過(guò)程論視角下的行政黑名單制度及其完善

馮麗芳

（中央財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院，北京 100081）

一、問(wèn)題的提出

近年來(lái)，國(guó)家大力推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè)，黑名單制度作為信用體系建設(shè)中的重要一環(huán)，也在中央層面的政策指導(dǎo)和地方層面的實(shí)踐探索中逐漸完善?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)社會(huì)信用體系建設(shè) 構(gòu)建以信用為基礎(chǔ)的新型監(jiān)管機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2019〕35號(hào)）指出要建立事前、事中、事后環(huán)節(jié)信用監(jiān)管機(jī)制，依據(jù)事前、事中監(jiān)管環(huán)節(jié)獲取的失信記錄，建立健全失信聯(lián)合懲戒對(duì)象名單制度。而早在2014年，《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014－2020年）》（國(guó)發(fā)〔2014〕21號(hào)，以下簡(jiǎn)稱2014年《綱要》）中亦提出，要在現(xiàn)有行政處罰措施的基礎(chǔ)上建立起各行業(yè)黑名單制度。實(shí)踐中，從旅游、文化、體育市場(chǎng)，到關(guān)乎國(guó)民重大利益的食品、藥品領(lǐng)域，再到投資、證券市場(chǎng)（1）；從部門規(guī)范性文件到行業(yè)規(guī)定，再加上中央層面多年來(lái)出臺(tái)的相關(guān)政策性文件、規(guī)范性文件，“黑名單”制度似乎已成為社會(huì)信用體系建設(shè)、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、社會(huì)主義和諧社會(huì)構(gòu)建的重要一環(huán)。

作為一種行政監(jiān)管模式的創(chuàng)新，行政黑名單制度使政府對(duì)市場(chǎng)主體的監(jiān)管由直接監(jiān)管轉(zhuǎn)為間接監(jiān)管，在簡(jiǎn)政放權(quán)的同時(shí)由事前監(jiān)管更多地轉(zhuǎn)為事后監(jiān)管［1］。然而，關(guān)于行政黑名單制度的法律屬性，法學(xué)界仍存分歧。對(duì)行政黑名單制度性質(zhì)的不同定義，將導(dǎo)致其法律依據(jù)、主體權(quán)限和救濟(jì)制度的不同。實(shí)踐中，因上位法依據(jù)缺失、程序規(guī)定不明確、救濟(jì)機(jī)制不健全等問(wèn)題，地方在制定具體規(guī)則以及實(shí)際運(yùn)用中稍顯混亂，直接影響了黑名單制度的有效施行。明確行政黑名單制度的法律屬性，重新審視其在實(shí)踐運(yùn)行中的突出問(wèn)題，進(jìn)一步強(qiáng)化其合法性基礎(chǔ)，是全面依法治國(guó)的必然要求。

二、行政黑名單制度的法律屬性

（一）既有學(xué)說(shuō)觀點(diǎn)

關(guān)于行政黑名單制度的法律屬性，目前學(xué)界主要觀點(diǎn)有行政處罰說(shuō)、類型劃分說(shuō)和事實(shí)行為公布說(shuō)。

行政處罰說(shuō)。有學(xué)者認(rèn)為，黑名單制度是具體行政行為類型中的行政處罰，可將其歸于《行政處罰法》第8條第7項(xiàng)的“其他行政處罰”之中［2］，但該款的表述過(guò)于抽象，行政機(jī)關(guān)將一些本不屬于行政處罰范圍內(nèi)的行為也納入“其他行政處罰”之中，實(shí)有濫用之嫌［3］。有學(xué)者明確提出，“黑名單”制度的功能在于通過(guò)曝光和披露市場(chǎng)主體的失信信息和不良記錄，達(dá)到約束和制裁的目的，因而該制度的法律本質(zhì)就是行政處罰，兼具聲譽(yù)罰和資格罰雙重屬性［4］。有學(xué)者認(rèn)為對(duì)于在負(fù)面清單外的投資與市場(chǎng)準(zhǔn)入企業(yè)，企業(yè)只需向行政機(jī)關(guān)備案，一旦發(fā)生重大違法違規(guī)行為，行政黑名單制度運(yùn)用聯(lián)動(dòng)機(jī)制限制該企業(yè)從而將該企業(yè)逐出市場(chǎng)，因此黑名單制度具有代替行政審批監(jiān)管的可行性，是一種新型的行政處罰行為［5］。就其處罰力度而言，有學(xué)者認(rèn)為，其伴隨的懲戒措施具有極強(qiáng)的制裁性與懲戒性，與行政處罰法中規(guī)定的處罰種類所帶來(lái)的制裁性與懲戒性相當(dāng)［6］。

