社會(huì)治理的三維視閾及其當(dāng)代實(shí)踐

王寧

（遼寧石油化工大學(xué)，遼寧 撫順 113001）

社會(huì)治理自十八屆三中全會(huì)一經(jīng)提出，就引起學(xué)術(shù)界、政界以及社會(huì)組織的廣泛關(guān)注，成為理論研究的根本憑借和社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)的行動(dòng)指南?！吧鐣?huì)治理”一時(shí)間引起廣泛熱議的根本原因在于對(duì)于其自身缺乏明確的理論概念界定，忽視其表現(xiàn)形式和實(shí)踐內(nèi)涵，造成究竟是“過程”還是“手段”，是“制度”還是“策略”的概念模糊。本文通過理念、制度和政策三維視閾，深入分析“社會(huì)治理”的理論內(nèi)核，探究新時(shí)代踐行社會(huì)治理的道路選擇，使得社會(huì)治理深入人心。

一、理念是社會(huì)治理的邏輯起點(diǎn)

十八屆三種全會(huì)對(duì)于治理提出了明確的概念說明，指出所謂治理，“是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸種方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取行動(dòng)的持續(xù)的過程，它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或認(rèn)為符合其利益的非正式的制度安排?！鄙鐣?huì)治理則指出要優(yōu)化社會(huì)治理方式，提升社會(huì)治理手段，推動(dòng)社會(huì)治理依法進(jìn)行，穩(wěn)步提升。理論是實(shí)踐的指南，實(shí)踐是理論的源泉。從原始部落到現(xiàn)代化國家，從農(nóng)業(yè)社會(huì)到后工業(yè)社會(huì)，人類社會(huì)的生產(chǎn)力水平、組織形式及治理形態(tài)的每一次巨大變革，最初都是從思想領(lǐng)域的變革開始的。因此，在當(dāng)前治理時(shí)域呈現(xiàn)即時(shí)性、治理空域呈現(xiàn)可擴(kuò)展性、治理方式呈現(xiàn)互動(dòng)性、治理功能呈現(xiàn)共享性、治理主體多元化、治理環(huán)境泛在化的治理情景下，社會(huì)治理創(chuàng)新更加離不開治理理念。

通過理念分析社會(huì)治理，要明確所處的國際國內(nèi)環(huán)境。從國際來看，全球化趨勢(shì)不斷加強(qiáng)，政治、經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)都將世界各國和地區(qū)緊密的聯(lián)系在一起。經(jīng)濟(jì)危機(jī)、氣候變化、文化入侵以及重大傳染疾病都影響全球范圍的人居生活質(zhì)量，全球風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)穩(wěn)步提升，則迫切要求構(gòu)建一個(gè)以多元協(xié)同治理為特征的全球治理體系。從國內(nèi)來看，社會(huì)矛盾的不斷激化，新冠疫情的爆發(fā)對(duì)我國社會(huì)治理模式和成效產(chǎn)生了巨大的沖擊，嚴(yán)重影響我國人民的生命健康，再次將重大風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與社會(huì)治理推向了輿論的尖端。由此，社會(huì)治理的制度建設(shè)，不僅利于我國抵御外來的風(fēng)險(xiǎn)，還有利于強(qiáng)化我國的社會(huì)治理建設(shè)，維護(hù)人民的生命健康。

中國共產(chǎn)黨自成立以來，時(shí)刻踐行以人民為中心，人民的利益成為黨和國家的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)。黨的十八大以來，將以人民為中心融入社會(huì)治理的體系中去，將馬克思主義理論與中國社會(huì)實(shí)際相結(jié)合，將新時(shí)代社會(huì)治理概念化轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w化。社會(huì)治理作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，將以人民為中心融入社會(huì)治理并且貫徹執(zhí)行下去，落實(shí)各個(gè)領(lǐng)域和過程，以此實(shí)現(xiàn)形成善治的社會(huì)局面。黨的十九大明確提出要將以人民為中心作為人民對(duì)美好向往作為奮斗目標(biāo)，由此，以人民為中心深度融入政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)治理各個(gè)方面。

