鄉(xiāng)村振興立法保障研究

□張翼飛 陳曉軍

[內(nèi)容提要]鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施依靠相應(yīng)法律的保障，近年來，各地區(qū)對(duì)于涉農(nóng)法律的出臺(tái)也不在少數(shù)。但在戰(zhàn)略實(shí)施的具體過程中，涉農(nóng)法律體系仍不完善，立法工作上依然存在需要解決的問題。現(xiàn)階段，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相應(yīng)的立法工作正在進(jìn)行之中，為保證鄉(xiāng)村振興這一偉大決策的成功實(shí)現(xiàn)，需要農(nóng)事法律體系不斷完善，結(jié)合國(guó)外相應(yīng)立法經(jīng)驗(yàn)，從而貼合時(shí)代發(fā)展實(shí)現(xiàn)政策法律相統(tǒng)籌的法治結(jié)構(gòu)。如何將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的內(nèi)涵充分體現(xiàn)在立法工作之中成為了當(dāng)前立法問題的關(guān)鍵。

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相應(yīng)的立法工作一直是學(xué)界討論的重點(diǎn)，從 2018年中央一號(hào)文件首次提出鄉(xiāng)村振興的概念以來，我國(guó)立法工作也在進(jìn)行之中。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組所提出的《國(guó)家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018-2022)》目前已經(jīng)處于報(bào)批階段，想必在未來將會(huì)成為指導(dǎo)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)行的主要政策文件。與此同時(shí)，相應(yīng)的《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》也將于今年頒布。[1]從立法層次上講，鄉(xiāng)村振興這一戰(zhàn)略在進(jìn)行過程中需要修改相應(yīng)的基本法律制度對(duì)其保駕護(hù)航；同時(shí)立法工作在進(jìn)行的同時(shí)也需要將部分政策法律化，實(shí)現(xiàn)其長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性。

為此，在鄉(xiāng)村振興立法過程中如何解釋、闡述鄉(xiāng)村振興之內(nèi)涵是實(shí)現(xiàn)立法技術(shù)科學(xué)性的主要問題，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略法治保障的前提。本文通過結(jié)合外國(guó)相應(yīng)鄉(xiāng)村立法經(jīng)驗(yàn)，分析我國(guó)城鄉(xiāng)主要矛盾，并突出我國(guó)當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的立法工作重心，保障政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

一、我國(guó)鄉(xiāng)村振興立法的背景

建國(guó)以來，我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)發(fā)展重心一直都放在工業(yè)化建設(shè)之上，農(nóng)業(yè)在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重逐步降低，在城市迅速建成初步工業(yè)化的同時(shí)也形成了比較牢固的城鄉(xiāng)二元分離結(jié)構(gòu)。[2]與此同時(shí)，近年來農(nóng)民非農(nóng)收入逐漸增加，遠(yuǎn)超過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入，使得農(nóng)村資源逐漸向城市傾斜。自十六大首次官方確認(rèn)我國(guó)存在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的差異以來，我國(guó)一直致力于消除城鄉(xiāng)二元差異，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。隨著城鎮(zhèn)化、農(nóng)民市民化的推動(dòng)，雖然這一情況有所改善，但在城鄉(xiāng)之間仍然存在較為嚴(yán)重的制度障礙，隔斷了城鄉(xiāng)之間的雙向流通。[3]可以說，鄉(xiāng)村振興立法工作的最終目的就是需要在現(xiàn)階段當(dāng)前社會(huì)制度框架內(nèi)改變城鄉(xiāng)二元差異的現(xiàn)狀。[4]

2019年中央一號(hào)文件中首次明確“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”的發(fā)展理念。這一新時(shí)期發(fā)展觀的變化為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施提供了原則性的方向支持，同時(shí)意味著當(dāng)前立法工作的重心應(yīng)該放到鄉(xiāng)村上。在此之前，我國(guó)的鄉(xiāng)村立法步伐較慢， 08年出臺(tái)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以來，相關(guān)涉農(nóng)法律較多都以行政法規(guī)、規(guī)章的形式出臺(tái)，相關(guān)法律的制定較少，因此有學(xué)者認(rèn)為在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下需要制定一部統(tǒng)一的鄉(xiāng)村振興法(代水平 2019)[5]。筆者對(duì)此觀點(diǎn)表示贊同，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》也在制定的過程之中，但是關(guān)于該法需要解決的問題以及立法模式，在官方頒布之前仍存在爭(zhēng)議，仍然需要討論。