類型劃分說(shuō)。有學(xué)者將黑名單制度類型化，按照功能劃分為懲罰性、警示性、備案性和普法性黑名單［7］。也有學(xué)者將其劃分為懲罰性、警示性和備案性三類［8］。懲罰性黑名單會(huì)給行政相對(duì)人施以懲戒或聯(lián)合懲戒，使其權(quán)利行使受到限制。如《拖欠農(nóng)民工工資“黑名單”管理暫行辦法》第8條規(guī)定，“對(duì)被列入黑名單的企業(yè)在政府資金支持、政府采購(gòu)、市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面予以限制，并聯(lián)合相關(guān)部門實(shí)施聯(lián)合懲戒”，其中明確提到“聯(lián)合懲戒”。警示性黑名單是指將曾受到行政處罰的相對(duì)人在一定條件下列入黑名單，并將黑名單向社會(huì)公布。通常情形下被公示的企業(yè)或個(gè)人的社會(huì)評(píng)價(jià)降低、聲譽(yù)受到不良影響。備案性黑名單是行政機(jī)關(guān)出于行政監(jiān)管和審批的需要，在行政系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立的，以記錄行政相對(duì)人有關(guān)失信、違約等不良記錄的黑名單。此類黑名單只在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部共享，并不向社會(huì)公布也不被行政相對(duì)人知曉，目的在于備案，方便日后查閱。對(duì)于將相對(duì)人嚴(yán)重失信、違法行為的次數(shù)納入考量之中的黑名單，備案中記錄的信息可以成為日后將相對(duì)人納入公示型、懲戒型黑名單的參考依據(jù)之一。普法性黑名單是指行政機(jī)關(guān)為進(jìn)行法制宣傳教育，通過(guò)網(wǎng)站、刊物、新聞等發(fā)布的具有典型指導(dǎo)、教育意義的案例（2）。一般而言行政機(jī)關(guān)發(fā)布的典型案例不會(huì)直接透露案件中當(dāng)事人的姓名或涉案企業(yè)的名稱，因此并不會(huì)對(duì)相關(guān)企業(yè)和個(gè)人的信譽(yù)造成影響，屬于行政指導(dǎo)行為。

事實(shí)行為公布說(shuō)。該觀點(diǎn)著重于黑名單制度的公布環(huán)節(jié)。按照王鍇教授的觀點(diǎn)，“客觀上是否具有法律效力”與“主觀上是否直接產(chǎn)生法律效果”是行政事實(shí)行為與行政處理的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，在此區(qū)分之上，行政事實(shí)行為只是內(nèi)容上不確定當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)，而非后果上不影響當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)［9］。該觀點(diǎn)認(rèn)為黑名單的公布并沒(méi)有創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，不在于追求法律效果，而是旨在產(chǎn)生事實(shí)效果。對(duì)于行政相對(duì)人而言，此事實(shí)效果體現(xiàn)在對(duì)其進(jìn)行的否定性社會(huì)評(píng)價(jià)上，但尚未上升到聲譽(yù)罰的高度；對(duì)于社會(huì)而言，則帶有警示、指引的意義。有學(xué)者提出，“黑名單+公開(kāi)型”的行政事實(shí)行為，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有確定給予相對(duì)人警告、警示的意思，但在客觀事實(shí)上能夠?qū)ο鄬?duì)人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響［10］。

（二）行政過(guò)程論視角下的行政黑名單制度

上述主要觀點(diǎn)中，處罰說(shuō)視野過(guò)于狹窄，類型劃分易出現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，而事實(shí)行為公布說(shuō)僅突出黑名單制度的公布環(huán)節(jié)，亦不夠全面。以過(guò)程劃分行政黑名單制度、分階段具體分析其法律屬性的方式相較于直接將其定性為行政處罰，抑或按照不同標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行類型化的做法更為可取。鑒于行政行為理論在解釋上的缺陷，開(kāi)始出現(xiàn)一種全新的解釋方法——行政過(guò)程論，并在過(guò)程論的基礎(chǔ)上嵌入行政行為理論。有學(xué)者將行政黑名單制度分為擬列入、列入、公布和懲戒四個(gè)階段，其中擬列入行為是列入階段的前置審查階段，擬列入、列入、公布行為是行政事實(shí)行為，懲戒行為則是行政處罰行為［11］。行政黑名單制度無(wú)法簡(jiǎn)單評(píng)價(jià)為某一種具體行政行為，將其視為由行政處罰、行政指導(dǎo)、行政事實(shí)行為等多個(gè)行為組成的復(fù)合行為也許更為適宜。本文認(rèn)為，將其按照過(guò)程劃分為列入、公布、懲戒和移出四個(gè)階段，能更完整地呈現(xiàn)行政黑名單制度的全貌。

（1）本文所探討的行政黑名單制度不包括行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部收集、整理并進(jìn)行內(nèi)部信息共享的黑名單，也即不包括擬列入行為。為確保列入黑名單的信息全面準(zhǔn)確，在列入時(shí)相關(guān)部門要對(duì)信息進(jìn)行全面調(diào)查核實(shí)，將列入情況告知當(dāng)事人，并告知其享有陳述、申辯的權(quán)利。若陳述、申辯理由被采納，要及時(shí)調(diào)整黑名單的列入情況。

（2）黑名單公布是行政黑名單制度中最為重要的一環(huán)，起到承前啟后的作用。黑名單公布的內(nèi)容應(yīng)包括條件、期限、程序等，一經(jīng)公布即會(huì)對(duì)行政相對(duì)人采取一定的懲戒、監(jiān)管措施。主要的公布渠道有新聞媒體、政府部門官方網(wǎng)站以及全國(guó)性的信息公示平臺(tái)。行政黑名單制度對(duì)行政相對(duì)人產(chǎn)生的第一重處罰效果也在于公布，與后續(xù)懲戒措施在法律效果上可能會(huì)發(fā)生疊加效應(yīng)，難以區(qū)分開(kāi)，二者不是完全分離的。公布后的懲戒措施則是一種真正意義上的行政處罰行為。

（3）期限屆滿后要及時(shí)將滿足一定條件的行政相對(duì)人移出，若在公布期限內(nèi)再次滿足列入黑名單條件的，公布期限可予以適當(dāng)延長(zhǎng)或采取更為嚴(yán)厲的懲戒措施。移出黑名單的行為是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)，屬于行政事實(shí)行為，由行政機(jī)關(guān)決定，事實(shí)效果直接作用于行政相對(duì)人。移出黑名單對(duì)于保障相對(duì)人合法權(quán)益具有重要作用，因此有必要將其單列。需明確的是，雖將黑名單制度按照階段劃分，但各階段之間不是孤立存在的，彼此之間環(huán)環(huán)相扣、緊密結(jié)合。

三、行政黑名單制度的運(yùn)行現(xiàn)狀

（一）立法層級(jí)低

立法層級(jí)低是行政黑名單制度遭受質(zhì)疑的重要原因之一，立法層級(jí)低意味著在實(shí)踐運(yùn)行中，黑名單制度合法性基礎(chǔ)薄弱。

（1）國(guó)家層面。黑名單制度最早出現(xiàn)在2014年《綱要》中。其次《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度 加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2016〕33號(hào)）第19項(xiàng)提出要規(guī)范信用紅黑名單制度，依法依規(guī)規(guī)范各領(lǐng)域紅黑名單產(chǎn)生和發(fā)布行為，建立健全退出機(jī)制。國(guó)務(wù)院部門出臺(tái)的部門規(guī)范性文件基本上成為各地施行的上位法依據(jù)，地方人大及政府亦沒(méi)有出臺(tái)位階相對(duì)較高的地方性法規(guī)和規(guī)章，更多地呈現(xiàn)為地方規(guī)范性文件。有關(guān)行政黑名單制度規(guī)范，形成以部門規(guī)范性文件、地方政府規(guī)范性文件為主自上而下的規(guī)范性文件體系。散見(jiàn)于國(guó)務(wù)院各部門規(guī)范性文件中的黑名單制度大多沒(méi)有更高位階的法律規(guī)范作支撐，各地政府部門制定的地方規(guī)范性文件亦大多沒(méi)有行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章做支撐。目前在高位階的法律文本中規(guī)定黑名單制度的條件已經(jīng)成熟，例如《食品安全法》第113條、《環(huán)境保護(hù)法》第54條等，均有與黑名單制度相關(guān)聯(lián)的措施，例如建立信用檔案、統(tǒng)一公布制度、增加檢查頻次等。其中，2019年根據(jù)《食品安全法》新修訂的《食品安全法實(shí)施條例》，首次在行政法規(guī)層面提出“黑名單制度”的概念，該《條例》第66條規(guī)定，要“結(jié)合食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者信用檔案，建立嚴(yán)重違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者黑名單制度，將食品安全信用狀況與準(zhǔn)入、融資、信貸、征信等相銜接，及時(shí)向社會(huì)公布”。但在其上位法《食品安全法》中無(wú)建立黑名單制度的規(guī)定。

（2）地方層面。近年來(lái)，個(gè)別基層政府以“管用”的名義出臺(tái)類似針對(duì)信訪者、群租戶等五花八門的黑名單制度。2018年，福建省某市針對(duì)部分信訪群眾違反《信訪條例》有關(guān)規(guī)定的行為，將信訪秩序領(lǐng)域誠(chéng)信記錄納入個(gè)人誠(chéng)信體系建設(shè)，并制定了信訪領(lǐng)域的黑名單制度［12］。然而不論是《信訪條例》還是國(guó)務(wù)院及各部委出臺(tái)的有關(guān)領(lǐng)域黑名單制度規(guī)范性文件，均未提及信訪領(lǐng)域可適用黑名單制度管理。依據(jù)《浙江省公共信用信息管理?xiàng)l例》，浙江省于2018年共清理了300件存在問(wèn)題的涉及黑名單制度的規(guī)范性文件，發(fā)現(xiàn)部分政府部門和地方制定的黑名單制度不符合省《條例》的規(guī)定，擅自擴(kuò)大主體的認(rèn)定范圍、延長(zhǎng)納入期限［13］?！墩憬」残庞眯畔⒐芾?xiàng)l例》第11條明確規(guī)定不良信息是指對(duì)信息主體信用狀況構(gòu)成負(fù)面影響的公共信用信息，并在第11條通過(guò)“列舉+兜底”的方式規(guī)定了6大類不良信息，地方將當(dāng)事人信訪類信息納入黑名單管理是對(duì)該制度的濫用。諸如此類的現(xiàn)象并非個(gè)例，《江蘇省工商行政管理系統(tǒng)黑名單制度》（蘇工商規(guī)〔2017〕1號(hào)）第6條第6項(xiàng)還規(guī)定黑名單包括“預(yù)付款消費(fèi)逃逸黑名單”，此項(xiàng)過(guò)度增加消費(fèi)者的義務(wù)。又如《江蘇省文化市場(chǎng)“黑名單”管理辦法（試行）》第9條第2款規(guī)定“被文化行政部門行政處罰，情節(jié)嚴(yán)重”的，將經(jīng)營(yíng)單位、從業(yè)人員列入“黑名單”。而《全國(guó)文化市場(chǎng)黑名單管理辦法》第5條第2款規(guī)定“受到文化行政部門或者文化市場(chǎng)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)吊銷許可證行政處罰的”才列入黑名單。前者擴(kuò)大處罰的范圍，將“吊銷許可證”泛化為“處罰”，包含了警告、罰款等其他行政處罰種類。行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)行為在一定程度上損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益和社會(huì)公共利益，也間接影響了法律和政府的權(quán)威。

（二）程序失范

程序正義是當(dāng)事人合法權(quán)益的基本保障。目前大部分黑名單制度對(duì)相關(guān)程序的規(guī)定還不成熟，且程序規(guī)定內(nèi)容存在差異。有的程序包括信息采集、信息告知、討論審定、公布和撤銷等，有的包括黑名單提出、審核、公布、信息管理與報(bào)送等，可以明顯看出程序的名稱、內(nèi)容范圍均不相同（3）。關(guān)于列入黑名單前的信息復(fù)核和確認(rèn)等重要程序，各部委出臺(tái)的規(guī)范性文件亦未見(jiàn)統(tǒng)一，復(fù)核主體和確認(rèn)主體不明確（4）。

行政相對(duì)人被列入黑名單應(yīng)享有被告知行政事實(shí)以及陳述、申辯權(quán)，對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政行為不服的還可以申請(qǐng)聽(tīng)證、行政復(fù)議或提起行政訴訟。然而從部門規(guī)范性文件到各地的地方規(guī)范性文件，有關(guān)陳述、申辯權(quán)以及申請(qǐng)聽(tīng)證權(quán)卻多有欠缺。陳述、申辯權(quán)的審核主體單一，僅由相應(yīng)主管部門的工作人員負(fù)責(zé)，缺乏監(jiān)督。通過(guò)查閱有關(guān)黑名單制度的規(guī)范性文件，未發(fā)現(xiàn)有文件規(guī)定聽(tīng)證制度，而在行政處罰法中對(duì)較大數(shù)額的罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷證照等行政處罰行為，行政機(jī)關(guān)應(yīng)告知相對(duì)人享有聽(tīng)證的權(quán)利。行政黑名單作為聲譽(yù)罰、資格罰等多種罰責(zé)功能的結(jié)合，其對(duì)行政相對(duì)人的處罰力度和懲戒措施應(yīng)能達(dá)到適用聽(tīng)證的程度，即使行政機(jī)關(guān)沒(méi)有告知義務(wù)，也應(yīng)允許相對(duì)人提出申請(qǐng)，通過(guò)協(xié)商確定是否聽(tīng)證。為了保證程序的正當(dāng)性，審核人員應(yīng)更多地吸納有關(guān)法律專家、政協(xié)委員、社會(huì)公眾代表等，以實(shí)現(xiàn)民主、專業(yè)、正義［14］。

相對(duì)人被錯(cuò)誤列入黑名單須及時(shí)移出，消除黑名單記錄。章志遠(yuǎn)認(rèn)為，可以考慮建立一種“防患于未然”的預(yù)防性行政訴訟救濟(jì)機(jī)制，賦予相對(duì)人在行政機(jī)關(guān)正式公開(kāi)其違法事實(shí)之前向法院及時(shí)起訴進(jìn)行阻止的權(quán)利［15］。在司法實(shí)踐中，我們也看到了相關(guān)判例，可見(jiàn)，列入黑名單具有可訴性，相對(duì)人可以通過(guò)訴訟方式請(qǐng)求撤銷。但法院對(duì)黑名單性質(zhì)的認(rèn)定存在分歧，使得行政相對(duì)人在訴訟時(shí)權(quán)利救濟(jì)存在不確定性，可能出現(xiàn)“同案不同判”的情形。

四、以合法性為導(dǎo)向的行政黑名單制度完善

（一）依法行政原則：明確上位法依據(jù)

首先要明確黑名單的設(shè)立依據(jù)，根據(jù)行政處罰法的規(guī)定，行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由之外的處罰種類，地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷證照外的其他處罰種類，而規(guī)章只能設(shè)定警告以及一定數(shù)量的罰款。因此，行政處罰種類的最低設(shè)定依據(jù)只到規(guī)章，而目前大量規(guī)范性文件的規(guī)定無(wú)上位法依據(jù)，從理論上來(lái)說(shuō)是欠缺合法性基礎(chǔ)的。國(guó)家層面應(yīng)盡快統(tǒng)一黑名單的設(shè)定依據(jù)，規(guī)定統(tǒng)一的黑名單實(shí)施程序、列入條件、懲戒范圍等，以免各地濫用黑名單制度，給行政相對(duì)人造成不必要的權(quán)利損害。對(duì)于公布行為，其等同于行政處罰種類中的警告、通報(bào)批評(píng)等聲譽(yù)罰，因此部門規(guī)章或者地方政府規(guī)章的法律位階即可設(shè)定。而懲戒行為中嚴(yán)厲的資格限制或聯(lián)合懲戒，則應(yīng)由行政法規(guī)或地方性法規(guī)來(lái)設(shè)定。有學(xué)者提出，按照《立法法》的規(guī)定，把違法者列入黑名單予以曝光，限制或剝奪權(quán)利的，可以由國(guó)務(wù)院、地方人大及其常委會(huì)制定行政法規(guī)、地方性法規(guī)設(shè)定，但國(guó)務(wù)院部門、地方政府不得以規(guī)章的形式創(chuàng)設(shè)此類黑名單制度，更不得以政府規(guī)范性文件的形式創(chuàng)設(shè)［16］。雖在理論上可以對(duì)黑名單制度進(jìn)行如上劃分，但作為一個(gè)整體，列入、公布、懲戒和移出是不可分割的。因此部門規(guī)章不宜超越立法權(quán)限，對(duì)諸如聯(lián)合懲戒、行業(yè)禁入等懲戒措施直接進(jìn)行規(guī)范。

（二）程序正當(dāng)原則：規(guī)范程序運(yùn)行

（1）事先告知并聽(tīng)取陳述、申辯。在作出一項(xiàng)對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利義務(wù)有影響的具體行政行為時(shí)，事先要告知其所作的行政行為的內(nèi)容，保障行政相對(duì)人的知情權(quán)。而實(shí)踐中有的行政黑名單并沒(méi)有告知相對(duì)人，導(dǎo)致其受限而不知。在列入、公布黑名單和實(shí)施相應(yīng)的懲戒措施前都應(yīng)當(dāng)履行告知義務(wù)，聽(tīng)取陳述和申辯。聽(tīng)取陳述、申辯后，行政機(jī)關(guān)應(yīng)組織工作人員進(jìn)行復(fù)核，經(jīng)復(fù)核若有錯(cuò)誤應(yīng)及時(shí)更新黑名單，必要時(shí)引入行業(yè)協(xié)會(huì)或者專家評(píng)審，以確保公正、民主，及時(shí)糾錯(cuò)。

（2）聽(tīng)證程序。聽(tīng)證程序是行政處罰中權(quán)利人的一項(xiàng)重要的權(quán)利保障程序。參照目前行政法領(lǐng)域適用聽(tīng)證的具體行政行為，列入、公布和移出階段無(wú)聽(tīng)證的適用要求。以《體育市場(chǎng)黑名單管理辦法》為例，《辦法》第12條列舉了8項(xiàng)監(jiān)管措施和1項(xiàng)兜底措施，按照是否適用聽(tīng)證程序可大致劃分為兩類，降低信用等級(jí)、增加檢查頻次等監(jiān)管措施對(duì)行政相對(duì)人的懲戒力度相對(duì)較小，無(wú)須適用；行業(yè)禁入、強(qiáng)制退出等措施則需要適用聽(tīng)證程序。因此對(duì)于懲戒力度大的措施應(yīng)允許相對(duì)人通過(guò)聽(tīng)證程序維護(hù)權(quán)利，聽(tīng)證程序適用行政處罰的有關(guān)規(guī)定。

（3）移出程序。目前行政黑名單大多規(guī)定了期限屆滿自動(dòng)修復(fù)和主動(dòng)修復(fù)兩種方式，有學(xué)者認(rèn)為這兩種方式仍然過(guò)于簡(jiǎn)單，應(yīng)根據(jù)行政監(jiān)管的需要，在不同領(lǐng)域，針對(duì)不同違法行為予以豐富和細(xì)化，尤其應(yīng)適當(dāng)拓展自動(dòng)修復(fù)的控制范圍［17］。移出程序可以分為三類：一是經(jīng)復(fù)核后發(fā)現(xiàn)確有錯(cuò)誤而撤銷列入、公布決定；二是對(duì)于以基礎(chǔ)性行政行為作為黑名單適用前提的，原有的具體行政行為被撤銷，相應(yīng)的列入和公布行為也應(yīng)撤銷；三是期限屆滿后行政相對(duì)人沒(méi)有再違反相關(guān)規(guī)定，應(yīng)及時(shí)移出，具體期限由相關(guān)規(guī)定結(jié)合實(shí)際情況予以確定。對(duì)于主動(dòng)消除不良影響、改正錯(cuò)誤的行政相對(duì)人可考慮適當(dāng)縮短公布期限，公布期間因違法或失信再上榜單的可相應(yīng)延長(zhǎng)期限，靈活調(diào)整。移出程序能夠有效激勵(lì)義務(wù)人及時(shí)履行義務(wù)、消除影響，這也是行政黑名單制度所發(fā)揮的一個(gè)重要作用。

（三）整體性原則：與社會(huì)信用體系相銜接

社會(huì)信用法作為第三類立法項(xiàng)目，已納入十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，牽頭擬定專家建議稿的王偉教授提出，失信懲戒機(jī)制是整個(gè)社會(huì)信用立法的關(guān)鍵，而行政黑名單針對(duì)嚴(yán)重違法失信行為，是失信懲戒的一種重要形式［18］。國(guó)家大力倡導(dǎo)誠(chéng)信體系建設(shè)，力求政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信和司法公信共同推進(jìn)，尤其以行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，聯(lián)合市場(chǎng)、社會(huì)、協(xié)會(huì)、司法懲戒違法、失信行為人，以國(guó)家強(qiáng)制力為保障，構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一、信息共享的社會(huì)信用體系，通過(guò)制度約束和懲戒機(jī)制，一方面督促行政相對(duì)人及時(shí)糾正錯(cuò)誤，采取補(bǔ)救措施；另一方面提高社會(huì)公眾的重視程度，有效發(fā)揮法的指引、教育作用。2020年1月中國(guó)人民銀行征信中心正式啟動(dòng)二代征信系統(tǒng)，我國(guó)征信體系逐步走向完善。按照征信的實(shí)施主體不同，征信體系可以劃分為金融、政府、司法、行業(yè)和市場(chǎng)五類征信體系。五類征信體系中，政府征信體系和司法征信體系，具有國(guó)家公權(quán)力色彩，與行政黑名單制度密切相關(guān)。全國(guó)企業(yè)信息公示系統(tǒng)、社會(huì)公共信用公示平臺(tái)和“信用中國(guó)”網(wǎng)站如今已經(jīng)成為政府部門公示違法、失信行為人的重要平臺(tái)。除此之外，全國(guó)各地政府、各部門均有自己的信息公示平臺(tái)、數(shù)據(jù)庫(kù)用以公示黑名單，如何實(shí)現(xiàn)信息共享和信息傳遞是征信體系和黑名單制度的一大技術(shù)難點(diǎn)。黑名單制度并不是一成不變的，而是動(dòng)態(tài)調(diào)整的，為避免行政相對(duì)人既在紅名單上又在黑名單上，或者已經(jīng)從某一黑名單中移出但仍在其他征信網(wǎng)站上的情況發(fā)生，各部門、系統(tǒng)、網(wǎng)站和平臺(tái)的信息要實(shí)現(xiàn)高度共享、實(shí)時(shí)更新。

五、結(jié)束語(yǔ)

在社會(huì)信用體系建設(shè)下，行政黑名單制度自有其存在的必要性，但如何正確認(rèn)識(shí)黑名單制度、如何解決適用中出現(xiàn)的問(wèn)題、如何與國(guó)家社會(huì)信用體系相銜接，仍然需要研究，并在實(shí)踐中不斷修正、完善這一制度。行政黑名單作為一項(xiàng)政府運(yùn)用公權(quán)力懲罰失信、違法人的制度，懲戒是手段，預(yù)防是目的。守信激勵(lì)與失信懲戒相結(jié)合才能為社會(huì)信用體系建設(shè)的良性發(fā)展提供制度保障。

注 釋

（1）例如《旅游市場(chǎng)黑名單管理辦法（試行）》《體育市場(chǎng)黑名單管理辦法》《全國(guó)文化市場(chǎng)黑名單管理辦法》《拖欠農(nóng)民工工資“黑名單”管理暫行辦法》以及中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)公告2018年第1號(hào)等。

（2）如2019年3月河北省市場(chǎng)監(jiān)督管理局通報(bào)的8個(gè)典型案例，包括邯鄲王某無(wú)證無(wú)照銷售保健食品案、石家莊裕華區(qū)某食品店虛假宣傳案等。http：//scjg.hebei.gov.cn/info/11931，最后訪問(wèn)日期，2020年9月27日。

（3）參見(jiàn)《重慶市危險(xiǎn)化學(xué)品和煙花爆竹生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)安全生產(chǎn)黑名單制度》和《上海市食品藥品嚴(yán)重違法企業(yè)與相關(guān)責(zé)任人員重點(diǎn)監(jiān)管及其名單管理辦法（試行）》的相關(guān)條款規(guī)定。

（4）《全國(guó)文化市場(chǎng)黑名單管理辦法》和《旅游市場(chǎng)黑名單管理辦法（試行）》有關(guān)程序的規(guī)定較為詳細(xì)，復(fù)核和確認(rèn)分為兩道程序，復(fù)核和確認(rèn)的主體不一致；《拖欠農(nóng)民工工資“黑名單”管理暫行辦法》第6條第1款后半句僅規(guī)定“核準(zhǔn)無(wú)誤的，應(yīng)當(dāng)作出列入決定”，規(guī)定模糊；《藥品安全“黑名單”管理規(guī)定（試行）》未曾提到對(duì)列入信息的核準(zhǔn)和確認(rèn)等。