江蘇省農(nóng)藥經(jīng)營及監(jiān)管問題思考

孫 奕，張 渝，邱 峰，靖廣林，陳愛輝

(江蘇省農(nóng)藥總站，江蘇 南京 210000)

2017年，新修訂的《農(nóng)藥管理條例》和《農(nóng)藥經(jīng)營許可管理辦法》正式施行，對農(nóng)藥經(jīng)營人員、營業(yè)和倉儲場所、設(shè)施設(shè)備、計算機管理系統(tǒng)、管理制度等方面提出了具體要求[1]。自施行農(nóng)藥經(jīng)營許可制度以來，江蘇省農(nóng)藥經(jīng)營單位的專業(yè)化、規(guī)范化都得到了明顯提升，為江蘇省農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全提供了有力保障。但在制度施行過程中，江蘇省農(nóng)藥管理部門發(fā)現(xiàn)，不同農(nóng)藥經(jīng)營單位的經(jīng)營人員專業(yè)水平、經(jīng)營場所設(shè)施規(guī)范程度、經(jīng)營管理制度落實效率等存在差異，對江蘇省農(nóng)藥經(jīng)營高質(zhì)量發(fā)展造成了一定影響，這一問題引起了農(nóng)藥管理部門的高度重視。

1 江蘇省農(nóng)藥經(jīng)營許可及監(jiān)管現(xiàn)狀

1.1 審查工作規(guī)范持續(xù)完善 2017年11月，根據(jù)《農(nóng)藥管理條例》(以下簡稱《條例》)及《農(nóng)藥經(jīng)營許可管理辦法》(以下簡稱《辦法》)，結(jié)合江蘇省實際，制定并印發(fā)《農(nóng)藥經(jīng)營許可技術(shù)審查規(guī)范(暫行)》(以下簡稱《審查規(guī)范》)，明確農(nóng)藥經(jīng)營許可證申請材料清單，規(guī)范農(nóng)藥經(jīng)營許可技術(shù)審查流程和內(nèi)容。2018年3月，按照“總量控制、因地制宜、均衡設(shè)置、便民高效”的要求，出臺《江蘇省限制使用農(nóng)藥定點經(jīng)營布局方案》(以下簡稱《布局方案》)，明確江蘇省限制使用農(nóng)藥經(jīng)營定點983個。2018年7月，印發(fā)《關(guān)于進一步明確農(nóng)藥經(jīng)營許可有關(guān)事項的通知》，明確各經(jīng)營單位申請經(jīng)營范圍為“農(nóng)藥”的經(jīng)營許可證，需要取得《布局方案》中規(guī)定的限制使用農(nóng)藥定點經(jīng)營資格。沒有取得定點經(jīng)營資格的外貿(mào)企業(yè)，若確有出口業(yè)務(wù)需要，可申請經(jīng)營范圍為“農(nóng)藥(定點經(jīng)營限制使用農(nóng)藥僅限出口)”的經(jīng)營許可證，并且不得在國內(nèi)銷售農(nóng)業(yè)部第2567號公告規(guī)定實行定點經(jīng)營的22種限制使用農(nóng)藥。

1.2 審查工作機制有效建立 根據(jù)《條例》及《審查規(guī)范》，明確經(jīng)營范圍為“農(nóng)藥”和“農(nóng)藥(定點經(jīng)營限制使用農(nóng)藥僅限出口)”的農(nóng)藥經(jīng)營許可證由省級核發(fā)；跨行政區(qū)域設(shè)分支機構(gòu)的農(nóng)藥經(jīng)營單位的農(nóng)藥經(jīng)營許可證由上一級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門核發(fā)；其他農(nóng)藥經(jīng)營許可證由屬地農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門核發(fā)。江蘇省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳可受理省內(nèi)所有類別的農(nóng)藥經(jīng)營許可證申請。截至2021年6月，江蘇省已取得農(nóng)藥經(jīng)營許可證的單位共計2萬余家，其中限制使用農(nóng)藥定點經(jīng)營單位680余家，限制使用農(nóng)藥僅限出口企業(yè)194家，其余為經(jīng)營“農(nóng)藥(限制使用農(nóng)藥除外)”的經(jīng)營單位。

