基于土地規(guī)劃制度的權(quán)力結(jié)構(gòu)探索

溫喜棉

（績溪縣自然資源和規(guī)劃局，安徽 績溪 245300）

前言

土地規(guī)劃是一種較為宏觀的土地資源管理方式，在我國有著較為悠久的發(fā)展歷史，我國一直以來也十分重視土地規(guī)劃工作，在法律層面，我國早在《土地管理法》中就對規(guī)劃一詞做出多次解釋，并專門設(shè)置章節(jié)用于講述“土地利用總體規(guī)劃”。而本文則基于現(xiàn)有土地規(guī)劃法律法規(guī)，并結(jié)合我國已有的政策文件，對土地規(guī)劃制定權(quán)展開研究。

一、土地規(guī)劃制定權(quán)設(shè)置模式及其制度假設(shè)

（一）制定權(quán)設(shè)置模式

事實上，對于土地規(guī)劃問題，《土地管理法》曾指出，作為地方政府部門，應(yīng)當(dāng)結(jié)合實際發(fā)展情況，及時采取相應(yīng)措施，切實應(yīng)對土地資源問題，有效保護(hù)我國國土資源，避免出現(xiàn)非法占用土地的情況。這也就從法律層面上將土地資源保護(hù)主體設(shè)置為“各級人民政府”。但是需要注意的是，后續(xù)條款并沒有對土地規(guī)劃主體、參與主體進(jìn)行嚴(yán)格的法律限制。

政府主導(dǎo)的土地規(guī)劃權(quán)，直接淡化了人大在土地規(guī)劃中的角色。而在《土地管理法》25 條也對各級人民政府實際工作情況做出規(guī)定，為了強(qiáng)化工作效能，促使各項工作都能夠落到實處，各級人民政府應(yīng)當(dāng)將土地規(guī)劃直接列入工作計劃中，并將工作執(zhí)行情況直接報告給同級人民代表大會。需要注意的是，這是在《土地管理法》中首次且唯一一次出現(xiàn)了“人民代表大會”，而此處所指的是人民代表大會也并不是用于代表全國人民代表大會，內(nèi)容單單用于所指省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會[1]。

對于法律責(zé)任，《土地管理法》則分別于73、76、78 條中進(jìn)行專門論述，并在具體條款中列出違反土地利用規(guī)劃的法律責(zé)任、并未按照土地利用規(guī)劃從事者要求的法律責(zé)任。但是內(nèi)容中對于整個土地規(guī)劃工作的主導(dǎo)者、制定者，也就是政府的法律責(zé)任，并未明確指出。

對于土地規(guī)劃的批準(zhǔn)權(quán)，在《土地管理法》中則是這樣做出規(guī)定：如果下級想要應(yīng)用土地總體規(guī)劃，則需要按照上一級土地規(guī)劃內(nèi)容展開具體的編制工作，而整個土地規(guī)劃工作不僅需要參照上一級要求，而且還需要經(jīng)過多級部門審核批準(zhǔn)，其中主要包括國務(wù)院、省級人民政府。采用以上的權(quán)利配置方式，促使省人大本身的措施采取難以發(fā)揮實效性，對于土地規(guī)劃執(zhí)行效果也難以形成有效影響。

（二）制定權(quán)運作結(jié)構(gòu)

有關(guān)土地規(guī)劃權(quán)利分配，在《土地管理法》中將其構(gòu)建成一種較為封閉化的、孤立性的權(quán)利體系結(jié)構(gòu)?！锻恋毓芾矸ā返? 條曾做出規(guī)定：對于土地資源的規(guī)劃和利用，需要將其交由各級人民政府來執(zhí)行。這也在法律層面表明，所謂的土地規(guī)劃權(quán)，本質(zhì)上由政府所有。而在《土地管理法》18 條、21 條，又反復(fù)指出，具體的土地利用總體規(guī)劃細(xì)則，不僅需要遵循上級土地利用規(guī)劃編制，而且還需要采用分級審批的方式，促使整個土地資源的規(guī)劃和利用變成了一個閉環(huán)工作，總體工作更加封閉[2]。

事實上，基于《土地管理法》，結(jié)合當(dāng)前我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、土地利用總體規(guī)劃以及政府部門出臺的各種政策文件，土地利用年度計劃本身是一種更具實際性和實用性的規(guī)劃方案。盡管土地利用規(guī)劃往往需要經(jīng)過多級審核，但是土地利用年度計劃、土地利用總體規(guī)劃，二者無論是在審批程序，還是在審批力度上始終保持一致，當(dāng)審批請求下達(dá)后，則需要嚴(yán)格按照規(guī)定執(zhí)行各項工作，確保各項工作都能夠落實到位，而這也在一定程度上提升了計劃落實力度，促使各項工作都能夠更好地規(guī)劃執(zhí)行。