二、國(guó)外鄉(xiāng)村立法的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)以及對(duì)我國(guó)立法模式的啟示

相較于國(guó)內(nèi)的鄉(xiāng)村立法，國(guó)外立法起步較早，經(jīng)驗(yàn)比較豐富。美國(guó)在制定《農(nóng)業(yè)法》之后又制定了《農(nóng)業(yè)發(fā)展保險(xiǎn)法》，并通過對(duì)《民權(quán)法》、《國(guó)民教育法》等法律的修改來保障農(nóng)民基本權(quán)利，從而消除城鄉(xiāng)二元差異，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。韓國(guó)針對(duì)振興和促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展制定了《農(nóng)村振興法》、《農(nóng)地?fù)?dān)保法》、《農(nóng)漁民后繼者育成基金法》、《農(nóng)村現(xiàn)代化促進(jìn)法》、《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》、《農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》等。日本于 1961年頒布《農(nóng)業(yè)基本法》，基本法中規(guī)定在未來每五年修改一次《食品、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村基本計(jì)劃》，通過連續(xù)立法的方式來保障階段性政策的實(shí)施與效力。[6]

從國(guó)外對(duì)鄉(xiāng)村立法理解來看，存在以下立法規(guī)律。 1.國(guó)外相關(guān)農(nóng)事立法目的旨在消除城鄉(xiāng)差異，通過將部分政策法律化的方式來保障其實(shí)施，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的最終目標(biāo)，消除城鄉(xiāng)壁壘。 2.國(guó)外鄉(xiāng)村立法呈現(xiàn)出多元化、多層次的立法趨勢(shì)，如同當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略一樣，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)需要一系列相關(guān)農(nóng)事法律制定，不是單一的、孤立的立法。 3.國(guó)外制定的農(nóng)事法律在立法層面充分考慮了政策制定上的臨時(shí)性與時(shí)效性，如同日本《農(nóng)業(yè)基本法》中對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃五年一改的規(guī)定一樣，通過在法律大框架下對(duì)相關(guān)立法工作期限進(jìn)行規(guī)定來保障政策法律化。外國(guó)相應(yīng)的立法模式使得外國(guó)農(nóng)事法律體系在結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)出較為成熟的層次化、完整化，為我國(guó)相關(guān)農(nóng)事立法提供了解決問題的思路與先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。[7]

我國(guó)當(dāng)前鄉(xiāng)村振興立法多以各地人大制定相關(guān)地方性法規(guī)的形式頒布，但《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》這一戰(zhàn)略基本法還未正式頒布，因此有學(xué)者提出疑問，《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的立法模式是選擇框架式立法還是選擇法典式立法？筆者認(rèn)為，國(guó)內(nèi)農(nóng)事立法可以參照外國(guó)的立法模式，建立以《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》為框架的農(nóng)事法律體系，對(duì)于保障鄉(xiāng)村振興政策的具體實(shí)施由其他下位法進(jìn)行規(guī)定，這種立法方式的選擇主要取決于農(nóng)村鄉(xiāng)土社會(huì)的特殊性。費(fèi)孝通先生在《鄉(xiāng)土中國(guó)》一書中提到，鄉(xiāng)土社會(huì)有較強(qiáng)的地緣性與親緣性。[8]中國(guó)農(nóng)村土地面積廣大，地區(qū)與地區(qū)之間發(fā)展層次不均衡，治理模式也不相同，一刀切式的立法不能貼合不同地域的發(fā)展情形。因此，在立法過程中需要調(diào)整中央立法與地方立法之間的關(guān)系，充分發(fā)揮地方立法的優(yōu)勢(shì)，使立法工作更貼合各地鄉(xiāng)村實(shí)際情況，做到因地制宜。其次，鄉(xiāng)村振興立法需要具備時(shí)效性的特點(diǎn)，制定法的穩(wěn)定性一定程度上不利于政策的開展，日本將基本法作為制定下位政策框架這種立法模式更貼合鄉(xiāng)村發(fā)展特點(diǎn)，值得借鑒。

