我國住宅建設用地使用權續(xù)期問題研究

姜海穎

（西南政法大學 民商法學院，重慶 401120）

對于絕大多數(shù)人來說，房屋是安身立命之本，為了購買它甚至耗費了畢生的積蓄，應當受到保護。但是，伴隨著2009年青島阿里山小區(qū)以及2016年溫州鹿城區(qū)的住宅建設用地使用權期滿，但不知如何續(xù)期這一問題的出現(xiàn)，人們逐漸意識到自己的房屋同樣面臨著使用權期限屆滿續(xù)期的風險?！吨腥A人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）規(guī)定了“房地一體主義”，于是有人擔心一旦住宅建設用地使用權期限屆滿而續(xù)期不能，將會喪失使用權，進而失去對房屋的所有權，還害怕即便成功續(xù)期，房屋所有人也可能會承擔高額的續(xù)期費用。

一、我國住宅建設用地使用權續(xù)期問題懸而未決

本部分擬通過對我國現(xiàn)行立法的梳理，揭示我國住宅建設用地使用權續(xù)期亟待解決的問題。

（一）現(xiàn)行立法梳理

國務院1990年頒布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）規(guī)定了以下幾點內(nèi)容：第一，第12條規(guī)定了居住用地使用權出讓最高年限為70年；第二，第40條規(guī)定了土地使用權期滿后，土地使用權及其地上建筑物、其他附著物所有權由國家無償取得；第三，第41條規(guī)定土地使用權期滿，土地使用者可以申請續(xù)期。相關政府部門認為需要續(xù)期的，可以重新簽訂土地出讓合同。《暫行條例》中的“城鎮(zhèn)國有土地”是指“市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)范圍內(nèi)屬于全民所有的土地”，與現(xiàn)行《民法典》上的“建設用地”等同。因此，《暫行條例》中“城鎮(zhèn)國有土地使用權”的續(xù)期規(guī)則實際上是我國最早的住宅建設用地使用權續(xù)期規(guī)則。

1995年的《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》（以下簡稱《房地產(chǎn)管理法》）第22條對土地使用權期滿續(xù)期的問題進行了更為細致的規(guī)定。第一，增加了土地使用者申請續(xù)期的時間要求，即“應當至遲于屆滿前一年申請”；第二，限制了相關政府部門對申請續(xù)期的自由裁量權，提出“除了根據(jù)社會公共利益需要收回土地的，都應當對續(xù)期申請予以批準”；第三，經(jīng)批準準予續(xù)期的，應當重新簽訂土地使用權出讓合同并按規(guī)定支付出讓金；第四，規(guī)定了土地使用者未申請續(xù)期或者雖申請續(xù)期但未獲批準的后果，即“土地使用權由國家無償收回”。此后，盡管《房地產(chǎn)管理法》已經(jīng)過四次修正，但對該條的規(guī)定內(nèi)容一直沒有變化。

從以上立法來看，包括住宅建設用地使用權在內(nèi)的國有土地使用權續(xù)期模式大體可以概括為有償申請續(xù)期。

2007年的《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）則作出了不同規(guī)定?！段餀喾ā酚谩敖ㄔO用地使用權”代替了“城鎮(zhèn)國有土地使用權”這一表述，并在第149條將“建設用地使用權”分為“住宅建設用地使用權”與“非住宅建設用地使用權”，特別在第1款指出前者期間屆滿的，自動續(xù)期。2021年1月1日，伴隨著《民法典》的實施，《物權法》被同時廢止。雖是如此，但《民法典》第359條仍沿襲了《物權法》第149條的規(guī)定，同時在第1款后增加規(guī)定了“續(xù)期費用的繳納或者減免，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理”。

（二）存在的問題

1.法律依據(jù)多元且有沖突

從上文可以看出，目前我國住宅建設用地使用權續(xù)期規(guī)定散見于多部法律法規(guī)，但法律之間存在沖突。由于《暫行條例》的相關內(nèi)容被《房地產(chǎn)管理法》所囊括并進行了修改，且是舊法，暫且可以不予討論，所以集中的矛盾還是體現(xiàn)在《房地產(chǎn)管理法》和《民法典》之間?！斗康禺a(chǎn)管理法》規(guī)定了土地使用權續(xù)期的統(tǒng)一模式是有償申請續(xù)期，而《民法典》特別區(qū)分了住宅建設用地使用權和非住宅用地使用權，并規(guī)定前者是自動續(xù)期而后者依照法律規(guī)定辦理。顯然，《民法典》所指的自動續(xù)期與有償申請續(xù)期是有區(qū)別的，應該以何者作為解決住宅建設用地使用權續(xù)期問題的依據(jù)成了首要問題。

