(chǎn)品案”。根據(jù)《農(nóng)藥管理條例》第四十五條“有下列情形之一的，認(rèn)定為劣質(zhì)農(nóng)藥：

一是不符合農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)；

二是混有導(dǎo)致藥害等有害成分。

超過農(nóng)藥質(zhì)量保證期的農(nóng)藥，按照劣質(zhì)農(nóng)藥處理。

任何農(nóng)藥只有符合以上兩種情形之一的，才能認(rèn)定其為劣質(zhì)農(nóng)藥。過期農(nóng)藥如果未經(jīng)有資質(zhì)的機構(gòu)檢測且符合以上情形之一，是不能把它定性為劣質(zhì)農(nóng)藥的，只是在處理（處罰）方式上，按照劣質(zhì)農(nóng)藥處理而已。

（三）適用法律錯誤

農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法案件的核心就是確定當(dāng)事人違反的禁止性條款，然后依據(jù)處罰條款進行依法處理。引用法律錯誤，最常見的情形就是將處罰條款作為當(dāng)事人違反的禁性條款來引用。比如當(dāng)事人經(jīng)營劣質(zhì)農(nóng)藥的行為，實際是經(jīng)營者沒有做到對其經(jīng)營的農(nóng)藥的有效性負(fù)責(zé)，違反的是《農(nóng)藥管理條例》第五條第一款“農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)藥經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)對其生產(chǎn)、經(jīng)營的農(nóng)藥的安全性、有效性負(fù)責(zé)……”，然而有的案件將其違反條款引用成《農(nóng)藥管理條例》的五十六條“農(nóng)藥經(jīng)營者經(jīng)營劣質(zhì)農(nóng)藥的，由縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)主管部門責(zé)令停止經(jīng)營，沒收違法所得、違法經(jīng)營的農(nóng)藥和用于違法經(jīng)營的工具與設(shè)備等，違法經(jīng)營的農(nóng)藥貨值金額不足1萬元的，并處2000元以上2萬元以下罰款……”，其實這條只是對當(dāng)事人經(jīng)營劣質(zhì)農(nóng)藥的行為進行如何處罰的具體規(guī)定，而不是其違反的禁止性條款。

（四）行政程序違法

常見的是應(yīng)當(dāng)進行法制審核才能做出處罰決定的案件沒有履行法制審核程序。2017年1月1日，云南省人民政府發(fā)布并實施《云南省重大行政執(zhí)法決定法制審核辦法》，要求作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照，對公民處5000元以上罰款，對法人或者其他組織處10萬元以上罰款，或者沒收違法所得、沒收非法財物價值達(dá)到上述金額等的事項（統(tǒng)稱重大行政執(zhí)法決定）的處罰決定前，必須由作出處罰決定的行政執(zhí)法機關(guān)的法制機構(gòu)對其合法性、適當(dāng)性進行審核。重大行政執(zhí)法決定未經(jīng)法制審核或者審核未通過的，不得作出。不少執(zhí)法人員不清楚或者根本就不知道有這個辦法存在，所以2017年以前，云南省農(nóng)業(yè)行政處罰案件程序方面最常見的問題就是沒有進行法制審核就作出了重大執(zhí)法決定，存在執(zhí)法程序缺失。

（五）行政處罰錯位

比較突出的是將“責(zé)令整改”作為行政處罰的種類和內(nèi)容。如某《處罰決定書》中寫到“本機關(guān)作出如下處罰決定：一、責(zé)令整改；二、沒收違法所得XX元，并處罰款XX元……”。這里就將“責(zé)令整改”錯誤的作為對當(dāng)事人的一種行政處罰。造成這一情況的主要原因，筆者認(rèn)為還是執(zhí)法人員對《行政處罰法》理解不透和對涉農(nóng)的專業(yè)法把握不準(zhǔn)。種子、農(nóng)藥等的涉農(nóng)法律法規(guī)的罰則里，多數(shù)條款要求“由縣級以上地方人民政府農(nóng)業(yè)主管部門責(zé)令整改，沒收違法所得、違法產(chǎn)品、并處罰款”，但值得注意：一是這里的“責(zé)令整改”是指責(zé)令當(dāng)事人整改違法行為，如責(zé)令停止經(jīng)營假劣種子、農(nóng)藥等，與“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”不是同一個概念，應(yīng)理解為前者是防止違法行為繼續(xù)發(fā)生而做出的行政命令，是當(dāng)事人應(yīng)盡的基本義務(wù)，任何人都不應(yīng)該對這樣的行政命令有異議，而后者是對違法行為發(fā)生后的行政處罰，當(dāng)事人如果對此有異議，是可以進行行政復(fù)議或者提起行政訴訟的；二是《行政處罰法》規(guī)定的行政處罰的種類里，根本就沒有“責(zé)令整改”這一種。