以人民為中心本質(zhì)上就是社會(huì)治理的核心。通過黨的十九大報(bào)告，發(fā)展教育事業(yè)，強(qiáng)化生態(tài)建設(shè)，打贏脫貧攻堅(jiān)都是符合人民切身利益需求。以人民為中心的社會(huì)治理憑借其科學(xué)的價(jià)值理念，將“人民”貫徹社會(huì)治理的地位、主體、作用其中，深刻地詮釋了“為誰治理、誰來治理、如何治理”的問題，其根本目的就是統(tǒng)籌社會(huì)治理，并將其作為今后社會(huì)治理工作的理論指南。

二、制度是社會(huì)治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

制度是一個(gè)社會(huì)生存和發(fā)展的行為準(zhǔn)則，它既是人們生存與發(fā)展的行為準(zhǔn)則，也是人們行為規(guī)范的枷鎖。制度通過限定人民日常生活的規(guī)則，減少人們錯(cuò)誤事件發(fā)生的概率。人們?nèi)粘５南嗵幣c實(shí)踐，都依靠秩序?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，通過內(nèi)在的調(diào)整與外在的制約，最終形成由政府主持的帶有權(quán)威性質(zhì)的正式制度。

制度就是規(guī)范社會(huì)行為體的規(guī)則體系，在規(guī)范行為，糾正錯(cuò)誤方面發(fā)揮著重要因素。社會(huì)治理領(lǐng)域制度的設(shè)定，是為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，保障社會(huì)秩序合理有效地運(yùn)行。社會(huì)治理領(lǐng)域的制度分為正式制度、非正式制度和實(shí)施特征三個(gè)方面。正式制度是通過法律明確規(guī)定的法律條例、法規(guī)，主要包括法條規(guī)定、國家政策以及規(guī)章制度等；非正式制度是通過道德、習(xí)慣等非強(qiáng)制性的行為規(guī)范，如約定俗成的習(xí)慣、經(jīng)驗(yàn)以及教育都屬于非正式制度；實(shí)施特征主要是在貫徹實(shí)施行為準(zhǔn)則的過程中形成的所表現(xiàn)出的不同點(diǎn)，不同于原定的制度目標(biāo)，而與實(shí)踐活動(dòng)相結(jié)合的實(shí)施策略。由此，規(guī)則的制定是底線的制定，而社會(huì)治理制度的設(shè)定則是社會(huì)治理體系和治理能力的行為準(zhǔn)則。

制度問題自身帶有宏觀性、戰(zhàn)略性和全局性的重要特征。社會(huì)治理本質(zhì)上就是管理社會(huì)，治理社會(huì)。但由于新時(shí)代帶有顯著的時(shí)代特征，將管理社會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫砩鐣?huì)，由原本單一的政府主體，轉(zhuǎn)變?yōu)檎c社會(huì)組織共同治理社會(huì)。在中國治理情境下，社會(huì)治理主張?jiān)邳h的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下，政府通過與其他社會(huì)組織的統(tǒng)一體共同治理社會(huì)的各項(xiàng)制度，完善社會(huì)的治理體制機(jī)制?？茖W(xué)的社會(huì)治理制度對(duì)于社會(huì)治理的有效開展，具有重要的理論與實(shí)踐意義。

當(dāng)代中國的社會(huì)治理，不在于缺少參與治理的社會(huì)主體，而在于缺少保護(hù)社會(huì)主體參與治理的制度設(shè)計(jì)。各類主體不缺少參與社會(huì)治理的意識(shí)，而缺少參與社會(huì)治理的權(quán)利。制度制定的實(shí)質(zhì)就是在堅(jiān)持國家治理根本制度和基本制度的前提下，明確現(xiàn)階段的生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r以及社會(huì)的發(fā)展需求，通過進(jìn)一步提升生產(chǎn)力改善生產(chǎn)關(guān)系，進(jìn)一步釋放社會(huì)發(fā)展活力，以滿足社會(huì)僅需的需求而制定的。通過分析改革開放以來的生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系，分配制度與再分配制度，社會(huì)保障體系等，剖析現(xiàn)階段的社會(huì)治理薄弱點(diǎn)。通過梳理經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與上層建筑的關(guān)系，再一次將視線落在社會(huì)保障、教育、衛(wèi)生等涉及國計(jì)民生的領(lǐng)域，由此完善社會(huì)治理的制度建設(shè)。

