我國碳排放權(quán)交易配額初始分配法律制度

劉穎

（西北民族大學(xué)法學(xué)院，甘肅 蘭州 730000）

溫室氣體排放主要來源于發(fā)電、交通以及工業(yè)等行業(yè)在發(fā)展過程中使用化石燃料燃燒所產(chǎn)生的氣體燃燒產(chǎn)物。溫室氣體的減排不具有地域上的特定性，在全球排放總量已經(jīng)確定的情況下，如何實(shí)現(xiàn)各主體的主動和公平減排，機(jī)制和制度的設(shè)計就顯得格外重要。碳排放權(quán)交易正是這樣一種運(yùn)用市場化手段刺激和激勵減排的機(jī)制，相比其他類似碳稅／能源稅的手段而言，它更能夠激發(fā)排放主體主動減排的意愿。而碳排放權(quán)的初始分配方式，直接決定了碳排放交易制度中的排放成本由誰來承擔(dān)以及所產(chǎn)生之收益由誰享有。

一、碳排放權(quán)配額分配之確立

碳排放權(quán)又稱為溫室氣體排放權(quán)，是被法律或者法定機(jī)構(gòu)賦予排放資格的主體出于生存和發(fā)展的需要，在被許可的范圍內(nèi)向大氣環(huán)境中進(jìn)行二氧化碳等溫室氣體排放的權(quán)利。碳排放權(quán)配額初始分配是碳排放權(quán)交易制度的核心環(huán)節(jié)。所謂初始分配，是指國家基于對大氣環(huán)境資源的管理權(quán)以許可的方式向被納入交易體系的溫室氣體排放源發(fā)放排放配額的行為。在初始分配環(huán)節(jié)，其一方主體主要是政府（中央政府和地方政府），政府代表國家對碳排放權(quán)配額進(jìn)行發(fā)放并分配給具體的排放實(shí)體。而這種分配又必須是在政府以本國范圍內(nèi)環(huán)境容量、不同行業(yè)的排放情況以及不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為前提確定科學(xué)的碳排放總量的基礎(chǔ)上進(jìn)行。目前碳排放權(quán)配額初始分配的方式主要有兩種：免費(fèi)分配方式和有償分配方式，其中有償分配方式又包括拍賣分配方式以及政府固定價格出售方式兩種。

二、我國碳排放權(quán)配額分配法律實(shí)踐

（一）我國碳排放權(quán)配額初始分配法律實(shí)踐的成就

2008 年我國首先在北京、上海和天津成立了碳排放權(quán)交易所，并于2011 年正式?jīng)Q定開始我國的碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作。首批試點(diǎn)包括“五市兩省”，即北京市、上海市、天津市、湖北省、重慶市、廣東省和深圳市，擬通過試點(diǎn)為我國全國性碳排放權(quán)交易市場的建立奠定基礎(chǔ)，其中廣東、深圳和湖北在排放權(quán)交易市場的運(yùn)行中取得較好的效果。2016 年國家發(fā)改委起草了《碳排放權(quán)交易條例》（送審稿）并公布征詢意見，2016 年4 月，國務(wù)院辦公廳下發(fā)2016 年立法工作計劃，將《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》列為預(yù)備項(xiàng)目，全國性碳排放權(quán)交易市場體系的建立進(jìn)入倒計時階段。2020 年12 月，《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》正式公布，2021 年7 月16 日，全國碳排放權(quán)交易市場正式開市。

經(jīng)過近年七省市的試點(diǎn)，我國對碳排放權(quán)配額初始分配總量的確定、分配方法等問題也基本形成了初步框架。七個試點(diǎn)省市在碳排放權(quán)交易制度設(shè)計方面表現(xiàn)出了新興市場經(jīng)濟(jì)條件下排放權(quán)交易的廣泛性、靈活性、多樣性以及差異性。在覆蓋范圍上，目前只控制溫室氣體含量中比重最大的二氧化碳，對電力、重工業(yè)以及符合條件的建筑和交通行業(yè)。在排放總量控制下配額的確定方面，各試點(diǎn)省市將國家的碳強(qiáng)度目標(biāo)與總量控制目標(biāo)相結(jié)合，將配額結(jié)構(gòu)進(jìn)行了劃分。在配額分配機(jī)制上，通過免費(fèi)分配與競價及固定價格相結(jié)合、歷史法與基準(zhǔn)法相結(jié)合等方式，一方面鼓勵排放主體等增強(qiáng)環(huán)境意識并積極參與排放交易，另一方面，為政府對市場運(yùn)行進(jìn)行干預(yù)預(yù)留政策和管理空間，防止市場失靈與政府失靈的同時發(fā)生。