2.續(xù)期條件模糊

《房地產(chǎn)管理法》與《民法典》之間的沖突及適用問題帶來的是續(xù)期模式的不確定，學界雖普遍推崇《民法典》所規(guī)定的自動續(xù)期模式，但該模式仍存在著許多問題。《民法典》第359條第1款只是簡單規(guī)定了“住宅建設用地使用權期限屆滿的，自動續(xù)期。續(xù)期費用的繳納或者減免，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定辦理”，并沒有正面回應續(xù)期是否收費這一問題，而對收費標準如何以及續(xù)期有無其他條件等，則全然沒有規(guī)定。

3.續(xù)期期限與次數(shù)不明

除了續(xù)期條件模糊外，對于住宅建設用地使用權是無限續(xù)期還是擬定一個固定的續(xù)期期限，抑或是將不同建筑物剩余使用壽命作為續(xù)期期限，以及續(xù)期的次數(shù)是一次、多次還是無限次，法律都沒有規(guī)定。這必將給法律執(zhí)行與司法審判帶來困難。

4.未成功續(xù)期的法律后果尚存立法空白

盡管《民法典》規(guī)定了自動續(xù)期，但這并不意味著所有的住宅建設用地使用權都能成功續(xù)期。首先，住宅建設用地使用權是物權，權利人當然有權自愿放棄該權利；其次，若有其他客觀續(xù)期條件限制，就會存在不滿足這些條件的情況。這兩種原因都將導致住宅建設用地使用權不能續(xù)期。未成功續(xù)期的法律后果為何，《民法典》并未規(guī)定，存在明顯的立法空白。

立法不明，將導致實踐中無法可依，各地只能在問題出現(xiàn)的時候臨時制定對策，而這些對策又勢必不盡相同，容易造成司法適用的混亂。

上述問題在物權法時代已經(jīng)顯現(xiàn)。2009年青島市國土資源局采取“掛賬”方式，對于建設用地使用權期滿的住宅，既不補交費用，也不辦理續(xù)期，只在土地使用證上注明“土地到期，如何續(xù)期由國家規(guī)定”，不影響住宅的正常居住和交易功能，但交易雙方需簽訂土地使用權到期的知情書。其后，對于2016年溫州鹿城區(qū)住宅建設用地使用權續(xù)期問題，國土資源部在與住建部會商后致函（《國土資源部辦公廳關于妥善處理少數(shù)住宅建設用地使用權到期問題的復函》）浙江省國土資源廳，根據(jù)《物權法》第149條規(guī)定以及保護公民財產(chǎn)的精神，提出在尚未對住宅建設用地使用權到期后續(xù)期作出法律安排前，可按照“兩不一正?！钡倪^渡性辦法，即不需要提出續(xù)期申請，不收取相關費用，正常辦理交易和登記手續(xù)。筆者本希望《民法典》能對這些問題作出妥善回應，但也許是由于住宅建設用地使用權續(xù)期問題關涉千家萬戶，許多問題仍待進一步調(diào)研，目前的立法時機尚不成熟，因此立法者的表述較為迂回。如此規(guī)定看似妥帖保守，但無法為住宅建設用地使用權提供穩(wěn)定的保障機制，使產(chǎn)權人處于惴惴不安的境地。

但《民法典》第359條第1款的規(guī)定也有其意義：第359條第1款第一句支持了《物權法》關于自動續(xù)期的規(guī)定，明確了立法的態(tài)度；后一句則將續(xù)期收費這一事項交由未來的法律、行政法規(guī)解決，反映了立法的追求。因此，本文嘗試立足于《民法典》和我國國情，對我國住宅建設用地使用權續(xù)期的條件、續(xù)期的期限和次數(shù)，以及未成功續(xù)期的法律后果展開討論，以期構建一套完整的續(xù)期制度，為后續(xù)立法提供參考。