具體來講，我國的土地資源權(quán)力體系具體表現(xiàn)如下，第一，我國所有的土地資源均為政府部門管轄范圍，需要將其交由政府部門進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計。第二，如果想要展開下級的土地總體規(guī)劃，各項工作也不能隨意展開，而需要經(jīng)過上級批準(zhǔn)、按照上級要求，從而落實各項工作細(xì)則。第三，當(dāng)擬定土地資源的年度土地計劃時，也不可隨意展開規(guī)劃和制定，不僅需要經(jīng)過上級批準(zhǔn)，而且還需要按照土地資源總體規(guī)劃展開具體工作。我國現(xiàn)有的制定權(quán)運作模式當(dāng)前還有很大的進(jìn)步發(fā)展空間，如果能夠在各級政府部門的嚴(yán)格規(guī)范下執(zhí)行，確保土地總體規(guī)劃自身的科學(xué)性與合理性，便能夠切實避免出現(xiàn)土地資源浪費的問題。

上述權(quán)力體系設(shè)置如果能夠嚴(yán)格執(zhí)行，能夠起到良好的應(yīng)用效果。但是，上述的假設(shè)條件過多，在實際工作中，也很難各方面都能夠達(dá)成理想狀態(tài)，很容易促使現(xiàn)實工作情況出現(xiàn)偏差，在此情況下，則需要進(jìn)一步加強(qiáng)管控，從制度層面著手，尋求其他主體的協(xié)助。2008 年后，我國相繼于《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020 年）》《土地利用總體規(guī)劃編制審查辦法》中對土地規(guī)劃參與主體進(jìn)行明確規(guī)定，從而以制度輔助，更好地滿足土地資源規(guī)劃的現(xiàn)實發(fā)展需要[3]。

二、權(quán)力失衡結(jié)構(gòu)

（一）缺乏政府責(zé)任設(shè)置

現(xiàn)階段，對于土地資源規(guī)劃的責(zé)任設(shè)置，還缺乏相應(yīng)文件做出明確規(guī)定。正如上文所言，土地規(guī)劃是否能夠落實到位與政府實際工作職權(quán)脫不開關(guān)系，在《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006—2020 年）》等多個文件中也只是明確指出政府對于土地規(guī)劃的權(quán)力范圍，對于工作人員的執(zhí)行責(zé)任問題卻并未做出明確規(guī)定。在行政系統(tǒng)中，行政監(jiān)察往往用于指代監(jiān)察部門的監(jiān)督檢察活動，不僅可以對行政活動進(jìn)行監(jiān)察，也可以對行政行為進(jìn)行監(jiān)察，一旦監(jiān)察過程發(fā)現(xiàn)被監(jiān)察方出現(xiàn)違反行政紀(jì)律的行為，需要依法進(jìn)行紀(jì)律制裁。對于土地資源管理規(guī)劃，我國地方人大也從上個世紀(jì)90 年代開始，就多次制定土地監(jiān)察條例。進(jìn)入21 世紀(jì)，結(jié)合社會環(huán)境變化和土地資源利用狀況，各個省份又先后對土地監(jiān)察條例做出修改和調(diào)整，旨在讓其更加適應(yīng)環(huán)境變化，例如在2002 年，湖南省就對既有的土地監(jiān)察條例做出二次修訂。各個省份的土地監(jiān)察條例大體內(nèi)容保持一致，但是在具體的監(jiān)察范圍又有著明顯差別，很多地方既沒有對土地規(guī)劃年度執(zhí)行情況的監(jiān)察，也沒有對違反土地規(guī)定行為的具體責(zé)任劃定，這也就使得土地規(guī)劃工作難以切實發(fā)揮實效。對于責(zé)任設(shè)置，我國于2008 年發(fā)布《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》，開始對公務(wù)人員的具體責(zé)任進(jìn)行劃分，并對那些違反規(guī)定，甚至造成惡劣影響的公務(wù)人員做出處分、降級、開除等行為，這也是當(dāng)前階段規(guī)定最為清晰明確的土地規(guī)劃管理規(guī)章，更好地規(guī)范公務(wù)人員的個人行為。

（二）缺乏公民義務(wù)設(shè)置

對于土地規(guī)劃，公民在整個活動中較多扮演著提供意見、外部監(jiān)督的角色。當(dāng)各級政府部門開始土地資源的規(guī)劃和利用后，為了強(qiáng)化土地資源利用效能，促使各項工作落到實處，不僅需要政府部門的積極參與，也需要廣大人民群眾的參與。對于那些已經(jīng)申請通過的土地利用總體規(guī)劃，也需要提前進(jìn)行文件公示，從而更好地接受公民監(jiān)督。但是現(xiàn)階段，對于公民在土地規(guī)劃中的參與，還尚未制定完整的監(jiān)管機(jī)制，缺乏公眾提意見的平臺和空間，公民話語權(quán)開始旁落。與此同時，政府權(quán)力責(zé)任和公民權(quán)利義務(wù)、權(quán)力機(jī)關(guān)制定土地規(guī)劃計劃和執(zhí)行各項計劃均開始呈現(xiàn)出明顯的失衡狀態(tài)。