（二）我國碳排放權(quán)配額初始分配法律制度存在的問題

1.現(xiàn)行碳排放權(quán)交易立法約束力有限?，F(xiàn)行排放權(quán)交易的立法層級過低，缺乏上位法。目前我國對于碳排放權(quán)交易的立法在中央層面主要是《清潔發(fā)展機(jī)制項(xiàng)目運(yùn)行管理辦法》《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》《碳排放權(quán)交易管理?xiàng)l例》；而在地方立方層面，只有《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)碳排放管理若干規(guī)定》是由地方人大常委會通過的、具有約束力的地方法規(guī)，其他試點(diǎn)均由人民政府負(fù)責(zé)碳排放權(quán)交易管理辦法的制定和頒布。

2.碳排放權(quán)配額初始分配市場法制不統(tǒng)一?？偭磕繕?biāo)的確定需要以歷史數(shù)據(jù)的獲得為基礎(chǔ)，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的獲得需要進(jìn)行大范圍和持續(xù)的搜集整理，而且還要保證數(shù)據(jù)的真實(shí)性，這在總量目標(biāo)確定過程中是一個難度較大的環(huán)節(jié)。因此，在明確當(dāng)前和將來可預(yù)期碳排放量以及據(jù)此設(shè)定總量目標(biāo)和行業(yè)覆蓋范圍等問題上產(chǎn)生了較大的不確定性。此外，自上而下和自下而上的碳排放數(shù)據(jù)不一致、電力排放的重復(fù)計算、缺乏總量控制目標(biāo)對社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響的評估以及行業(yè)和企業(yè)減排難度分析等問題，也導(dǎo)致在碳排放總量目標(biāo)的確定過程中存在較大的問題，依此確定的可排放總量數(shù)據(jù)存在不夠科學(xué)和不準(zhǔn)確的情況。

3.配額基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和信息核算不準(zhǔn)確。配額分配是以總量目標(biāo)的確定為前提的。在確定控制總量目標(biāo)的過程中都涉及對排放基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的掌握，并且對這些數(shù)據(jù)具有較大的依賴性。在現(xiàn)實(shí)中，政府部門和被納入管控范圍的企業(yè)對該信息的掌握是不對稱的。從已經(jīng)進(jìn)入管控范圍企業(yè)的角度講，由于排放權(quán)交易初期配額是以免費(fèi)分配為主要分配方式的，并且許多試點(diǎn)規(guī)定配額可以跨期使用，這就導(dǎo)致企業(yè)期望在免費(fèi)分配期內(nèi)獲得和積攢更多的配額，留待日后使用或者在碳交易市場上進(jìn)行銷售獲利。企業(yè)往往會以高于實(shí)際排放量的數(shù)額進(jìn)行申報，從而導(dǎo)致碳配額供大于求、配額發(fā)放過于寬松情況的產(chǎn)生。我國各試點(diǎn)省市在初期均出現(xiàn)了碳交易不活躍、碳價格大幅下跌的情形，與配額核算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的不確切有著重要聯(lián)系。

三、我國碳排放權(quán)配額初始分配法律制度的完善

（一）明確企業(yè)初始配額的確定主體

同排放權(quán)總量目標(biāo)確定一樣，由中央政府確定配額的初始分配方法，可以對全國范圍內(nèi)相同行業(yè)或者企業(yè)制定統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，有利于政府從整體宏觀角度依據(jù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展及減排目標(biāo)等方面對各行業(yè)的減排進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)控，避免了地方政府各自為政，對相同行業(yè)或者企業(yè)采取不同的初始分配方法，從而確保配額分配對相關(guān)產(chǎn)業(yè)的調(diào)整與國家產(chǎn)業(yè)政策保持一致，并且有利于全國統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場的建立。但是由中央政府直接確定企業(yè)配額的初始分配方法也存在一定問題。一是雖然中央政府統(tǒng)一確定分配方法有也可能忽略地區(qū)間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及減排潛力方面的差異，導(dǎo)致“一刀切”而影響各區(qū)域?qū)崿F(xiàn)碳排放總量目標(biāo)的實(shí)際成本。由中央政府對企業(yè)配額的分配方法進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定容易忽略各地企業(yè)的情況差異，也可能產(chǎn)生“鞭打快牛”等不公平問題的產(chǎn)生。地方政府確定企業(yè)配額的分配方法靈活性更強(qiáng)，但是由地方政府確定分配方法的模式可能產(chǎn)生“囚徒困境”，也會導(dǎo)致地區(qū)之間的不平等。因此，全國碳排放權(quán)交易市場初步建立的時期，統(tǒng)一性要求表現(xiàn)的更為重要，以中央政府為企業(yè)配額初始分配方法確定的途徑似乎更為穩(wěn)妥。

