農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地研究進(jìn)展

李晨瑤，葉樊妮

(西南民族大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都 610041)

1 引言

隨著新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷推進(jìn)，我國城鎮(zhèn)化水平逐年提高，農(nóng)村人口大量涌入城市，同時，城市發(fā)展帶來了城市擴(kuò)張，城市擴(kuò)張需要更多的土地資源。而在農(nóng)村地區(qū)，土地存在低效利用和粗放利用的現(xiàn)象，原用于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、工廠的用地隨著企業(yè)的關(guān)門而閑置，用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地被閑置荒廢，離開農(nóng)村進(jìn)城安家的農(nóng)民還保留著在農(nóng)村的宅基地。留在農(nóng)村的農(nóng)民收入多來源于務(wù)農(nóng)，就業(yè)方式單一，收入獲得渠道單一，城鄉(xiāng)居民收入差距進(jìn)一步拉大。

2013年，黨的十八屆三中全會明確提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場交易，與國有土地同等入市、同權(quán)同價。2015年起，陸續(xù)在33個區(qū)縣開始了農(nóng)村土地制度三項(xiàng)改革試點(diǎn)。

2 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市原因及模式研究

農(nóng)村集體建設(shè)用地改革是關(guān)乎農(nóng)村地區(qū)和國家穩(wěn)定性的重要問題。張曉恒[1]認(rèn)為在我國農(nóng)村地區(qū)，耕地資源關(guān)系到糧食安全和國家安全問題，因而只有集體建設(shè)用地可用于開發(fā)再利用；而又有近1/3的農(nóng)村建設(shè)用地是閑置的，開發(fā)潛力和開發(fā)資源豐富。歐陽君君[2]梳理了我國供地制度的演變、土地征收與直接入市的協(xié)調(diào)，認(rèn)為該項(xiàng)改革試點(diǎn)只是允許存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場，對土地征收制度產(chǎn)生的影響有限。楊遂全[3]認(rèn)為目前集體存量空地以宅基地居多，需要將農(nóng)村閑宅轉(zhuǎn)為集體經(jīng)營性用地，該項(xiàng)改革才有更大的現(xiàn)實(shí)意義。于定明[4]認(rèn)為集體建設(shè)用地的入市范圍為了保護(hù)耕地，而限制在經(jīng)營性建設(shè)用地和宅基地。由此可見，選擇農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是具有合理性的。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市模式眾多，且各具地方特色。張帆[5]根據(jù)全國試點(diǎn)地區(qū)，總結(jié)出了村集體主導(dǎo)、政企合作和政府主導(dǎo)3種模式，對比其特征差異和不同條件下適用性以及影響模式選擇的因素，其中區(qū)域差異和進(jìn)入不同發(fā)展階段的自更新是影響其模式選擇的重要因素。張曉恒[1]研究了我國所有試點(diǎn)地區(qū)的資料發(fā)現(xiàn)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的盤活利用有兩種方式，一是就地入市，二是借助“增減掛鉤”政策異地入市。于定明[4]總結(jié)的集體建設(shè)用地入市模式分為以下幾類：以山東濟(jì)南為代表的權(quán)利轉(zhuǎn)讓模式、以安徽蕪湖為代表的保權(quán)讓利模式、以浙江湖州為代表的混合模式、較多地區(qū)采取的宅基地?fù)Q房模式、以重慶地票模式為代表的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤流轉(zhuǎn)模式、以廣東南海為代表的股份化租地模式。和政府征收模式相比，直接入市模式是最佳選擇。夏柱智[6]做了農(nóng)村土地制度改革總結(jié)性研究，梳理了存量土地入市的蘇南模式、宅基地入市的成都模式和合法化集體土地入市的珠三角模式，反思了土地制度改革的實(shí)踐，修正《土地管理法》是具有現(xiàn)實(shí)意義的；但是通過入市來改變征地制度，是不符合中國土地制度憲法秩序的，并且也不利于中國土地有序城市化。黃礪[7]通過分析比較貴州湄潭“分割登記”、浙江義烏“集地券”、廣東南?！巴恋卣麄洹?種入市模式，認(rèn)為，各個入市模式本身并無優(yōu)劣之分，只是其各自適用的條件有所不同，且皆存在改善和提升空間。吳彩容[8]對比廣東南海分別以村集體和土地整備中心為主導(dǎo)的兩種入市模式，并得出以村集體為主導(dǎo)的入市模式進(jìn)展更為順利的結(jié)論。顧龍友[9]探索了江蘇宜興的入市模式，總結(jié)該地經(jīng)驗(yàn)為“五個探索”和“三個亮點(diǎn)”：“長租短約、村賬鎮(zhèn)管、先租后讓”。于淼[10]分析了廣西北流的試點(diǎn)進(jìn)展與成效，獨(dú)特的鄉(xiāng)賢文化推動了改革的展開，但也發(fā)現(xiàn)該地存在集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)力較弱，抵押融資難的問題。