1.3 許可事后監(jiān)管常態(tài)化開展 江蘇省將經(jīng)營許可準入與事后監(jiān)管作為規(guī)范農(nóng)藥市場經(jīng)營秩序的重要抓手，采取有效措施，同步推進。制定《江蘇省農(nóng)藥日常監(jiān)督檢查辦法(試行)》和《農(nóng)藥經(jīng)營日常監(jiān)督檢查指引表》，將經(jīng)營資質(zhì)條件作為日常監(jiān)管檢查和安全生產(chǎn)管理的重點內(nèi)容，明確處理程序要求和規(guī)范。常態(tài)化開展農(nóng)藥經(jīng)營許可事后監(jiān)管工作，2019年，開展全省農(nóng)藥管理服務(wù)“回頭看”活動，圍繞農(nóng)藥經(jīng)營的重點環(huán)節(jié)、重點對象、重點產(chǎn)品，全面組織復(fù)查，全年共檢查農(nóng)藥經(jīng)營單位16 171家次，責令限期整改1 969家次；2020年，成立8個農(nóng)藥安全生產(chǎn)指導(dǎo)組，定期前往責任市，指導(dǎo)各地對農(nóng)藥經(jīng)營門店制度落實情況進行全覆蓋檢查；2021年，開展江蘇省農(nóng)藥經(jīng)營許可條件保持情況排查工作，計劃用6個月時間，對標許可準入要求，全面排查經(jīng)營單位許可條件變化情況，依法督促經(jīng)營單位及時向原發(fā)證機關(guān)申請變更或注銷農(nóng)藥經(jīng)營許可證。

2 江蘇省農(nóng)藥經(jīng)營及監(jiān)管存在問題

根據(jù)《農(nóng)藥管理條例》、《農(nóng)藥經(jīng)營許可管理辦法》和《農(nóng)藥經(jīng)營許可技術(shù)審查規(guī)范(暫行)》，江蘇省農(nóng)藥經(jīng)營許可證的辦理已形成了較為規(guī)范嚴格的工作流程。但后期調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)營過程中，部分門店因疏忽或?qū)ο嚓P(guān)法律法規(guī)理解不透徹而做出了一些不合規(guī)的經(jīng)營行為，這一問題引起了農(nóng)藥管理部門的高度重視。

2.1 農(nóng)藥經(jīng)營存在問題

2.1.1 經(jīng)營人員專業(yè)素養(yǎng)有待提升 按照《條例》和《辦法》要求，農(nóng)藥經(jīng)營人員應(yīng)具有相關(guān)學歷或五十六學時培訓(xùn)經(jīng)歷，熟悉農(nóng)藥管理規(guī)定，掌握農(nóng)藥和病蟲害防治專業(yè)知識，能夠指導(dǎo)安全合理使用農(nóng)藥。但實際經(jīng)營時，一些經(jīng)營人員對專業(yè)知識掌握程度不深或經(jīng)驗不足，且沒有實時關(guān)注當季病蟲害發(fā)展動態(tài)，不能及時準確地判斷病蟲害情況并提出合理的用藥指導(dǎo)建議，極有可能會延誤當?shù)夭∠x害防治；不少農(nóng)藥經(jīng)營門店有且只有一名經(jīng)營人員符合相關(guān)要求，但受個人發(fā)展、農(nóng)藥市場行情波動等實際因素影響，經(jīng)營人員流動性較大，導(dǎo)致少數(shù)留守門店的是無經(jīng)營資質(zhì)人員，無法提供用藥指導(dǎo)服務(wù)。