二、我國住宅建設用地使用權續(xù)期條件構建

首先需要解決的是我國住宅建設用地使用權成功續(xù)期需要滿足何種條件的問題。

（一）續(xù)期應否申請

如前文所述，由于現(xiàn)行《房地產(chǎn)管理法》和《民法典》對于續(xù)期應否申請的規(guī)定存在沖突，學界也存在兩種不同的看法。

1.續(xù)期應當申請

少數(shù)學者認為，我國住宅建設用地使用權續(xù)期也應當按照《房地產(chǎn)管理法》的規(guī)定，即住宅建設用地使用權人應當在使用權期滿前向相關政府部門申請續(xù)期，由政府部門審批是否準許續(xù)期。

2.續(xù)期無須申請

多數(shù)學者則認為我國住宅建設用地使用權續(xù)期應當遵循《民法典》自動續(xù)期的規(guī)定。所謂“自動”，指主動，不憑借人為的力量。自動續(xù)期意味著程序的免除，即使用權人無須向政府部門申請，也無需經(jīng)過政府部門的審批，無須重新簽訂土地出讓合同，即可續(xù)期。

3.本文觀點

本文贊同多數(shù)學者的觀點，即我國住宅建設用地使用權續(xù)期無須經(jīng)過申請，而是自動續(xù)期，這一選擇相較于《房地產(chǎn)管理法》的申請審批模式更為優(yōu)越，也充分體現(xiàn)了住宅的居住屬性，更能保障廣大人民的利益?！段餀喾ā菲鸩菡咧灰t就提到，“常委會審議室內(nèi)稿時，有的委員提出住宅建設用地使用權涉及上億老百姓，到期后大家都去續(xù)期，若一個一個申請，隊都排不過來，物權法應有更方便老百姓的辦法。因此，《物權法》修改為自動續(xù)期?！保?］從《民法典》沿襲了《物權法》第149條的規(guī)定也可以看出，現(xiàn)今立法者的態(tài)度并沒有改變。

同時，從法律效力位階的角度考量，《民法典》中的住宅建設用地使用權續(xù)期規(guī)則屬于特殊規(guī)定，且《民法典》由全國人民代表大會制定，其效力應當高于《房地產(chǎn)管理法》，因此我國住宅建設用地使用權續(xù)期理應適用《民法典》關于自動續(xù)期的規(guī)定。

（二）續(xù)期應否繳費

續(xù)期應否繳納費用是續(xù)期條件的焦點問題，對此學界爭議已久，主要存在以下幾種觀點。

1.待定說

《物權法》草案稿曾規(guī)定，“建設用地使用權續(xù)期后，建設用地使用權人應當支付土地使用費。續(xù)期的期限、土地使用費支付的標準和辦法，由國務院規(guī)定”。但立法者最終考慮到收費關乎廣大民眾的切身利益，認為“如何科學地規(guī)定建設用地使用權人屆時應當承擔的義務，目前還缺少足夠的科學依據(jù)，幾十年后，國家富裕了，是否還要收土地使用金，應當慎重研究，物權法以不作規(guī)定為宜”［2］。少部分學者對此表示贊同，認為續(xù)期收費問題仍待進一步研究［3］。

2.無償說

無償說指續(xù)期無須繳納任何費用，該說以孫憲忠教授為代表。他們從文義解釋的角度，認為《物權法》規(guī)定的“自動續(xù)期”即無條件的續(xù)期，自然不必補交費用。孫憲忠教授還為論證這一觀點提出兩個要點：一是從社會主義國家土地所有權建立的法律思想的角度看，國家土地所有權是為了實現(xiàn)社會主義的“均享地利”，不應該再次向使用權人收費；二是從土地價格的角度來看，我國城市房地產(chǎn)價格已經(jīng)超過了世界上大多數(shù)國家，因此也不應該一再收取土地出讓金［4］。程雪陽教授則提出“無償續(xù)期70年說”，主張住宅建設用地使用權（無論何種年限）應自動無償續(xù)期一次，期限以70年為宜。但續(xù)期的70年屆滿后，原則上應當再重新繳納一次土地出讓金［5］。程教授的觀點應屬折中的無償說。

3.有償說

有償說是多數(shù)學者的主張。與無償說相對，有償說指續(xù)期需要繳納費用，但對于繳納何種費用，存在不同觀點。有學者認為住宅建設用地使用權續(xù)期應再次繳納土地出讓金，征收標準可以比照當初土地出讓價格按年征收；對于高出土地出讓價格的增值部分，應當征收房地產(chǎn)稅［6］。也有不少學者主張以收稅的方式代替收取土地出讓金。劉莘教授認為，“續(xù)期后國家收取經(jīng)由精算師測算的較為低廉的持續(xù)性稅收，讓國家財政收入長流不斷，而百姓亦能夠承受?！保?］楊立新教授還以70年為屆，主張對于期限為70年的住宅建設用地使用權，70年期間屆滿后不再繳納出讓金，而是繳納土地使用稅［7］8。