三、我國(guó)鄉(xiāng)村振興立法的關(guān)鍵問題

綜合國(guó)外立法以及我國(guó)鄉(xiāng)村振興立法背景，可以看出，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的最終目標(biāo)在于消除城鄉(xiāng)差異，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，真正的實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。因此，立法工作的重點(diǎn)應(yīng)該在于如何消除城鄉(xiāng)融合的阻礙，以及如何調(diào)節(jié)當(dāng)前制度，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。對(duì)此，筆者認(rèn)為當(dāng)前造成城鄉(xiāng)二元差異的主要制度原因在于戶籍制度與產(chǎn)權(quán)制度，可以講，若在立法過程中不觸及當(dāng)前城鄉(xiāng)戶籍制度以及產(chǎn)權(quán)制度，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略則無法從根本上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)差異現(xiàn)狀的實(shí)質(zhì)性變更，其他相關(guān)立法工作都只是泛泛而談，鄉(xiāng)村振興立法保障工作的重心應(yīng)該放在調(diào)節(jié)當(dāng)前戶籍制度與產(chǎn)權(quán)制度之上。

首先，我國(guó)戶籍制度發(fā)展至今所起到的社會(huì)作用已經(jīng)發(fā)生改變，戶籍制度在被創(chuàng)設(shè)之時(shí)的初衷是為了調(diào)控人口遷徙，從而合理調(diào)控地域內(nèi)資源配置，而當(dāng)前戶籍制度的作用反而成為了社會(huì)差別的原因。經(jīng)學(xué)者證明，城鄉(xiāng)之間戶籍不同使得市民與農(nóng)民之間出現(xiàn)身份差別，引發(fā)社會(huì)差別(陸益龍，2008)[9]。具體來說這種社會(huì)差別使得農(nóng)民得以發(fā)展的機(jī)會(huì)較少，無法享受城市人口的社會(huì)保障福利；農(nóng)民工集體難以轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻窦w，權(quán)益無法得到保障(劉傳江，2009)[10]。戶籍制度當(dāng)前所面臨的問題實(shí)則是市民身份與農(nóng)民身份的不平等，阻障了城鄉(xiāng)之間的人口互換與資源互換，變相加固了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，不利于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的開展。[11]

其次，我國(guó)鄉(xiāng)村產(chǎn)權(quán)制度存在制度上的不完善，從而導(dǎo)致農(nóng)民與市民之間存在財(cái)產(chǎn)上的不平等。隨著近年來鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的開展，產(chǎn)權(quán)制度的完善意味著農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性權(quán)利得到完善，對(duì)于后續(xù)農(nóng)村金融制度建設(shè)的開展有著重大作用。 2016年中央提出《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》以來，我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革力度不斷加大，并于 2018年對(duì)《農(nóng)村土地承包法》進(jìn)行了修改，但是當(dāng)前仍然存在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)虛化、集體收益分配不均、農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利物權(quán)化進(jìn)程緩慢等等問題。而相比之下，城市資產(chǎn)享有較為完善的產(chǎn)權(quán)制度，一定程度上導(dǎo)致了農(nóng)村資產(chǎn)向城市流動(dòng)的情形。[12]在立法層面對(duì)產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行完善與加固是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興產(chǎn)業(yè)振興的基礎(chǔ)，也是后續(xù)相應(yīng)政策開展的基礎(chǔ)，對(duì)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的開展具有重要意義。

總結(jié)上述問題，筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)村振興立法保障的內(nèi)涵在于實(shí)現(xiàn)法律對(duì)制度的設(shè)計(jì)與更改，實(shí)現(xiàn)其對(duì)政策實(shí)施的保障、供給作用，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間融合發(fā)展的最終目標(biāo)。而當(dāng)前問題的前提在于城鄉(xiāng)之間存在兩個(gè)不平等，即戶籍制度造成的農(nóng)民人身權(quán)利上的不平等和產(chǎn)權(quán)制度造成的農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利上的不平等。鄉(xiāng)村振興立法工作開展的前提需要圍繞著戶籍制度、產(chǎn)權(quán)制度這兩個(gè)問題展開，若對(duì)這兩個(gè)問題避而不談，則無法實(shí)現(xiàn)徹底的變革。

我國(guó)鄉(xiāng)村振興立法過程中的關(guān)鍵問題在于戶籍制度與產(chǎn)權(quán)制度。需要承認(rèn)的是，當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)之間仍然存在較大矛盾，要推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，則需要以解決戶籍問題、產(chǎn)權(quán)問題兩個(gè)問題為前提。但實(shí)際來說，在立法上直接變更戶籍制度與產(chǎn)權(quán)制度既不科學(xué)，也不現(xiàn)實(shí)，因此立法工作需要從更細(xì)的層面進(jìn)行一系列配套的制度設(shè)計(jì)，落實(shí)到多個(gè)法律部門的具體層面，從而完善鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的制度保障體系，為后續(xù)政策開展提供相應(yīng)依據(jù)。