三、政策是社會(huì)治理的根本任務(wù)

現(xiàn)代社會(huì)的公共治理中，最重要的是理清理念、制度和政策的關(guān)系，且它們的重要性也與日俱增，而公共政策是政府實(shí)施的最重要手段。社會(huì)治理的政策的實(shí)施質(zhì)量直接決定了社會(huì)治理的目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)，由此，公共政策的質(zhì)量影響社會(huì)治理的成效。社會(huì)治理的政策的根本屬性就是對(duì)社會(huì)利益的分配與再分配，是對(duì)社會(huì)權(quán)威的分配與調(diào)節(jié)。通常在國家社會(huì)中，實(shí)現(xiàn)的都是政治—行政二分法，通過政治進(jìn)行政策的制定，帶有鮮明的階級(jí)因素，而行政則等同于政策執(zhí)行，負(fù)責(zé)貫徹占據(jù)統(tǒng)治地位的意識(shí)形態(tài)。而這種形式主要表現(xiàn)在中央與地方，中央負(fù)責(zé)制定制度，地方進(jìn)行政策執(zhí)行，政策執(zhí)行效果受實(shí)際影響，但最主要因素受到政策制定。

“社會(huì)治理”不僅體現(xiàn)為一種價(jià)值理念和制度設(shè)計(jì)，在當(dāng)代中國，社會(huì)治理更體現(xiàn)為一種行動(dòng)策略，這種行動(dòng)策略表現(xiàn)為政府有效地處理與市場(chǎng)和社會(huì)的權(quán)責(zé)邊界，在多元主體的平等參與中，創(chuàng)新社會(huì)治理的體制機(jī)制，激活社會(huì)的內(nèi)在發(fā)展活力。通過分析政治—行政的內(nèi)涵，明確政策制定的目的，制定過程，利益分配以及統(tǒng)治階級(jí)的意志，可以將公共政策界定為公共權(quán)力機(jī)關(guān)為解決社會(huì)公共問題、提供公共服務(wù)、調(diào)節(jié)公共利益等，為實(shí)現(xiàn)一定公共目的而制定的行為準(zhǔn)則或行動(dòng)方案。這些規(guī)定的頒布一般通過國家的法律法規(guī)以及規(guī)范化文件，將公共政策進(jìn)行下發(fā)執(zhí)行。而社會(huì)治理的政策就是規(guī)范社會(huì)事務(wù)，明確社會(huì)責(zé)任，調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系等協(xié)調(diào)社會(huì)各方面利益的政策。

社會(huì)政策與社會(huì)治理制度本質(zhì)上存在著利益交叉關(guān)系，而這在一定程度上都是社會(huì)治理主體的實(shí)施策略。而二者又有區(qū)別，社會(huì)治理制度從全局性的視角制定策略，社會(huì)政策則是更加具有針對(duì)性實(shí)施。從制定過程來看，政策的制定是由制度進(jìn)行指導(dǎo)的，在實(shí)施主體、實(shí)施內(nèi)容、實(shí)施內(nèi)容都是一種穩(wěn)定的政策制定過程。制度的制度則需要對(duì)世事的深度思考，對(duì)理論的充分挖掘，往往需要專家進(jìn)行頭腦風(fēng)暴進(jìn)行充分的輸出。從治理方式、治理手段和治理經(jīng)驗(yàn)來看。政策更加具有現(xiàn)實(shí)性，下級(jí)從上級(jí)獲取的一套成熟的工作方法。而制度的制定則是通過上級(jí)不斷考察民情，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際制定而成的。