4.本文觀點

本文認為，待定說不可取。由于有一批為期20年、30年和50年的住宅建設用地使用權存在，其屆滿續(xù)期問題是已經(jīng)發(fā)生且將來會陸續(xù)發(fā)生的問題，亟待解決?？茖W的方法也將為解決后續(xù)數(shù)量龐大的70年住宅建設用地使用權的續(xù)期問題提供示范。歷史經(jīng)驗表明，如果問題在萌芽狀態(tài)能得以解決，那么交易費用和行政成本都更低，否則會積重難返?！睹穹ǖ洹返?59條已經(jīng)反映了后續(xù)立法準備解決這一問題的決心，如今恰恰是完善住宅建設用地使用權續(xù)期規(guī)則的最好時期。

續(xù)期收費問題的產(chǎn)生與我國獨特的土地制度密切相關，其解決辦法也要立足于此。《憲法》第10條規(guī)定城市的土地屬于國家所有，其他組織和個人僅享有使用權，這是我國社會主義土地公有制的基礎。土地公有制的目的在于由國家統(tǒng)一管理和調(diào)配土地資源，防止資源傾斜，這也決定了我國無法如德日國家采取由土地所有權人和使用權人自行協(xié)商約定續(xù)期費用有或無、多或少的做法。

本文認為也不應采納無償說。首先，無償續(xù)期會促使有足夠資本的人購買多套房屋，將其作為一種投資的商品，進而可能加劇炒房行為。這樣的結果只能是有錢的人手中掌握的房屋資源越來越多，而沒錢的人買不起房，甚至還可能租不起房，這有違自動續(xù)期規(guī)則保障人民居住權的本意。其次，無償續(xù)期會降低國家對土地的利用效率。土地收益具有很強的財政屬性，可以提供穩(wěn)定的地方財源，為社會保障、民生支出和經(jīng)濟建設提供持續(xù)的動力，還有利于保證地方政府的正常運轉。無償續(xù)期會削弱國家對社會資源的調(diào)控能力，可能導致土地資源占有不公狀態(tài)長期凝固化［8］80，讓使用權人長期閑置土地。孫憲忠教授在論證無償說時提到國家土地所有權的目的是“均享地利”，用以說明不應再向使用權人收費［4］。但本文以為，“均享地利”指的是人民普遍享有土地的利益，具體表現(xiàn)在國家可以通過設置廉租房、公租房為貧困人群提供住所或向使用權人收取續(xù)期費用后反哺于人民，這才是充分利用土地資源的表現(xiàn)。最后，續(xù)期收費如同國家首次向開發(fā)商收取土地出讓金而使其獲得具有期限的住宅建設用地使用權。如果無償續(xù)期，則無法體現(xiàn)國家作為土地所有權人向使用權人出讓土地這一環(huán)節(jié)。也許有人會提出，國家出讓在首次收取出讓金時已經(jīng)完成，本文以為不然，首次收取的出讓金僅是買斷一定期限（多為70年）的住宅建設用地使用權，同時為使用權人日后續(xù)期提供可能，否則一開始設置使用權的期限便毫無意義，還會讓住宅建設用地使用權作為一種用益物權獲得與所有權并駕齊驅(qū)的地位，立法的本意并非如此。

部分無償說者將城鎮(zhèn)住宅建設用地使用權與農(nóng)村宅基地使用權、土地承包經(jīng)營權等量視之，認為后者是無償?shù)?，從而得出前者也應無償續(xù)期的結論。但這種類推的邏輯在大前提上就無法成立。上述三種權利雖均為與土地相關的用益物權，但設立目的有所差別。區(qū)別于住宅建設用地使用權、宅基地使用權和土地承包經(jīng)營權具有極強的福利和社會保障性質(zhì)，是基于我國城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的狀況以及我國重農(nóng)的傳統(tǒng)，要讓村民安居才能樂業(yè)，這也是國家對土地資源合理分配的體現(xiàn)，而城鎮(zhèn)住宅建設用地使用權并不存在對特定群體進行傾斜性保護的必要，三者的功能定位與制度設計并不相同。而“無償續(xù)期70年說”，看似緩和了無償說與有償說、70年與非70年住宅建設用地使用權續(xù)期的矛盾，但實際上也面臨著同樣的詰問。