（三）對司法權(quán)的屏蔽及其影響

土地規(guī)劃不屬于司法審查，往往會直接將其列入到行政立法和其他規(guī)范性文件行為中，本身屬于一種“抽象性行政”。當(dāng)土地規(guī)劃出現(xiàn)任何糾紛，很難直接采用復(fù)議等方式進(jìn)行解決，只能將希望寄托于上訪、申訴等環(huán)節(jié)。而如果在土地規(guī)劃執(zhí)行工作中出現(xiàn)任何糾紛，司法部門很少會直接參與其中，幫助雙方化解糾紛，促使案件處理再次回到上訪、申訴環(huán)節(jié)。在上訪、申訴過程中，由于這種土地糾紛本身就是一種司法難以解決的問題，很多時候?qū)嶋H處理效果都難以保證。以上均表明，當(dāng)前土地規(guī)劃糾紛尚未探尋到有效的解決渠道。

三、模式重構(gòu)

為了強(qiáng)化人大、公民的權(quán)利行使，則可以構(gòu)建形成以公民為基礎(chǔ)、以人大為主導(dǎo)、政府實施的土地規(guī)劃模式。事實上，當(dāng)前進(jìn)行土地規(guī)劃，不僅是為當(dāng)代人的社會生活做考慮，也是為后人的長遠(yuǎn)利益做考慮，這就需要站在人民的視角想問題，促使人民群眾能夠更好地發(fā)揮土地規(guī)劃基礎(chǔ)性作用，村委會、居委會都可以參與到土地規(guī)劃方案制定中，并將公民方案直接提交給基層政府，基層政府繼續(xù)進(jìn)行上報，最終形成專屬于本區(qū)域的土地規(guī)劃方案。在土地規(guī)劃工作中，政府主要擔(dān)當(dāng)執(zhí)行者的角色。具體來講，首先，由不同地區(qū)的村委會、居委會作為組織單位，組織全體居民、村民進(jìn)行共同交流討論，從而明確該區(qū)域范圍內(nèi)的土地利用規(guī)劃方案，可以按照時間年限，將土地利用規(guī)劃方案劃分為5年、10年、20年，大家集思廣益，提出自己的觀點和意見，最終構(gòu)建形成土地規(guī)劃利用方案，也就是最為基礎(chǔ)的公民方案。當(dāng)公民方案整理完成后，便可以直接將其遞交給基層政府。采用以上方式能夠有效克服既往土地規(guī)劃利用中的問題，促使土地規(guī)劃更具規(guī)范性和合理性。其次，村委會、居委會提交的公民方案交由政府部門后，需要安排專門的工作人員進(jìn)行方案整合和編制，從而構(gòu)建形成專屬于本轄區(qū)的土地規(guī)劃方案，而此規(guī)劃方案屬于初步土地總體規(guī)劃方案，而非最終形成的土地規(guī)劃利用方案，又可以將其稱之為基層政府方案。需要注意的是，如果基層政府方案中有對公民方案進(jìn)行調(diào)整的地方，需要對公民方案提出主體進(jìn)行說明，并能夠?qū)⒒鶎诱桨高M(jìn)行公示，再一次向轄區(qū)民眾征求意見，如果有任何問題，也能夠?qū)ｉT進(jìn)行回應(yīng)和解答，從而制定形成本地土地利用規(guī)劃方案。再次，基層政府修訂形成的本地土地利用規(guī)劃方案需要先后交由本級人民代表大會、上級政府，上級政府作為整個土地規(guī)劃的主體部門，開始整理和修訂下級土地規(guī)劃方案，從而構(gòu)建形成更具針對性的初步土地規(guī)劃方案。需要注意的是，初步土地規(guī)劃方案不同于初步土地總體規(guī)劃方案，是對既有土地規(guī)劃的調(diào)整和優(yōu)化，還需要將其進(jìn)行社會公示，形成具體意見，并將其交予公布機(jī)關(guān)。最后，公布機(jī)關(guān)需要對下級人大常委會提交的意見進(jìn)行匯總和優(yōu)化，構(gòu)建形成適合地方發(fā)展規(guī)律的土地規(guī)劃方案，并將其交由本地人民代表大會，完成土地規(guī)劃。整個土地規(guī)劃制定機(jī)制需要反復(fù)進(jìn)行，直到國務(wù)院構(gòu)建形成具體的規(guī)劃方案，進(jìn)而有效推進(jìn)后續(xù)各項工作的展開。需要注意的是，當(dāng)人大土地規(guī)劃制定形成后，政府在整個土地規(guī)劃工作中，則主要擔(dān)當(dāng)著執(zhí)行者的角色。

結(jié)論：綜上所述，對基于土地規(guī)劃制度的權(quán)力結(jié)構(gòu)展開分析具有至關(guān)重要的意義。現(xiàn)如今，土地規(guī)劃制度失衡問題較為明顯，人大和公民難以發(fā)揮監(jiān)督職能，使得土地規(guī)劃開始呈現(xiàn)出政府主導(dǎo)的局面，需要及時采取相應(yīng)措施，切實強(qiáng)化土地資源管理與規(guī)劃，有效解決土地濫用問題。