2.1.2 場地及設(shè)施管理有待規(guī)范 根據(jù)《條例》和《辦法》，農(nóng)藥經(jīng)營單位的營業(yè)和倉儲場所面積分別應(yīng)達到30平方米和50平方米，并且農(nóng)藥經(jīng)營與其他商品、生活區(qū)域、飲用水源之間應(yīng)做好有效隔離。但實際上，一些農(nóng)藥經(jīng)營單位由于經(jīng)營農(nóng)藥種類較少，在取得農(nóng)藥經(jīng)營許可證后，私自縮小營業(yè)或倉儲場所，隔出小間出租用于其他經(jīng)營活動；少數(shù)經(jīng)營人員為圖方便，趁無人檢查時，將營業(yè)或倉儲場所當做日常起居場所，這在農(nóng)藥包裝破損、甚至沾染食物時，極易導(dǎo)致中毒事故發(fā)生，存在安全隱患。

2.1.3 可追溯制度落實有待加強 《辦法》要求，農(nóng)藥經(jīng)營單位應(yīng)當具有可追溯電子信息掃碼識別設(shè)備和用于記載農(nóng)藥購進、儲存、銷售等電子臺賬的計算機管理系統(tǒng)，但該類系統(tǒng)的實際使用率并不理想。一些農(nóng)藥經(jīng)營單位的進銷存臺賬記錄不夠完善，尤其在農(nóng)忙季節(jié)等農(nóng)藥需求量大、農(nóng)藥經(jīng)營繁忙的時候，銷售時間、銷售品種、銷售數(shù)量、施藥對象、防治病蟲害等關(guān)鍵信息容易少記漏記[2]；由于經(jīng)營人員操作不熟練、一些計算機管理系統(tǒng)使用體驗較差等原因，部分門店的經(jīng)營用計算機使用率低，有的甚至在取得農(nóng)藥經(jīng)營許可證后就挪作他用。

2.2 農(nóng)藥經(jīng)營監(jiān)管存在問題

2.2.1 相關(guān)法規(guī)制度有待完善 《條例》和《辦法》并未對農(nóng)藥與其他商品、區(qū)域等之間有效隔離的具體隔離方式、隔離距離等提出明確要求和標準[1]，導(dǎo)致農(nóng)藥經(jīng)營單位在設(shè)置隔離、農(nóng)藥管理部門在指導(dǎo)隔離時都缺乏準確有力的依據(jù)；目前農(nóng)藥市場允許使用第三方開發(fā)的計算機管理系統(tǒng)，但對開發(fā)標準沒有明確設(shè)定，導(dǎo)致市面上已投入使用的系統(tǒng)種類繁多[3]、功能不一、管理混亂，由于缺少統(tǒng)一規(guī)格、統(tǒng)一模式、統(tǒng)一標準，農(nóng)藥監(jiān)管部門對經(jīng)營行為和經(jīng)營數(shù)據(jù)的掌握、管理也面臨著較大的困境。

2.2.2 監(jiān)管人員業(yè)務(wù)水平有待提高 農(nóng)藥經(jīng)營監(jiān)管對監(jiān)管人員在相關(guān)法律法規(guī)及政策、專業(yè)知識、行使監(jiān)管職能時的應(yīng)對措施、注意事項等方面的掌握程度均有較高要求，且隨著農(nóng)藥管理制度的不斷完善，監(jiān)管人員的知識儲備和監(jiān)管重點也需要不斷更新，這是長期學習積累的過程，而各地農(nóng)藥管理部門的年輕工作者由于工作年限尚短，專業(yè)知識儲備有限，工作經(jīng)驗相對欠缺，其監(jiān)管能力還需進一步提高。

2.2.3 監(jiān)管體系建設(shè)有待加強 目前，江蘇省各市(區(qū)、縣)基本都已由種植業(yè)管理處(科)掛牌成立農(nóng)藥管理處(科)，牽頭或參與對屬地農(nóng)藥生產(chǎn)、經(jīng)營、使用等方面的監(jiān)管工作。但實際江蘇省各地農(nóng)藥經(jīng)營監(jiān)管職能規(guī)劃各不相同，許可申請受理、審批、發(fā)證，農(nóng)藥經(jīng)營事后監(jiān)管，農(nóng)藥產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督抽查等不同環(huán)節(jié)可能涉及農(nóng)藥管理處(科)、農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法支隊(大隊)、植保植檢站、行政審批處(科)中的一或多個部門，不同地區(qū)差異較大、時有變化，缺乏較為完善的農(nóng)藥經(jīng)營監(jiān)管體系，這對農(nóng)藥經(jīng)營聯(lián)動監(jiān)管造成了一定困難，也為地區(qū)間農(nóng)藥管理經(jīng)驗交流帶來不便。