本文的這一觀點同樣可以為《民法典》第359條佐證。相較于《物權法》第149條，《民法典》第359條維持了“自動續(xù)期”的規(guī)定，而且增加了對續(xù)期費用的規(guī)定，雖沒有直接回答是否需要繳納續(xù)期費用，但可以看出立法有收費的傾向，可見立法者也是有償說的擁躉者。然而，僅解決續(xù)期應否繳費這一問題還遠遠不夠，應當如何繳費才是有償說的核心問題。

孫煜華教授指出，在比較各國房地產(chǎn)稅費成本時，可以發(fā)現(xiàn)主要有“重存輕流”和“重流輕存”兩種模式。前者以英國為代表，英國重視房地產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的征稅，而輕視房地產(chǎn)權屬轉讓的稅收；后者與前者剛好相反，以德國為代表。我國內(nèi)地土地出讓制度的許多內(nèi)容部分借鑒了我國香港地區(qū)的土地批租制度。香港地區(qū)的土地屬于國家所有且使用權有年限，所以也存在續(xù)期問題。香港特區(qū)政府偏向“重流輕存”模式［9］，即續(xù)期無須補交地價，只需每年繳納新地稅，稅額為年度“應課差餉”租值（物業(yè)稅）的3%。我國在土地使用權的出讓、流轉環(huán)節(jié)均收取相對較高的費或稅，若在保有環(huán)節(jié)要求土地使用權人再次繳納高額費用，勢必會給使用權人帶來較大的經(jīng)濟壓力，增加社會不穩(wěn)定性。住宅建設用地使用權續(xù)期應遵循低成本模式，這也是絕大部分學者的觀點。

本文認為不宜按年收取出讓金，因為該觀點看似緩解了使用權人繳納出讓金的壓力，不至于一次性繳納完畢，但實質(zhì)上還是讓使用權人背負高額續(xù)期費用，并非低成本模式。對于續(xù)期應當繳納何種費用——一定比例的土地出讓金、稅負抑或是其他尚難以下定論，仍待研究。很多學者將討論的重心放在了具體的繳費方法上，提出了“首套房屋免費續(xù)期說”［10］“帶免費續(xù)期面積的超額累進制繳費說”［11］，以及“帶象征性收費續(xù)期面積的超額累進制繳費說”［8］82等觀點。他們并未明確指明費用的種類，但強調(diào)應針對住宅不同的使用目的劃分不同的繳費標準，對于滿足基本生存需要的限度面積范圍的住宅采取不交或少交費用的方式，對于超出基本生存需要限度面積的房屋或者擁有較多數(shù)量的投資性住宅需要承擔較重的費用繳納義務［12］。本文對區(qū)分繳費的方法表示贊同。目前的住宅可以分為居住型和投資型兩種，由于住宅建設用地使用權的設立主要是為了保障房屋所有人的居住權，因此對于居住型和投資型房屋的續(xù)期繳費標準應當有所區(qū)別。

對于具體觀點，本文認為，“首套房屋免費續(xù)期說”不可采用，首套房屋的面積有大有小，以套數(shù)作為區(qū)分標準并不科學，而且免費續(xù)期這一表述將與前述不宜采取無償說的論證相沖突；而“帶免費續(xù)期面積的超額累進制繳費說”雖解決了首套房屋面積不一的問題，但在免費續(xù)期方面依然無法回應前述論證。因此，本文傾向于王利明教授所提的“帶象征性收費續(xù)期面積的超額累進制繳費說”，即“首先應當確定最低的人均居住面積，在這個居住面積以下的，則只應當象征性地收取續(xù)期費用。如果超過了最低的居住面積，則應當采取一種超額累進的收費標準，以更好地實現(xiàn)公平分配和收入調(diào)節(jié)的功能?！保?］82這一觀點既充分體現(xiàn)了有償續(xù)期的理念，又兼具保障居住權的作用，或許是續(xù)期繳費方法問題的最優(yōu)解答。王教授并沒有直接說明該最低人均居住面積為何，本文認為設置該面積是為了保障人民的最低居住水平。由于住宅情形十分復雜，不應簡單的以現(xiàn)已統(tǒng)計出的我國城市人均住宅建筑面積為標準，可以仿照日本根據(jù)保證健康和文化生活所需的最低居住條件算出這一數(shù)據(jù)，再結合我國土地和人口資源的比值、經(jīng)濟狀況等進行適當調(diào)整。除此之外，總體的住宅建設用地使用權續(xù)期費用比率都應當偏低，且不應要求使用權人一次性全部繳納，此處可以參考我國香港地區(qū)的年租制。