（二）完善碳排放權(quán)交易總量目標(biāo)的設(shè)定方式

全國碳排放總量目標(biāo)既可以采取自上而下的分解法，也可以采取自下而上的加總法，體現(xiàn)出從國家和企業(yè)兩種不同角度確定碳排放總量的實(shí)際效果，可以說兩種方法各有利弊。因此，結(jié)合利弊，在碳排放總量的確定問題上，第一階段應(yīng)當(dāng)采取自上而下和自下而上兩種方法相結(jié)合的方式將更有益于排放總量目標(biāo)的科學(xué)、合理和準(zhǔn)確性。具體而言可以首先按照自上而下的分解法，由中央政府確定全國碳排放量總體目標(biāo)，然后根據(jù)各地方的現(xiàn)實(shí)情況和差異進(jìn)行地方總量目標(biāo)的初步確定；同時由各地方自下而上依據(jù)加總法確定地區(qū)排放總量上報中央政府。中央政府用分解法和加總法兩種方式分別得到排放總量數(shù)據(jù)，然后對兩種方式進(jìn)行比較分析，最終由中央政府確定國家層面的碳排放總量目標(biāo)。

我國之前的試點(diǎn)都屬于區(qū)域性試點(diǎn)，因此各地方政府對于本區(qū)域內(nèi)行業(yè)和企業(yè)排放情況的摸排已經(jīng)積累了一定的經(jīng)驗(yàn)和信息，這時我們可以充分發(fā)揮地方政府的這種優(yōu)勢，以自下而上的加總法保證行業(yè)和企業(yè)排放數(shù)據(jù)的盡量準(zhǔn)確、真實(shí)，再通過自上而下的分解法實(shí)現(xiàn)國家對參加碳排放交易市場企業(yè)的宏觀調(diào)控和統(tǒng)一協(xié)調(diào)，以實(shí)現(xiàn)第一階段全國碳排放總量目標(biāo)的基本科學(xué)、準(zhǔn)確。

（三）建立碳排放權(quán)交易主體資格制度

我國的碳排放權(quán)交易制度的一個重要特征是“抓大放小”，并非所有進(jìn)行溫室氣體排放的主體均會被納入控排范圍，接受碳指標(biāo)約束參與碳排放權(quán)交易。同時，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和科技水平的進(jìn)步，企業(yè)的產(chǎn)能效率、產(chǎn)量、排放量等也會不斷發(fā)生變化，當(dāng)其變化產(chǎn)生足夠影響其在碳排放權(quán)交易中的主體地位時，就需要進(jìn)行主體資格的確認(rèn)或注銷。在碳排放權(quán)配額的初始分配過程中，確定哪些企業(yè)和單位可以參與分配是初始分配進(jìn)行的基本要件，因此有必要對主體資格制度進(jìn)行專門規(guī)定。主體資格制度包括主體資格審查制度、主體資格登記制度以及主體資格報告制度。資格審查一般應(yīng)當(dāng)由碳排放權(quán)交易主管部門牽頭，主管部門根據(jù)中介機(jī)構(gòu)對企業(yè)情況進(jìn)行的資料收集，對納入覆蓋范圍的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確定，并根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)公布納入碳排放權(quán)交易管控范圍的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及企業(yè)名單。同時，應(yīng)當(dāng)建立一個國家登記系統(tǒng)，要求所有參與碳排放權(quán)配額分配和交易的主體都必須在該系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行注冊，并上傳全部排放數(shù)據(jù)，同時所該主體所進(jìn)行的全部配額交易也會在該賬戶中自動上傳保存。