3 農(nóng)藥經(jīng)營監(jiān)管相關(guān)建議

3.1 完善農(nóng)藥經(jīng)營監(jiān)管體系 各級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門充分考慮歷史、地理、人文等因素，因地制宜，針對農(nóng)藥經(jīng)營監(jiān)管各個環(huán)節(jié)，明確負責部門，正式出臺職能劃分文件，既有利于上級農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門開展工作，又便于群眾咨詢業(yè)務(wù)。由各地農(nóng)藥主管部門牽頭，組織各環(huán)節(jié)負責部門開展聯(lián)合檢查，引導(dǎo)使用“江蘇省數(shù)字農(nóng)藥監(jiān)管平臺”，實現(xiàn)同屬地不同部門的農(nóng)藥經(jīng)營審批結(jié)果、檢查情況、處理意見等數(shù)據(jù)共享，根據(jù)共享信息確定監(jiān)管重點、制定監(jiān)管計劃，促進農(nóng)藥經(jīng)營監(jiān)管服務(wù)一體化、規(guī)范化、高效化。進一步加強農(nóng)藥經(jīng)營事中事后監(jiān)管，建立“黑名單”制度，將檢查發(fā)現(xiàn)問題、抽查發(fā)現(xiàn)假劣農(nóng)藥的經(jīng)營單位列入重點監(jiān)管對象名錄，實施重點監(jiān)管手段。有計劃地開展農(nóng)藥經(jīng)營監(jiān)管培訓(xùn)[4]，邀請專家解讀農(nóng)藥經(jīng)營相關(guān)法規(guī)政策，經(jīng)常性召開經(jīng)驗交流分享會，鼓勵“老帶新”，幫助年輕同志更快提高業(yè)務(wù)水平。

3.2 加快農(nóng)藥信息化監(jiān)管平臺建設(shè) 為高質(zhì)量推進數(shù)字鄉(xiāng)村建設(shè)，更好支撐鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施，我廳啟動了“江蘇省農(nóng)業(yè)農(nóng)村大數(shù)據(jù)云平臺”項目，而“江蘇省數(shù)字農(nóng)藥監(jiān)管平臺”是其重要組成部分。該平臺擬實現(xiàn)對農(nóng)藥登記、生產(chǎn)、經(jīng)營、使用等環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)的即時更新和后臺監(jiān)控管理。現(xiàn)階段，平臺構(gòu)建方面，基礎(chǔ)框架已構(gòu)建完成，基本功能已調(diào)試通過，正在向農(nóng)業(yè)農(nóng)村部申請與中國農(nóng)藥數(shù)字監(jiān)督管理平臺、金農(nóng)工程系統(tǒng)等平臺對接，實現(xiàn)江蘇省農(nóng)藥經(jīng)營許可證信息、農(nóng)藥進銷存數(shù)據(jù)、農(nóng)藥進出口服務(wù)審批數(shù)據(jù)等重要信息的區(qū)塊共享；平臺使用方面，已引導(dǎo)江蘇省各級農(nóng)藥管理部門和農(nóng)藥經(jīng)營單位注冊登錄并完善信息，后期，將繼續(xù)開發(fā)拓展平臺功能，加快推進“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)藥”監(jiān)管，通過對江蘇省農(nóng)藥經(jīng)營大數(shù)據(jù)的計算分析即時掌握農(nóng)藥經(jīng)營情況，不斷改進管理方式、提高服務(wù)水平，合理引導(dǎo)農(nóng)藥經(jīng)營行為，促進江蘇省農(nóng)藥經(jīng)營高質(zhì)量發(fā)展。