而對于非70年的住宅建設用地使用權續(xù)期繳費，目前主要有兩種觀點。第一種觀點以楊立新教授為代表，認為以70年為屆，對于本不足70年的使用權，業(yè)主應當先補交其與70年土地使用權的出讓金差價［13］。另一種觀點以崔建遠教授為代表，認為對70年與非70年的使用權續(xù)期應當一視同仁，不應對一點得失斤斤計較［1］。但本文認為，如果能尋求一種更為公平的方法避免不必要的社會爭議，當然是更優(yōu)越的選擇，而且如果不加以區(qū)分，那么開發(fā)商必定不會去買70年的建設用地使用權，而是寧可購買期限更短的使用權，這樣關于土地使用權期限的規(guī)定就形同虛設了［1］。

本文贊同楊教授以70年為屆的辦法，畢竟期限的不同從根本上決定了二者當初繳納出讓金數(shù)額的不同，但不宜只是簡單采取補足出讓金差價的方式。具體費用可以按照當年出讓金差價加累計利息標準計算，但非70年的住宅建設用地使用權的存在主要是因為在20世紀80年代末至21世紀初，土地管理、住房制度改革等配套制度尚不完善，地方在推進相關工作時考慮不周，出讓了20年、30年和50年的建設用地使用權，因此國家可以考慮對該筆費用采取相應的優(yōu)待措施，如延期繳納、分期繳納、適當減免等。如果業(yè)主在繳納相應費用延期至70年后仍需續(xù)期的，續(xù)期方法同70年住宅建設用地使用權。

此外，我們還需明確有償并不意味著一律有償，而是原則有償，同時存在例外減免的情況，這也是《民法典》第359條第二句試圖傳達的立法意旨。對于減免的條件，學界目前基本沒有討論，唯龐偉偉提出，首先應同時規(guī)定保障型減免和激勵型減免。前者針對危及業(yè)主基本生活的情況，后者則針對為國家作出重大貢獻者和烈屬等特殊情形；其次還需規(guī)定特定型減免和普遍型減免，前者是由個人情況引發(fā)的個別性減免，后者則是如新冠疫情這一全球事件等由特殊事件引發(fā)的普遍性減免［14］。本文認為該觀點可供參考。

（三）續(xù)期的其他條件

續(xù)期是否具有其他條件要求也是需要探討的問題。本文認為，從主觀方面來看，由于住宅建設用地使用權屬于私權，原使用權人有權拋棄續(xù)期利益，因此應當考慮原使用權人的續(xù)期意愿。從客觀方面來看，除繳費外，續(xù)期還應存在其他條件。王利明教授就指出自動續(xù)期的幾種例外：一是房屋已經(jīng)滅失而不準備新建房屋；二是房屋被征收，房屋所有權已經(jīng)轉歸國家所有；三是土地性質(zhì)改變，即住宅用地改為工業(yè)或商業(yè)用地［8］76。除此之外，本文認為若土地使用權人死亡且沒有合法繼承人也無須續(xù)期，同時不違背社會公共利益應當作為兜底性條件。所謂“公共利益”應當包括交通、水利和市政建設、能源以及社會福利等方面的需要［15］。

三、我國住宅建設用地使用權續(xù)期期限和次數(shù)規(guī)則構建

除了續(xù)期條件，我國住宅建設用地使用權續(xù)期的期限和次數(shù)也是被普遍關注的問題，對此學界目前主要提出了以下三種觀點。

（一）無限期限說

楊立新教授主張，住宅建設用地使用權70年期滿自動續(xù)期的核心價值是一次取得永久使用，認為從文義解釋的角度，自動續(xù)期的權利具有永久性；同時永久的住宅建設用地使用權符合立法者的本意和“有恒產(chǎn)者有恒心”的價值觀，更使得房地能相統(tǒng)一，因為目前的住宅建設用地使用權最高是70年，而住宅的大體“壽命”是50年左右［7］7。