3 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地市場化研究

首先，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市對農(nóng)民產(chǎn)生了最直接的影響。藥雅靜[11]從自身特征、入市認(rèn)知和入市相關(guān)政策滿意度出發(fā)，分析山西澤州縣的農(nóng)民入市意愿問卷，得出雖然農(nóng)民對入市的認(rèn)知程度不高但大多仍支持入市的結(jié)論，提出加快制定配套政策、建構(gòu)風(fēng)險防范機(jī)制、多方宣傳政策的建議。劉鵬凌[12]基于改進(jìn)的計(jì)劃行為理論，運(yùn)用SEM定量研究了廣東南海的樣本數(shù)據(jù)，從“自發(fā)性”和“誘發(fā)性”研究農(nóng)戶意愿的影響因素和行為響應(yīng)。研究認(rèn)為，為了順利推進(jìn)整備統(tǒng)籌入市，尊重農(nóng)戶意愿是重要保證，農(nóng)戶參與意愿受到其他相關(guān)部門的宣傳氛圍影響明顯，有著極大的提升土地規(guī)模效益和改善居住環(huán)境的需求。翟彬[13]對河南農(nóng)戶的研究發(fā)現(xiàn)，對于該項(xiàng)改革，農(nóng)民持樂觀的預(yù)期，并且最關(guān)注增值收益分配問題。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市還涉及到多個入市主體。楊人豪[14]的研究認(rèn)為入市的交易主體涉及讓渡方、接收方和中介方，治理結(jié)構(gòu)分為上中下三層，其中中層是基層治理的核心。孫秋鵬[15]通過數(shù)理模型來評述對使用了數(shù)理研究和博弈論的研究成果，分析入市中的地方政府行為，包括對入市土地數(shù)量和入市用途的控制。

入市還產(chǎn)生了較為宏觀的影響。楊遂全[3]認(rèn)為“集體土地直接入市必終結(jié)土地財政”，但地方政府若是找不到新的財政收入來源去取代土地出讓金帶來的財政收入，則集體土地是難以真正像國有土地般進(jìn)入市場。夏蓮[16]通過理論研究發(fā)現(xiàn)，入市改革直接影響到了城市土地市場供應(yīng)格局、供應(yīng)規(guī)模、供應(yīng)結(jié)構(gòu)、供應(yīng)價格，間接影響到了土地稅收、土地金融和土地法律制度。胡大偉[17]的研究發(fā)現(xiàn)，征地與入市是此消彼長的關(guān)系，入市價格高會抑制征地、征地價格低會反噬入市。

4 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的收益分配研究

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的收益分配問題是評價改革實(shí)施效果的直接方式之一，也受到了學(xué)者們的廣泛關(guān)注。周滔[18]的研究將入市交易收益分配過程分為兩個階段，用風(fēng)險因素修正的SHAPLEY值法研究外部收益分配決策、用農(nóng)民意愿的TOPSIS法研究內(nèi)部利益協(xié)調(diào)決策，提供了一個較為可行的收益分配方案。該方法更能體現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員在入市過程中的貢獻(xiàn)和作用。黃礪[7]基于交易費(fèi)用視角分析六大關(guān)鍵交易屬性，比較不同入市模式的交易費(fèi)用，研究在不同的區(qū)域和社會發(fā)展情況下其適用條件的不同，總結(jié)湄潭、義務(wù)和南海的改革經(jīng)驗(yàn)。張曉恒[1]的研究發(fā)現(xiàn)，調(diào)節(jié)金征收比例的確定方式有3種：分別是按土地成交價款的比例、按入市土地增值收益的比例和根據(jù)出讓環(huán)節(jié)使用不同的計(jì)征指數(shù)。楊慶媛[19]從農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入增長方面討論了成都郫都區(qū)改革的實(shí)踐情況，農(nóng)民獲得租金、現(xiàn)金、薪金和公益金，工資性收入也得到增長，入市使得土地的經(jīng)濟(jì)價值得到顯現(xiàn)。陳堯[20]基于非合作假設(shè)、理性假設(shè)和完全信息假設(shè)構(gòu)建博弈模型，厘清地方政府、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民之間的利益關(guān)系。陳堯認(rèn)為地方政府參與增值收益分配是合理且必要的，但在實(shí)際操作中卻是大部分增值收益由地方政府獲得，集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的權(quán)益被損害，入市土地增值收益分配失衡。于定明[4]的研究認(rèn)為政府不宜直接參與增值收益分配，而是通過稅收方式獲得增值收益，這樣可以調(diào)節(jié)貧富差距、彌補(bǔ)不能參與入市的農(nóng)民和集體。胡大偉[17]研究了土地征收與入市面臨土地增值收益平衡的難題，根據(jù)同權(quán)同價和地利共享的改革導(dǎo)向，認(rèn)為要以土地增值稅為基礎(chǔ)、政府優(yōu)先購買為保障，構(gòu)建多樣化的收益平衡調(diào)節(jié)機(jī)制。何芳[21]對7個試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行了實(shí)地研究，剖析了其調(diào)節(jié)金的設(shè)置特點(diǎn)以及試點(diǎn)中現(xiàn)有的問題，研究認(rèn)為，最好是根據(jù)總收入設(shè)置調(diào)整金比例，以實(shí)現(xiàn)利益的均衡分配。李春江[22]的研究發(fā)現(xiàn)，廣東南海地區(qū)以出租為主的流轉(zhuǎn)方式較為單一，就全國來看流轉(zhuǎn)租金表現(xiàn)出由西向東遞增的現(xiàn)象。