(一)解決戶籍制度問題的具體立法層面

1.明確農(nóng)民發(fā)展權(quán)入法

農(nóng)民發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)新型人權(quán)與市民發(fā)展權(quán)相對(duì)應(yīng)，其入法問題實(shí)質(zhì)上是通過制定綱領(lǐng)性法律文件在公法層面保障農(nóng)民獲得機(jī)會(huì)與發(fā)展的權(quán)利。

有學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)民發(fā)展權(quán)入憲存在其必要性，同時(shí)需要建立并完善相應(yīng)的法律體系，制定《農(nóng)民權(quán)益保障法》(梁巖妍,2020)[13]。筆者認(rèn)同這一觀點(diǎn)，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略開展后續(xù)立法工作時(shí)，農(nóng)民發(fā)展權(quán)入法可以起到解釋立法原則、填補(bǔ)立法漏洞的作用。規(guī)定農(nóng)民發(fā)展權(quán)意味著從人權(quán)角度根源上否認(rèn)當(dāng)前存在的城市偏向政策，貼合“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”的政策理念。

農(nóng)民發(fā)展權(quán)入法意味著農(nóng)民可以公平公正地參與國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、文化活動(dòng)，并且享受改革開放的成果，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略后續(xù)的立法工作提供原則性支持，相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)也應(yīng)當(dāng)以保障農(nóng)民發(fā)展為前提，避免政策在實(shí)踐中發(fā)生偏差。

2.通過立法工作推進(jìn)農(nóng)民職業(yè)化

改革開放以來，戶籍制度逐漸將“農(nóng)民”一詞限定為一種身份而不是職業(yè)，從本身上就與“市民”一詞相對(duì)，造成了城鄉(xiāng)社會(huì)之間居民身份的不平等，農(nóng)民作為一種社會(huì)身份阻礙了城鄉(xiāng)之間的人口流動(dòng)，也限制了農(nóng)民獲取資源的權(quán)利。美國(guó)、法國(guó)、日本等國(guó)家也在鄉(xiāng)村建設(shè)的同時(shí)期完成了勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，建立了農(nóng)民教育培訓(xùn)制度，完成了農(nóng)民職業(yè)化相應(yīng)體系的建設(shè)，為我國(guó)今后農(nóng)民職業(yè)化提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)。[14]

參照國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，農(nóng)民職業(yè)化需要相應(yīng)的法律、政策指導(dǎo)，立法上存在兩個(gè)層次上的規(guī)定：層次一，立法上的農(nóng)民職業(yè)化規(guī)定使得農(nóng)民從身份向職業(yè)轉(zhuǎn)化，一定程度上承認(rèn)了農(nóng)民與市民的主體平等地位。層次二，立法上的農(nóng)民職業(yè)化規(guī)定一定程度上保障了兼職農(nóng)戶的產(chǎn)生，對(duì)優(yōu)秀人才向農(nóng)業(yè)流動(dòng)提供指引作用。[15]因此，制定符合當(dāng)前發(fā)展情形的農(nóng)民職業(yè)發(fā)展法律存在其現(xiàn)實(shí)意義，在盡量不觸及當(dāng)前戶籍制度根本的前提下縮小城鄉(xiāng)二元差異，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

3.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障立法體系

戶籍制度的牢固不僅造成了農(nóng)民與市民之間身份的不平等，也使得城鄉(xiāng)之間社會(huì)保障制度出現(xiàn)差異。有經(jīng)濟(jì)學(xué)家通過數(shù)字模型證明，城鄉(xiāng)差異反映在社會(huì)保障問題上尤為突出(張展新、高文書,2007)[16](楊翠迎,2004)[17]。社會(huì)保障是實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)再分配的主要手段之一，城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度上的差異阻礙了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

近年來，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)進(jìn)程加快，政府投入逐年增多，但仍然存在問題。當(dāng)前社會(huì)保障體系公平性有待提高，農(nóng)民保障制度的待遇水平與城鎮(zhèn)居民保障制度待遇水平存在較大差距，不同地域之間保障制度待遇水平存在較大差距。[18]因此，社保制度的公平性內(nèi)核需要通過相應(yīng)的立法工作實(shí)現(xiàn)。