（二）固定期限說

有學者認為，自動續(xù)期就應當是原期限的延長，即住宅建設用地使用權的原期限如果是70年，則續(xù)期時延長的期限也應當為70年［16］。有學者進一步提出，續(xù)期期限應當與人均壽命相關，回應人民“以房養(yǎng)老”的需求，主張一律一次續(xù)期70年［17］。

（三）建筑物壽命說

建筑物壽命說或建筑物安全使用年限說是大多數(shù)學者的主張。該學說認為，自動續(xù)期應續(xù)期至房屋使用壽命終止時，土地使用權因為房屋壽命終止而滅失。對于續(xù)期次數(shù)，有學者認為不應有次數(shù)限制［16］。還有學者對此進行了更為深入的探討，認為續(xù)期的一般期限是建筑物的安全使用期限，以便更好地契合房屋所有權作為恒久物權的這一特征；續(xù)期還應有特殊上限，即對于在建設用地使用權期滿之前就已經(jīng)倒塌的建筑物，期限應按照原建筑物的設計使用壽命確定；對于70年最高年限屆滿之后的續(xù)期，次數(shù)為一次，而對于70年以內(nèi)的續(xù)期，考慮到使用權人的經(jīng)濟承受能力，次數(shù)以最多兩次為宜，單次續(xù)期的期限最低應為20年［18］。

（四）本文觀點

首先，無限期限說不可采。從我國土地公有制這一根本制度出發(fā)，城鎮(zhèn)土地是由國家出讓給使用權人使用的，如果續(xù)期沒有期限，將導致國家的土地所有權被虛化架空，同時讓使用權人得以永久占有土地，進而造成土地的變相私有化，這將不利于土地資源的合理配置、城市的規(guī)劃發(fā)展、土地的流通以及土地市場的發(fā)展，因此續(xù)期必定是有期限的。其次，固定期限說同樣有不妥當之處。若房屋在續(xù)期之后、續(xù)期的期限屆滿之前倒塌或達到安全使用年限，由于還在續(xù)期期限內(nèi)，使用權人得以重新在該土地上建造建筑物。如果新的建筑物的使用壽命超過了第一次續(xù)期所確定的期限，則該土地上的建設用地使用權第二次屆滿時，就會面臨二次續(xù)期的問題；而如果使用權人未重新建造建筑物，就會造成土地資源的浪費，這同樣是一個難題。

規(guī)定續(xù)期的期限實際上是為了解決房屋所有權與土地使用權在期限方面的沖突。使用權的期限可以由法律規(guī)定，但所有權只有在其客體滅失后才會喪失。為了最大限度地保護房屋所有權人的權利，采用建筑物壽命說，即以房屋壽命作為緩解二者矛盾的手段比較合理。此處所指“壽命”為房屋的剩余壽命而非房屋的設計使用年限，兩者是不同的兩個概念。前者是指“建筑物從建成使用至最終廢棄拆除的全部時間”，后者是指“設計規(guī)定的結構或結構構件不需進行大修即可按其預定使用的時期”［19］。房屋所有權人完全有權利對房屋進行多次修繕，因此在一般情況下，前者會比后者時間長。目前的房屋分為建筑物區(qū)分所有和獨棟別墅兩種。對于前者，所有權人能進行修繕的力度較??；但對于后者則相反，有能力者甚至可能通過反復修繕使房屋剩余壽命不斷延長。因此，本文認為續(xù)期的期限應當有上限，目前以70年為宜。而由于存在所有權人修繕房屋的情況，續(xù)期次數(shù)可以為多次。

同時，現(xiàn)實生活中還存在一種情況，即房屋因地震、火災等先于使用權到期垮塌，此時使用權人擁有復建的權利。如果以復建后的房屋剩余壽命作為續(xù)期期限，可能會鼓勵使用權人故意在使用權到期前拆毀房屋以延長續(xù)期期限，因此本文認為該種情況可以以原房屋設計使用壽命作為續(xù)期期限。也許有人會擔心目前房屋設計使用壽命時間較短，但隨著科技的發(fā)展，房屋的建筑用材會愈加精良，該時間也會得到較大幅度延長。