總體上，社會(huì)治理政策就是通過社會(huì)治理主體堅(jiān)持以人為本的社會(huì)治理理念，結(jié)合新時(shí)代的時(shí)代特征，通過關(guān)于社會(huì)治理的方針與政策，妥善解決社會(huì)問題，緩解社會(huì)矛盾，分配社會(huì)利益，提供社會(huì)服務(wù)等過程的總和。完善社會(huì)治理政策，就要堅(jiān)持社會(huì)治理政策創(chuàng)新，一種是通過社會(huì)治理的主體、內(nèi)容以及范圍進(jìn)行創(chuàng)新，可以針對(duì)具體領(lǐng)域進(jìn)行創(chuàng)新，如公平分配、養(yǎng)老保障、教育、醫(yī)療等政策，目的在于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與提升社會(huì)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。另一種是通過治理方式、治理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行創(chuàng)新，在具體的實(shí)施路徑中，通過分析實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題與差異，明確根源，尋求合理的解決措施。系統(tǒng)治理還是源頭治理都將成為創(chuàng)新治理方式的重要方式。此外還有政策推進(jìn)方式的變化，在這次新冠疫情的大考中，充分展現(xiàn)了基層網(wǎng)格化的管理模式，發(fā)揮基層黨組織的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)不落一戶，不落一人的高效排查模式。由此，社會(huì)治理政策的制定與治理理念、治理制度相輔相成。

四、總結(jié)與討論：社會(huì)治理的時(shí)間邏輯及其演進(jìn)

在創(chuàng)新社會(huì)治理的實(shí)踐過程中，由于歷史傳統(tǒng)、現(xiàn)實(shí)目標(biāo)、內(nèi)在取向以及外部資源的不同，政府、市場(chǎng)以及社會(huì)分別以不同的姿態(tài)介入其中，并且表現(xiàn)出不同的面相，三者共同作用，形成了一套獨(dú)具中國特色的社會(huì)治理體制機(jī)制。現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中，“社會(huì)”在一定程度上會(huì)被忽略，甚至被權(quán)力與資本所打壓。但進(jìn)入新時(shí)代，良好的社會(huì)環(huán)境為社會(huì)治理提供更大的空間，讓社會(huì)真正成為治理的主體。由此，推進(jìn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)需要明確結(jié)構(gòu)性的制度設(shè)計(jì)和高效的政府安排，真正實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者之間的平衡，將單一型的主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槿轿粚掝I(lǐng)域的立體治理模式，共同塑造當(dāng)代中國社會(huì)治理的新模式。

社會(huì)的有序運(yùn)行與健康的發(fā)展，需要逐步建立并完善社會(huì)治理的運(yùn)行機(jī)制。有效機(jī)制的建立，前提依據(jù)是社會(huì)治理制度，結(jié)構(gòu)性載體是社會(huì)治理體制，社會(huì)治理機(jī)制的功能性實(shí)現(xiàn)是制度與體制的目的所在。也就是說，機(jī)制是某種制度或體制發(fā)揮作用的過程。討論社會(huì)治理機(jī)制的創(chuàng)新，不能就機(jī)制談機(jī)制，更不能忽略制度、體制與機(jī)制的關(guān)系考慮問題。應(yīng)圍繞社會(huì)建設(shè)的方向、目標(biāo)和社會(huì)治理所要解決的問題，自覺地建立或設(shè)置新的社會(huì)管理制度或體制，以形成社會(huì)治理的有效機(jī)制。社會(huì)治理是中國共產(chǎn)黨推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。理念、制度和政策相互交織，相互促進(jìn)，共同打造一個(gè)和諧有序的社會(huì)治理新范式?！袄娣只侨祟惿鐣?huì)的必然現(xiàn)象，合理范圍之內(nèi)的利益分化是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的重要因素，一旦超出其合理范圍就構(gòu)成阻礙社會(huì)發(fā)展的力量”。

社會(huì)治理制度生成于社會(huì)治理理念，社會(huì)治理政策是社會(huì)治理制度的具體表現(xiàn)形式，而社會(huì)治理理念又蘊(yùn)藏在成熟的社會(huì)治理政策之中。因此，理念的創(chuàng)新對(duì)于制度的制定，政策的實(shí)施具有重要的導(dǎo)向作用，制度與政策又是理念具體的表現(xiàn)形式。由此，通過多層次多角度的開展社會(huì)治理實(shí)踐的創(chuàng)新，用新的手段與方式應(yīng)對(duì)實(shí)際的新情況新問題；通過吸收廣泛的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為理念制度創(chuàng)新提供新思路、新境界。