國(guó)外于社會(huì)保障立法體系建設(shè)多采用“母子立法”的立法模式，即“一法統(tǒng)治多法”，在宏觀的社會(huì)保障法之下分列多門單獨(dú)立法。[19]相比之下，我國(guó)雖然在《社會(huì)保險(xiǎn)法》中提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社保制度的概念，但是具體規(guī)定仍然缺少法律的支撐，鄉(xiāng)村社保制度大多數(shù)情形還是依靠地方性法規(guī)和行政規(guī)章調(diào)節(jié)，立法位階較低。不難看出，當(dāng)前《社會(huì)保險(xiǎn)法》社會(huì)法的屬性更貼合市民社會(huì)，相應(yīng)的鄉(xiāng)村社保制度立法缺乏。因此，參照國(guó)外的立法模式，我國(guó)當(dāng)前仍然需要完善宏觀上的《社會(huì)保險(xiǎn)法》，保障其核心地位；若孤立的采取城鄉(xiāng)社保制度雙軌模式的立法模式，勢(shì)必會(huì)加重城鄉(xiāng)二元差異，有悖于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的內(nèi)涵。應(yīng)當(dāng)加速對(duì)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的修改進(jìn)度，使其貼合當(dāng)前鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的最終目標(biāo)。

(二)解決產(chǎn)權(quán)制度問題的具體立法層面

1.穩(wěn)固土地集體產(chǎn)權(quán)制度，促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化

2018年《農(nóng)村土地承包法》修改，其中明確承認(rèn)了農(nóng)用地“三權(quán)分置”制度?！叭龣?quán)分置”模式在一定程度上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度上的進(jìn)步，但“三權(quán)分置”結(jié)構(gòu)之中，土地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)涵蓋了大部分土地權(quán)能，集體土地所有權(quán)出現(xiàn)權(quán)能虛化的情形，同時(shí)村集體政經(jīng)不分，土地收益分配模式混亂，農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)益權(quán)能難以保證。相較于市民較為完善的產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)民對(duì)農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利得不到保障，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度還需要通過相應(yīng)立法工作進(jìn)行穩(wěn)固。

而在土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)當(dāng)前尚存爭(zhēng)議，農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中所享有的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種不穩(wěn)定地權(quán)，雖然在《承包法》中規(guī)定了相應(yīng)公示制度，但并不意味著土地經(jīng)營(yíng)權(quán)被定義為物權(quán)，仍然存在學(xué)者認(rèn)為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)界定為債權(quán)。隨著《民法典》的出臺(tái)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)判定這一問題又被推上了風(fēng)口浪尖。雖然在物權(quán)編用益物權(quán)詳細(xì)規(guī)定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但是對(duì)于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)仍然沒有具體規(guī)定。筆者認(rèn)為，站在保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的角度，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為物權(quán)是存在其必要性的，物權(quán)相較于債權(quán)存在其權(quán)利結(jié)構(gòu)上的穩(wěn)定性。在土地流轉(zhuǎn)過程之中，將經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化可以通過物權(quán)的規(guī)范性從而調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)過程的規(guī)范性，避免土地流轉(zhuǎn)過于自由，缺乏相應(yīng)限制。

可以肯定的是，“三權(quán)分置”制度是一項(xiàng)我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)革命上的偉大探索，在保障了農(nóng)民與農(nóng)地關(guān)聯(lián)關(guān)系前提下實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)。但是“三權(quán)分置”的內(nèi)部權(quán)利屬性定義以及具體權(quán)能劃分會(huì)影響到政策的實(shí)際實(shí)施，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的當(dāng)前階段中，經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化可以更貼合當(dāng)前階段，對(duì)于后續(xù)圍繞農(nóng)地建設(shè)社保制度、資源分配等相應(yīng)政策的開展提供了保障作用。

2.推進(jìn)宅基地三權(quán)分置制度立法進(jìn)程

最近眾多學(xué)者對(duì)于“合村并居”政策褒貶不一，雖然“合村并居”在一定程度上實(shí)現(xiàn)了閑置宅基地的利用，也在一定程度上保障了耕地?cái)?shù)量；但對(duì)于農(nóng)民來講，“合村并居”實(shí)際上是對(duì)于農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵害，剝奪了宅基地對(duì)農(nóng)民的保障制度。