對于70年內(nèi)的續(xù)期，可以參考張力和龐偉偉的觀點。他們認為20年是區(qū)分住宅建設用地使用權的用益物權和租賃權的債權的最低期限，所以對于70年內(nèi)的續(xù)期，單次續(xù)期的時限最低應為20年，且由于在法定的最高年限70年以內(nèi)，使用權人可以續(xù)期的年限最長為50年或30年，對應的續(xù)期次數(shù)是兩次或者一次，即上限應當是兩次［18］。

四、我國住宅建設用地使用權未成功續(xù)期之法律后果構建

前文提到續(xù)期并不是毫無限制的，其主觀條件為原使用權人愿意續(xù)期，客觀條件則有繳費，存在房屋，房屋仍為住宅，存在住宅建設用地使用權人或其合法繼承人，以及不違反社會公共利益。因此，現(xiàn)實生活中必定存在不滿足續(xù)期條件的情況，若是如此，則使用權無法自動續(xù)期，那么不續(xù)期的法律后果應該如何？本部分擬從原使用權人主觀拋棄續(xù)期利益和未滿足客觀續(xù)期條件兩種情況入手，分別展開討論。

（一）原建設用地使用權人主觀拋棄續(xù)期利益

學界對于原建設用地使用權人拋棄續(xù)期利益的法律后果并沒有太多研究。本文認為，此處應當分兩種情況討論：第一種情況，使用權人拋棄續(xù)期利益時仍有房屋存在，無論是原房屋或者復建房屋；第二種情況則是房屋已經(jīng)滅失。

我國物權法上的住宅建設用地使用權與大陸法系國家或地區(qū)物權法上的以居住為目的的地上權意義相當，可以考慮借鑒德日的立法。對于第一種情況，由于我國建筑物不易拆除，特別是在建筑物區(qū)分所有的情況下，可以仿照德國法規(guī)定，使用權人自動拋棄續(xù)期利益的，土地所有人即國家取得土地上的建筑物，使用權人有請求國家補償?shù)臋嗬?。如果國家確實存在財政困難及其他無法補償?shù)那樾?，則可以允許使用權人在一定期限內(nèi)繼續(xù)使用該土地，若使用權人拒絕該延期請求，不得再請求補償。對于第二種情況，由于不存在處置房屋的問題，因此土地完全收歸國家，原使用權人不再享有使用權。

（二）原建設用地使用權人未達客觀續(xù)期條件

由于客觀續(xù)期條件紛繁多樣，所以應當具體問題具體分析。首先，對于未能繳納足額費用的使用權人，江平先生提出“不繳費不限制居住權說”，認為不繳納費用只是限制權利流轉［6］。本文認為，使用權人又是房屋所有權人，基于保障其所有權和居住權，不應限制其使用房屋。此處限制土地流轉是緩和土地使用權和房屋所有權矛盾的較好方法，但同時應當輔以對于不繳納費用的使用權人的處罰措施和嚴重情形下的強制執(zhí)行措施，否則土地使用費用將形同虛設，也對其他按期繳納費用的使用權人不公平。其次，如果房屋不存在，則可以按照上文所說，土地收歸國家，原使用權人不再享有使用權。再次，對于房屋性質(zhì)已非住宅的情況，應當按照非住宅建設用地使用權的續(xù)期方式，現(xiàn)行法律已有規(guī)定，在此不再贅述。另外，如果使用權人已死亡且沒有合法繼承人，房屋按照無主物的規(guī)定收歸國有，如果該土地上沒有其他的使用權人，國家得以同時回收土地使用權。最后，如果續(xù)期與社會公共利益相違背，國家按法律規(guī)定收取房屋。

五、結語

“安得廣廈千萬間，大庇天下寒士俱歡顏?！弊怨乓詠?，房屋就是人民的重要財產(chǎn)和奮斗目標之一。要形成保護住宅財產(chǎn)的長久預期，就必須解決人民所有的房屋所有權的永久性和國家所有的住宅建設用地使用權的期限性之間的矛盾?！睹穹ǖ洹冯m延續(xù)了《物權法》“自動續(xù)期”的規(guī)定，并表現(xiàn)出了續(xù)期收費的傾向，但沒有從根本上解決這一矛盾，也沒有確定具體的操作方法，難以為住宅建設用地使用權續(xù)期提供明確的規(guī)范指引和穩(wěn)定的保障機制。筆者希望立法者能在經(jīng)過多方調(diào)研和專家論證的基礎上，在后續(xù)的立法中繼續(xù)完善住宅建設用地使用權的續(xù)期規(guī)則，真正將保障民生的精神落到實處。