3.3 持續(xù)推行標準化門店建設(shè) 江蘇省在2020年受農(nóng)業(yè)農(nóng)村部委托，分別在溧陽、高郵、沭陽等地區(qū)開展農(nóng)藥經(jīng)營門店標準化管理服務(wù)試點工作，在規(guī)范農(nóng)藥經(jīng)營行為、推進科學安全用藥、促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安全和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全等方面均取得了一定成效。在此基礎(chǔ)上，建議組織農(nóng)藥管理部門和經(jīng)營門店開展江蘇省農(nóng)藥經(jīng)營門店標準化管理服務(wù)試點工作經(jīng)驗交流會議，邀請參與試點工作的農(nóng)藥管理部門和經(jīng)營門店代表，從經(jīng)營場所、經(jīng)營產(chǎn)品、經(jīng)營行為、技術(shù)服務(wù)、管理制度和廢棄物回收六大方面分享標準化門店創(chuàng)建經(jīng)驗和成果，并以此為契機，充分發(fā)揮示范引領(lǐng)作用，繼續(xù)推進試點工作，打造高質(zhì)量農(nóng)藥經(jīng)營門店，進一步促進農(nóng)藥經(jīng)營秩序化、規(guī)范化、標準化。

3.4 強化經(jīng)營人員培訓(xùn) 省市縣三級多部門聯(lián)動，制定全年農(nóng)藥經(jīng)營人員培訓(xùn)計劃。除取得農(nóng)藥經(jīng)營資格所需的最基本的五十六學時培訓(xùn)外，還要定期宣講農(nóng)藥經(jīng)營相關(guān)法律法規(guī)和最新政策，幫助提升農(nóng)藥經(jīng)營人員政策理論儲備；根據(jù)往年病蟲害發(fā)生特點和當年氣象情況，綜合不同季節(jié)、不同作物各生長階段的用藥注意事項，開展針對性強、實用性高的農(nóng)藥經(jīng)營人員培訓(xùn)，講解各類農(nóng)藥優(yōu)缺點，傳授選藥用藥經(jīng)驗，提升農(nóng)藥經(jīng)營人員專業(yè)理論儲備。申請相關(guān)經(jīng)費，對于堅持組織經(jīng)營人員參加各級培訓(xùn)并考核成績優(yōu)秀的農(nóng)藥經(jīng)營單位，頒發(fā)“優(yōu)秀農(nóng)藥經(jīng)營單位”獎牌、贈送農(nóng)藥經(jīng)營所需設(shè)備或獎金，以形式多樣的獎勵機制，激發(fā)農(nóng)藥經(jīng)營人員參加培訓(xùn)的積極性，提高知法守法安全經(jīng)營意識，提升指導(dǎo)安全合理用藥水平。

3.5 出臺續(xù)證相關(guān)工作細則 江蘇省農(nóng)藥經(jīng)營許可證延續(xù)工作將于2023年正式啟動，在這之前，根據(jù)《條例》、《辦法》及江蘇省農(nóng)藥經(jīng)營實際制定相關(guān)工作細則，嚴把農(nóng)藥經(jīng)營許可延續(xù)門檻，十分有必要。細則內(nèi)容應(yīng)明確要求在有效期屆滿九十日前向原發(fā)證機關(guān)申請延續(xù)，列明需提交的申請表、原農(nóng)藥經(jīng)營許可證等材料清單并提供模板，確認農(nóng)藥經(jīng)營情況綜合報告需包含的數(shù)據(jù)等內(nèi)容，規(guī)定未在要求期限內(nèi)提交申請或者不再符合農(nóng)藥經(jīng)營條件要求的不予延續(xù)，確定審查形式為僅審核延續(xù)申請材料還是審核材料與實地核查相結(jié)合等。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門應(yīng)及時發(fā)布工作細則，以便于各級農(nóng)藥管理部門提前部署安排、農(nóng)藥經(jīng)營單位按時申請延續(xù)，確保江蘇省農(nóng)藥經(jīng)營許可延續(xù)工作有序開展。