5 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的阻礙與建議的研究

5.1 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的阻礙

總結(jié)各個改革試點(diǎn)地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市實(shí)踐，學(xué)者們發(fā)現(xiàn)了一些困難。陳明[23]整理了農(nóng)村集體建設(shè)用地的起源和演進(jìn)，分解了本輪改革試點(diǎn)的目標(biāo)，對總體情況、入市主體、入市方式、土地增值收益調(diào)節(jié)金征收進(jìn)行了系統(tǒng)分析，認(rèn)為當(dāng)前改革“了解情況，反映問題”，但還未能“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”。陳寒冰[24]梳理了入市進(jìn)展，發(fā)現(xiàn)在制度、監(jiān)管和收益分配上還存在困難。岳永兵[25]的研究發(fā)現(xiàn)在入市實(shí)施主體上有未理清村民自治組織與經(jīng)濟(jì)組織間關(guān)系的問題。楊人豪[14]基于扎根理論和實(shí)地調(diào)研，對郫都區(qū)的試點(diǎn)情況進(jìn)行了剖析，該地各個主體間的利益分配是重要問題。林超[26]的研究發(fā)現(xiàn)，試點(diǎn)地區(qū)還有征收類別劃定缺乏長效性、征收比例差異幅度大的問題。

5.2 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的建議

對于解決以上難題，學(xué)者們也提出了一些有針對性的建議。陳明[23]就可行性、有效性和協(xié)同性分別做了分析，認(rèn)為還需調(diào)整規(guī)劃管理體制，探索入市改革市場化機(jī)制，深度打通“三塊地”改革。陳寒冰[24]提出了明確土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系、建立健全土地確權(quán)審核機(jī)制、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、扶植產(chǎn)權(quán)金融服務(wù)平臺和完善管理監(jiān)督機(jī)制的破解路徑。為完善集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市土地增值收益調(diào)節(jié)金制度，林超[26]認(rèn)為要從規(guī)范征地行為做起。李太淼[27]認(rèn)為“入市”要適應(yīng)土地所有制結(jié)構(gòu)的動態(tài)調(diào)整，應(yīng)統(tǒng)籌推進(jìn)“征地”與入市改革，合理分配入市土地增值收益，要區(qū)別解決入市中的“同責(zé)”問題，入市應(yīng)與土地利用規(guī)劃結(jié)合進(jìn)行，應(yīng)允許符合條件的農(nóng)村增量建設(shè)用地入市。

6 結(jié)語

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)已于2018年結(jié)束。通過33個試點(diǎn)地區(qū)的改革，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村閑置、低效利用土地進(jìn)入市場交易，為促進(jìn)農(nóng)村本地以及城市的發(fā)展提供了必要的土地資源，也為打破割裂的城鄉(xiāng)二元土地市場提供了實(shí)踐參考。在土地使用制度層面上，基于改革試點(diǎn)積累的大量經(jīng)驗(yàn)，2020 年的新版《土地管理法》刪除了關(guān)于“建設(shè)必須使用國有土地”的相關(guān)條款，破除了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律障礙。在具體的入市渠道或路徑層面上，全國33個試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提供了不同區(qū)域、不同發(fā)展條件、不同地域文化下的入市路徑。

現(xiàn)有試點(diǎn)改革也產(chǎn)生了問題。在入市土地資源方面，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地存在地塊面積細(xì)碎、分布較為分散、整理利用難度大等問題。在入市運(yùn)行機(jī)制方面，如何確定入市價格，如何在不同主體間進(jìn)行增值收益的分配，如何在入市后進(jìn)行土地的監(jiān)管，還沒有形成可供全國范圍使用的經(jīng)驗(yàn)。未來解決現(xiàn)有試點(diǎn)改革中遇到的問題，將農(nóng)村土地整理與入市交易有效銜接，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地和城市土地同地同權(quán)同價、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，還需要更多的研究和試點(diǎn)。