2018年中央一號(hào)文件提出了關(guān)于宅基地三權(quán)分置的相關(guān)意見，其中提出了關(guān)于宅基地所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)、宅基地使用權(quán)的制度構(gòu)想。[20]其目的在于放活宅基地使用權(quán)，充分利用閑置宅基地，合理利用土地資源增加農(nóng)民收入。[21]筆者認(rèn)為，宅基地三權(quán)分置制度的實(shí)現(xiàn)可以解決當(dāng)前“合村并居”出現(xiàn)的問題，農(nóng)戶資格權(quán)作為一項(xiàng)人身權(quán)利可以保障農(nóng)民對(duì)于宅基地的收益權(quán)，即使宅基地用途改變，農(nóng)民個(gè)人仍然享有從宅基地中收取利益的權(quán)利；而對(duì)于宅基地使用權(quán)的設(shè)定在一定程度上實(shí)現(xiàn)了宅基地向集體組織外部的流轉(zhuǎn)。單從保障農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的角度來講，在宅基地三權(quán)分置制度當(dāng)前還未入法的情形下，“合村并居”政策的實(shí)施違背民法的基本原則，侵害農(nóng)民利益。

“合村并居”不是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的唯一途徑，在當(dāng)前情形下，首要任務(wù)是將宅基地三權(quán)分置制度法律化，解決宏觀上的法律供給，為今后實(shí)施“合村并居”等政策提供規(guī)范化建議，避免侵害農(nóng)民權(quán)利，而不是脫離農(nóng)村立法體系進(jìn)行孤立的政策實(shí)踐，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本目的背道而馳。

3.建立健全農(nóng)村金融制度立法

隨著我國(guó)金融市場(chǎng)的逐步發(fā)展，有經(jīng)濟(jì)學(xué)家發(fā)現(xiàn)，金融制度的發(fā)展對(duì)農(nóng)民收入有促進(jìn)作用，但也加大了城鄉(xiāng)收入差距，建設(shè)合理的農(nóng)村金融制度是縮小城鄉(xiāng)二元差異的策略之一(王虎， 2006)[22]。在當(dāng)前發(fā)展背景下，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍較窄，主要業(yè)務(wù)集中在吸收個(gè)人存款之上，而吸收來的農(nóng)村資金則轉(zhuǎn)向城市進(jìn)行金融活動(dòng)。

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)缺少基本的金融供給，只有擁有較高社會(huì)成本和相對(duì)富裕的農(nóng)民才可以申請(qǐng)貸款成功(葉敬忠，2004)[23]。農(nóng)民正規(guī)金融機(jī)構(gòu)貸款存在較多障礙，而非正規(guī)金融供給又缺乏相應(yīng)立法規(guī)范，使得鄉(xiāng)村社會(huì)金融制度建設(shè)緩慢。從金融機(jī)構(gòu)建設(shè)的角度來看，當(dāng)前正規(guī)金融供給制度主要由農(nóng)村商業(yè)銀行所覆蓋，農(nóng)商行在性質(zhì)上屬于商業(yè)銀行，與城市商業(yè)銀行相同，由《商業(yè)銀行法》調(diào)整。近年來，雖然金融監(jiān)管部門特別針對(duì)農(nóng)商行出臺(tái)了相應(yīng)規(guī)定，但在立法位階上效力較低，農(nóng)村金融制度建設(shè)仍然需要制定特定法律進(jìn)行調(diào)整，應(yīng)當(dāng)制定出臺(tái)《農(nóng)村信用合作(資金互助)組織法》或《合作金融法》[24]來構(gòu)建農(nóng)村金融體系，以滿足鄉(xiāng)村金融供給。

整體來看，完善鄉(xiāng)村金融制度立法，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的金融自主權(quán)；同時(shí)以保障“三農(nóng)”原則為內(nèi)核，通過立法工作引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)資金向農(nóng)村流動(dòng)，對(duì)于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)現(xiàn)仍然存在其必要性。

五、結(jié)語

工業(yè)化建設(shè)至今，鄉(xiāng)村與城市發(fā)展建設(shè)的不均衡已經(jīng)嚴(yán)重阻礙我國(guó)社會(huì)發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略應(yīng)運(yùn)而生。當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程仍在探索階段，對(duì)戶籍問題、產(chǎn)權(quán)問題不能避而不談，要想實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的最終目標(biāo)，則必須要徹底解決這兩個(gè)核心問題，及時(shí)將黨中央、國(guó)務(wù)院部分政策法律化來保障政策的實(shí)施，同時(shí)建設(shè)完整的農(nóng)事法律體系，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等、鄉(xiāng)村振興的最終目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕。