地方政府公共政策執(zhí)行力問題及其對策研究

文/劉魏雅（中國人民大學(xué)）

政府在管理的過程中，會依賴于公共政策中的各種條例，通過執(zhí)行的方式將條例變成現(xiàn)實，繼而不斷地實現(xiàn)政策所提出的目標(biāo)。然而，在整個執(zhí)行的過程中，地方是政府公共政策執(zhí)行環(huán)節(jié)非常重要的一部分，也是影響整個政策能否實現(xiàn)的關(guān)鍵因素。

因此，就需要加強探究地方政府的執(zhí)行能力，找到執(zhí)行存在的問題，繼而不斷地優(yōu)化和解決。

一、地方政府公共政策執(zhí)行力的概述

（一）地方政府公共政策執(zhí)行力的概念

公共政策是以政府為主導(dǎo)的社會權(quán)利主體，為了能夠解決社會問題，實現(xiàn)社會目標(biāo)，制定的一系列行動的準(zhǔn)則以及方案。執(zhí)行力是指對某種行政行為強制執(zhí)行的一種行為，其具備法律的效力[1]。從以上公共政策和執(zhí)行力的概念，可以總結(jié)出地方政府公共執(zhí)行力指的是地方政府依據(jù)政策，制定科學(xué)的執(zhí)行方案，合理地利用政府賦予的各種資源以及權(quán)利，以更好地解決社會公共問題的過程。在整個執(zhí)行環(huán)節(jié)，能否取得預(yù)定的效果，和政府的執(zhí)行力是密不可分的。

（二）地方政府執(zhí)行力的特征

對地方政府執(zhí)行力的分析，不能夠僅局限于對資源、能力等方面的評價，要站在全局的角度進(jìn)行把控，具體可以從三個層面分析地方政府執(zhí)行力的特征。第一個方面就是地方政府存在的公共服務(wù)性特征。中央所發(fā)布的各類政策需要基層政府的執(zhí)行，且各類政策都是為社會公眾服務(wù)的，服務(wù)的對象是老百姓，是為了保證老百姓的利益。第二是法制性的特征。在執(zhí)行公共政策的過程中，地方政府必須嚴(yán)格地按照各項規(guī)章制度以及法律程序，這樣才能夠保證執(zhí)行的合理性。第三是地方政府執(zhí)行主體的適應(yīng)性。上級政府頒布一系列政策后，地方政府的執(zhí)行主體就需要執(zhí)行并落實，在落實的過程中，應(yīng)積極地適應(yīng)內(nèi)外部環(huán)境，不斷地學(xué)習(xí)，提升素養(yǎng)，以促進(jìn)政策的落實。

二、地方政府公共政策執(zhí)行力存在的問題

（一）政策執(zhí)行之前缺乏有效的宣傳

上級政府依據(jù)地方發(fā)展?fàn)顩r制定了一系列法律和政策之后，地方政府就要嚴(yán)格地執(zhí)行。在執(zhí)行之前，需要通過宣傳的方式讓各級部門能夠了解上級政策的相關(guān)內(nèi)容。如果在此過程中缺乏完善的信息傳播渠道，并未較好地反饋政策的內(nèi)容，就會影響政策在實施過程中的穩(wěn)定。就目前而言，一些地方政府在執(zhí)行之前仍然會存在宣傳性的問題。比如，在宣傳政府政策時不夠充分，并沒有明確地表達(dá)政策的相關(guān)內(nèi)容和目標(biāo)，導(dǎo)致相關(guān)的執(zhí)行者并沒有正確地理解政策的內(nèi)容和目標(biāo)，影響最終執(zhí)行的效果。

（二）未制定科學(xué)的政策執(zhí)行方案

作為地方政府應(yīng)嚴(yán)格地執(zhí)行上級政府印發(fā)的各種公共政策，領(lǐng)悟文件中的精神和實質(zhì)性的內(nèi)容。并基于上級政府發(fā)布的內(nèi)容，根據(jù)本地區(qū)的實際狀況，制定可行的執(zhí)行方案和相應(yīng)的規(guī)劃。

在制定相應(yīng)的執(zhí)行方案時，需要考慮到政策實施的對象、地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況，做好各類主體的協(xié)商工作，要做到具體問題具體分析。在這個過程中，有一些地方政府本身對于政策內(nèi)容了解不夠透徹，在制定執(zhí)行方案時，也并沒有從人民的角度出發(fā)，只憑借一些調(diào)查的數(shù)據(jù)和假設(shè)的結(jié)果，很難保證整個政策方案執(zhí)行的可行性[2]。

（三）地方政府在執(zhí)行政策時的力度不夠

在執(zhí)行公共政策的過程中，地方政府會遇到很多的阻礙，比如地方保護(hù)主義、利益集團(tuán)等。這些均會影響執(zhí)行的效率。且在執(zhí)行公共政策時，還會出現(xiàn)一些地方政府工作人員滋生腐敗的問題。長此以往，不僅會削弱執(zhí)行力度，還會引起公眾的抵觸，使得整個政策的實施難度進(jìn)一步加大。

三、地方政府公共政策執(zhí)行力存在問題的原因分析

（一）缺乏健全的政策執(zhí)行體制

不健全的政策執(zhí)行體制主要體現(xiàn)在兩個方面。

首先是政府組織制度的不合理。（1）政府和黨委之間的二元化權(quán)力結(jié)構(gòu)，使得地方出現(xiàn)了黨政不分，或者是以黨代政的現(xiàn)象，在執(zhí)行的過程中，增加了很多中間成本，影響了辦事的效率。（2）職能交叉問題，導(dǎo)致在執(zhí)行的過程中，各個部門的協(xié)調(diào)性較差。

其次，缺乏合理的地方政府運行機制。（1）不合理的指揮機制，如過分強調(diào)集體領(lǐng)導(dǎo)，使得整個指揮過于獨裁，缺乏民主性。（2）缺乏健全的參與機制。如公民無法參與到政策執(zhí)行中，或者是參與的渠道較少。（3）缺乏合理的激勵機制，如外部缺乏合理的競爭，內(nèi)部又沒有足夠的激勵，這就導(dǎo)致在執(zhí)行政策的過程中缺乏足夠的動力以及壓力，執(zhí)行力降低。（4）缺乏長效的監(jiān)督機制，如監(jiān)督主體不明確，缺乏動態(tài)化監(jiān)督，這就易造成執(zhí)行環(huán)節(jié)濫用公共權(quán)利的問題。

（二）缺乏合格的政策執(zhí)行的主體

在整個政策執(zhí)行環(huán)節(jié)，執(zhí)行的主體發(fā)揮著非常重要的作用，主體能力和素養(yǎng)不合格會直接影響執(zhí)行的效率。首先，是執(zhí)行主體的心態(tài)，一些執(zhí)行主體安于現(xiàn)狀，缺乏執(zhí)行的激情，存在得過且過的心態(tài)，責(zé)任心不足，必然會影響在執(zhí)行過程中的剛度。其次，能力不足，缺乏對政策的正確理解和認(rèn)知，導(dǎo)致在執(zhí)行過程中出現(xiàn)了偏差。最后，一些政策執(zhí)行主體為了能夠維護(hù)自身的利益，在執(zhí)行時變相地抵制政策執(zhí)行。

（三）在執(zhí)行公共政策時缺乏足夠的資源

在執(zhí)行政策的過程中，資源不足也會影響整個執(zhí)行的效果。首先是財政資源不足，如果在執(zhí)行環(huán)節(jié)并不具備充足的財政資金。比如一些地方本身經(jīng)濟(jì)就處于長期落后的狀態(tài)，并未合理地分配財政資源，就會導(dǎo)致資金使用率低下，執(zhí)行政策時的效率降低。其次，信息傳播渠道單一，傳播速度較慢，一些地方政府并不注重建設(shè)信息資源，導(dǎo)致在執(zhí)行環(huán)節(jié)反應(yīng)能力不足，行動能力較差。最后，比較欠缺高素質(zhì)的人力資源。一些經(jīng)濟(jì)較為落后的地方，政策執(zhí)行人員文化素質(zhì)低下，不能夠正確理解政策的內(nèi)容和目標(biāo)，且在執(zhí)行過程中采用一些粗暴簡單的方式，影響了社會的穩(wěn)定性，同時還影響了政府的形象。

四、提升地方政府公共政策執(zhí)行力的策略

（一）優(yōu)化公共政策執(zhí)行的組織機構(gòu)

地方政府在執(zhí)行公共政策時，是離不開相應(yīng)的執(zhí)行組織機構(gòu)的，需要對現(xiàn)有的組織機構(gòu)不斷地進(jìn)行完善，才能夠提升整個執(zhí)行的效率，具體需要從組織結(jié)構(gòu)的整體布局、各個部門的工作職責(zé)等方面去改善。首先，對地方行政組織精簡，避免各個部門的職責(zé)交叉問題，影響信息傳遞的速度。要對現(xiàn)有部門合理規(guī)劃，明確各個部門應(yīng)設(shè)置的崗位以及工作內(nèi)容，要做到專項有專人負(fù)責(zé)。其次，基于管理的范圍以及水平的關(guān)系，對現(xiàn)有的組織層次進(jìn)行簡化，縮減行政組織架構(gòu)以及人員。在優(yōu)化組織的過程中，一定要注重權(quán)利和責(zé)任之間的關(guān)系，能夠?qū)Ω鞣N事物詳細(xì)進(jìn)行說明，明確好各類人員的職責(zé)，合理化配置，以避免在執(zhí)行的過程中出現(xiàn)重復(fù)或者是相互推諉的情況[3]。

（二）完善審議決策機制，提升政策決策的科學(xué)性

在執(zhí)行公共政策之前，需要地方政府執(zhí)法人員能夠了解政策的內(nèi)容和目標(biāo)，且需要相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者制定合理的執(zhí)行計劃，這樣才能夠從根本上提升執(zhí)行的效果。第一，建立民主的審議決策機制，提升決策以及計劃制定的科學(xué)性。在這個過程中應(yīng)明確重大問題，要求重大問題必須要采取黨委集體召開會議方式討論。由于民眾的整個政府執(zhí)行環(huán)節(jié)非常重要的一部分，因此，在舉行相關(guān)會議之前，就需要通過實地走訪，或者是利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的方式開展調(diào)研工作，以實現(xiàn)和群眾的互動，同時，能夠調(diào)查到來自各方的意見。第二，在參與會議的過程中，要盡可能地給會議的參與者留夠相應(yīng)的時間，對政策進(jìn)行熟悉和理解，便于為政策的實施提供科學(xué)的意見。在特殊情況下，不能夠按照約定時間參與會議的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部，必須要通過遠(yuǎn)程會議的方式讓其發(fā)言、投票，以提升整個決策以及計劃的科學(xué)完整性。第三，在制定計劃環(huán)節(jié)要盡可能地細(xì)化和量化問題，避免隨意性。記錄人員必須嚴(yán)格地記錄金額、探討會議開展的時間、參與的人員、每個人提出的意見、一致決定的執(zhí)行方案。如果在會議過程中存在對執(zhí)行計劃的相關(guān)爭議，則需要針對存在爭議的問題成立專項小組，全方位地進(jìn)行考察。

（三）優(yōu)化地方政府公共政策執(zhí)行的方式

公共政策在頒布之后，需要地方的執(zhí)法人員能夠透徹分析政策的相關(guān)內(nèi)容以及目標(biāo)，制定合理的政策執(zhí)行的計劃。在此過程中，執(zhí)行方式也會影響到整個執(zhí)行的質(zhì)量。首先，在執(zhí)行環(huán)節(jié)要講究策略以及方法，要注重原則和靈活性相結(jié)合，即既要制定嚴(yán)格的公共政策執(zhí)行的政策和制度，又要基于執(zhí)行過程的實際情況，科學(xué)協(xié)調(diào)。其次，要建立公眾反饋渠道，公共政策的執(zhí)行和群眾是息息相關(guān)的，如若得不到群眾的配合，必然會使政策執(zhí)行困難重重。故在執(zhí)行環(huán)節(jié)應(yīng)建立公眾的反饋渠道，聽取群眾對執(zhí)法人員的意見，不斷優(yōu)化執(zhí)法的方式。最后，在執(zhí)法的過程中，還要充分利用社會中具有重大影響力的人士，借助這些人士的力量，提升執(zhí)行效果。

（四）建立健全政府公共政策執(zhí)行監(jiān)督以及考評機制

首先，應(yīng)建立專門的監(jiān)督機構(gòu)，保證機構(gòu)的獨立性。通過推出新的法律手段，對監(jiān)督的組織以及人員進(jìn)行限制，明確監(jiān)督機構(gòu)的職能，使得監(jiān)督部門能夠更好地開展自身工作，能夠在監(jiān)督環(huán)節(jié)形成長效、連續(xù)的監(jiān)管。在監(jiān)管過程中，既要了解地方政府在人力、物力、財力等方面的欠缺，又要分析在執(zhí)行環(huán)節(jié)中存在的不足，繼而為相關(guān)執(zhí)行機關(guān)提供優(yōu)化措施。其次，地方政府執(zhí)行機關(guān)要提升整個政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的透明度，除了國家機密之外，其余各項執(zhí)法內(nèi)容都應(yīng)該嚴(yán)格按照規(guī)章秩序、法律程序公開，受到公眾以及監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督。最后，應(yīng)對地方政府的執(zhí)行力進(jìn)行考評。如制定完善的考評機制，公共政策執(zhí)行環(huán)節(jié)所受到的影響因素較多，故在制定考評機制時，要容納經(jīng)濟(jì)、效率、公平等各種定量以及價值指標(biāo)。如對概念的分析、執(zhí)行計劃制度的科學(xué)性、投入的成本、效率、滿意度等。

（五）提升地方執(zhí)法人員的素養(yǎng)

執(zhí)法主體的心態(tài)、素質(zhì)和能力，會直接地影響到政策執(zhí)行的效果。首先，在地方政府內(nèi)部就應(yīng)該健全人力的招聘和激勵機制，營造一個良好的執(zhí)法工作氛圍。其次，要通過激勵機制，讓執(zhí)法人員樹立良好的心態(tài)，激發(fā)執(zhí)法人員在工作過程中的積極性，提升其執(zhí)法的責(zé)任感。另外，要加強對執(zhí)法主體的培訓(xùn)，讓執(zhí)法主體能夠了解自身所負(fù)責(zé)的工作內(nèi)容，讓其意識到自身工作的重要性，對自身工作有一個全面性的認(rèn)知。最后，要提升執(zhí)法人員的思想以及政治素養(yǎng)。轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的官本位思想，能夠在執(zhí)法的過程中，從人民群眾出發(fā)，提升整個執(zhí)法的滿意度。

公共政策是國家基于地方發(fā)展的實際現(xiàn)狀提出的一系列計劃和目標(biāo)，需要地方政府合理地組織人力、物力和財力，不斷地優(yōu)化組織機構(gòu)、完善審議決策機制，才能夠提升整個執(zhí)行環(huán)節(jié)的科學(xué)性，促進(jìn)地方更好地發(fā)展，提升人民的幸福感。