（六）調(diào)查取證不足

1.調(diào)查取證的程序及方式不規(guī)范。執(zhí)法人員在調(diào)查取證中，要注意獲取證據(jù)是否符合法定形式及程序，執(zhí)法人員不得少于兩人，并應(yīng)當(dāng)向當(dāng)事人或者有關(guān)人員出示證件，執(zhí)法人員與當(dāng)事人有直接利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)回避。有的執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)相對人賬簿、貨物往來憑證有問題時，因某些原因不能提取原件時，只是進行了復(fù)印，未在該復(fù)印件上載明“與原件相同”及讓相對人簽字等情形；有的對相對人的陳述及所承認(rèn)的事實，檢查人員未用書面形式加以固定并讓陳述人核閱簽字，有的則對相對人的陳述或供認(rèn)描述不清，還有的在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，不請示行政機關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)先行登記保存，或登記保存超過七日不做出處理決定等。

2.保存證據(jù)的意識不強。在實際工作中，執(zhí)法人員往往缺乏保存有效證據(jù)的意識，表現(xiàn)為在處理違法案件中，對一些進行了處罰，也按規(guī)定要求足額繳納了罰款后，就將該案的一些證據(jù)遺棄，沒有很好的與案件其他材料一起入卷保存，一旦相對人在法定期限內(nèi)提出行政復(fù)議或行政訴訟，身為被申請人或被告的執(zhí)法部門，將會陷入非常被動的局面。

3.調(diào)查取證的內(nèi)容不完整。執(zhí)法人員在調(diào)查取證中對應(yīng)收集的書證、物證等證據(jù)不完整如照片不清、特征不明、關(guān)聯(lián)不強、對象不知、收集不全；有些調(diào)查記錄、詢問筆錄過于簡單，不能全面反映違法案件的基本情況，提取部分證據(jù)不能證明全部違法事實。

4.調(diào)查取證的針對性不強。在調(diào)查取證中，執(zhí)法人員擅長于使用詢問筆錄這一單一的證據(jù)類型，對證明力度較強的原始證據(jù)材料的收集、運用缺乏認(rèn)識，對于其他種類的證據(jù)如視聽資料、現(xiàn)場勘驗等證據(jù)，尚不能熟練掌握和運用。做出具體行政行為所依據(jù)的調(diào)查詢問、陳述、申辯筆錄以及有關(guān)物證、書證與違法行為的直接關(guān)聯(lián)性不強。提取的證據(jù)缺乏有效性，難以證明違法事實的存在。

5.對證據(jù)的認(rèn)定不準(zhǔn)。①違法生產(chǎn)經(jīng)營獸藥、飼料的定性證據(jù)。一是注意檢查是否有證或超范圍經(jīng)營；二是要有證據(jù)證實其行為是“生產(chǎn)經(jīng)營行為”，現(xiàn)實辦案中會遇到當(dāng)事人用于“生產(chǎn)經(jīng)營”的獸藥、飼料等農(nóng)資產(chǎn)品狡辨為是用于自用的，所以必須取得其“生產(chǎn)經(jīng)營”的證據(jù)（如骨粉）。②不規(guī)范經(jīng)營的定性證據(jù)。如購進（銷售）的原始票據(jù)或記錄：一是要查看有無票據(jù)或銷售（使用）的記錄，流向表、出庫單等；二是注意核對所取得的票據(jù)和貨物是否一致，是否存在當(dāng)事人記錄寫錯，破損、遺失，或故意使用兩套票據(jù)等。③其他違法行為的定性取證。如出租柜臺、出借經(jīng)營許可證，這里不再多談。

6.缺當(dāng)事人基本情況。當(dāng)事人基本情況關(guān)系到其組織形式：公民、法人還是其他組織，是公司法人還是非公司法人；關(guān)系到能否獨立承擔(dān)法律責(zé)任。當(dāng)事人的住所和現(xiàn)居所，關(guān)系到如何送達(dá)法律文書方為有效。再如，自然人違法時的年齡和精神狀況，關(guān)系到承擔(dān)行政法律責(zé)任能力，是否應(yīng)當(dāng)從輕、減輕處罰等。

7.缺違法行為人與當(dāng)事人的一致性。

8.缺案件來源證據(jù)。如《行政處罰決定書》稱根據(jù)群眾舉報查處該案，可案卷中無舉報記錄。

9.缺作案時間、地點的證據(jù)。發(fā)案時間、發(fā)案地點與違法行為的發(fā)生時間、發(fā)生地并不一定相同。根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，除法律另有規(guī)定外，行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上行政機關(guān)管轄；自違法行為發(fā)生之日起兩年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰。另外，法律、法規(guī)和規(guī)章都有生效日期、修改日期和失效日期的問題，直接關(guān)系到個案的選擇適用。

10.缺違法事實。

11.缺物證及影像資料。

12.缺違法物品數(shù)量描述。

13.缺貨值和違法所得證據(jù)。

14.缺非法財物證據(jù)。有的案卷調(diào)查材料，對該調(diào)查核實的內(nèi)容沒有調(diào)查清楚，證據(jù)證明力、說服力不足；有的筆錄對與案件無關(guān)的情況記錄不少，沒有做到言簡意賅；《現(xiàn)場檢查（勘驗）筆錄》和《詢問筆錄》相互印證不足，證據(jù)的關(guān)聯(lián)性不夠。

（七）其他相關(guān)問題

如卷宗封面內(nèi)容不完整、不規(guī)范，卷內(nèi)材料的頁碼編寫、裝訂順序不規(guī)范，內(nèi)部程序文書領(lǐng)導(dǎo)簽批意見不明確（如《立案審批表》等文書里領(lǐng)導(dǎo)簽批為“擬同意”等）、文書內(nèi)容不規(guī)范（如處罰決定書還用“涉嫌”等）等問題。

二、原因分析

案件存在以上問題，直接原因是案件經(jīng)辦人員及審核把關(guān)人員對農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法程序和相關(guān)法律法規(guī)學(xué)習(xí)理解不到位，對新的行政處罰案件辦理要求學(xué)習(xí)理解不及時，法律素養(yǎng)不足，執(zhí)法辦案能力和水平不高，工作不深不細(xì)所致?？陀^原因一是云南省農(nóng)業(yè)執(zhí)法工作起步較晚，涉農(nóng)行政執(zhí)法案件辦理經(jīng)驗不足；二是農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員基本都是從原來的農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)人員轉(zhuǎn)崗，法律素養(yǎng)底子??；三是執(zhí)法改革不徹底，不少執(zhí)法機構(gòu)和人員既承擔(dān)著行政執(zhí)法職能，也承擔(dān)著行業(yè)管理和技術(shù)指導(dǎo)職能，不僅工作任務(wù)重、工作壓力大，還存在既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員的情況，不同程度影響了執(zhí)法隊伍的穩(wěn)定性和辦案工作的專一性。

三、結(jié) 語

深化農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法改革，嚴(yán)格按照中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見》將農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門的執(zhí)法職能與行政許可、行業(yè)管理、技術(shù)推廣等工作剝離開來，組建一支業(yè)務(wù)技能嫻熟、執(zhí)法行為規(guī)范的專業(yè)化農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法隊伍，并加強農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員的培訓(xùn)管理。嚴(yán)格遵循《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》和《農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法文書制作規(guī)范》，統(tǒng)一使用農(nóng)業(yè)農(nóng)村部新版執(zhí)法文書，確保執(zhí)法程序合法、執(zhí)法文書規(guī)范。不斷持續(xù)抓好農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法案件卷宗的評查和問題反饋工作，全面保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門有法可依，有法必依。