試論霧霾治理困境及其破解思路

盧 濱，張麗偉

（臨沂市生態(tài)環(huán)境局經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)分局 山東 臨沂 276000）

1 霧霾污染的危害

近年來(lái)，隨著社會(huì)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，環(huán)境污染問(wèn)題日益嚴(yán)重。我國(guó)霧霾天氣的發(fā)生頻率也在不斷增加，受霧霾天氣影響的區(qū)域也在不斷增大。截至目前，全國(guó)約四分之一的國(guó)土面積受霧霾天氣的影響，而受霧霾天氣影響的人數(shù)高達(dá)6億[1]。霧霾天氣對(duì)于人體健康、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及自然生態(tài)產(chǎn)生了較大危害。

一方面，霾的化學(xué)成分極為復(fù)雜，其包含的化學(xué)顆粒物質(zhì)高達(dá)上百種，這些物質(zhì)中包含了礦物顆粒物、海鹽、硫酸鹽、硝酸鹽等多種氣溶膠粒子，這些氣溶膠粒子直接進(jìn)入并粘附在人體呼吸道和肺泡中，容易引起呼吸系統(tǒng)疾??；同時(shí)霧霾天氣顆粒物會(huì)阻礙人體正常的血液循環(huán)，這間接增加了心血管疾病的發(fā)病概率；另外霧霾增強(qiáng)傳染性病菌的活性，這使得傳染病的發(fā)病概率增加，并且其對(duì)于人體身心健康、生殖能力均有較大危害，另一方面，霧霾對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及生態(tài)環(huán)境均有較大影響。從經(jīng)濟(jì)層面來(lái)看，交通運(yùn)輸是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的先導(dǎo)，當(dāng)發(fā)生霧霾天氣時(shí)，能見(jiàn)度較低，這使得交通阻塞、交通事故的發(fā)生概率大大增加，影響了交通的安全性，并對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成較大影響。在生態(tài)環(huán)境層面，霧霾會(huì)使得空氣中的有毒有害物質(zhì)增加，這對(duì)動(dòng)植物生長(zhǎng)造成較大危害，嚴(yán)重影響了生態(tài)系統(tǒng)的循環(huán)性、可持續(xù)性。

2 霧霾治理的利益沖突

2.1 生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)利益沖突

生態(tài)環(huán)境從根本上體現(xiàn)了人與自然的關(guān)系，人類生產(chǎn)活動(dòng)及發(fā)展離不開(kāi)自然環(huán)境的支撐，這要求人們最大限度地保護(hù)自然環(huán)境的綠色性、可持續(xù)性[2]。在霧霾治理中，各經(jīng)濟(jì)主體應(yīng)經(jīng)濟(jì)承擔(dān)治理責(zé)任，支付霧霾治理成本，共享霧霾治理成果。然而在現(xiàn)實(shí)中，利益最大化是經(jīng)濟(jì)主體經(jīng)營(yíng)發(fā)展的根本目標(biāo)，在這一目標(biāo)的影響下，有部分主體未能認(rèn)識(shí)到霧霾治理的重要性、迫切性，這使得在霧霾治理中存在經(jīng)濟(jì)利益與生態(tài)環(huán)境利益相沖突的問(wèn)題。

2.2 公共集體與區(qū)域利益沖突

空間溢出性、空間關(guān)聯(lián)性是霧霾污染的重要特征，該特征表明霧霾污染具有大范圍傳播的可能，為提升霧霾治理效率和質(zhì)量，即必須重視霧霾治理的社會(huì)參與，確保社會(huì)公眾均能參與到霧霾治理當(dāng)中。然而從當(dāng)前治理過(guò)程來(lái)看，霧霾成因較為復(fù)雜，治理難度較大，在實(shí)際治理中，公共集體利益與區(qū)域利益的沖突較為嚴(yán)重。霧霾污染常常涉及多個(gè)行政區(qū)域，但各區(qū)域的污染程度各有不同，在進(jìn)行行政管理決策時(shí)，一些地方政府往會(huì)更加傾向于行政績(jī)效、成本利益，這使得霧霾治理工作未能真正做到總體布局和部分協(xié)調(diào)，影響了霧霾治理的整體質(zhì)量。

3 霧霾治理的主要困境

3.1 行為及表現(xiàn)的分化

霧霾治理行動(dòng)中，各經(jīng)濟(jì)主體行為的差異主要是受到了利益驅(qū)動(dòng)的影響，利益目標(biāo)不同時(shí)，各經(jīng)濟(jì)主體在行為上也會(huì)表現(xiàn)出較大差異。現(xiàn)階段，行為與表現(xiàn)的分化是霧霾治理中面臨的重要困境。一方面，有較多經(jīng)濟(jì)主體的環(huán)保意識(shí)淡漠，其在生產(chǎn)中會(huì)依托現(xiàn)代高新技術(shù)過(guò)度地開(kāi)發(fā)自然，這使得自然環(huán)境淪為經(jīng)濟(jì)主體獲取經(jīng)濟(jì)利益的工具。另一方面，生產(chǎn)力的發(fā)展促進(jìn)了人們消費(fèi)方式的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)階段，家庭消費(fèi)中的浪費(fèi)、揮霍問(wèn)題較為嚴(yán)重，同時(shí)有較多消費(fèi)者僅重視眼前的利益，對(duì)于消費(fèi)帶來(lái)的后果、風(fēng)險(xiǎn)考慮不足，這些資源的不合理使用會(huì)給生態(tài)環(huán)境帶來(lái)較大危害，增大了發(fā)生霧霾的概率。

3.2 缺乏相應(yīng)管理制度

系統(tǒng)完善的管理制度能夠?yàn)殪F霾治理工作的開(kāi)展提供了有效支撐?，F(xiàn)階段，霧霾治理的主體具有多元化的特點(diǎn)，要實(shí)現(xiàn)對(duì)這些主體有效規(guī)范地管理，就必須通過(guò)相應(yīng)的政策、法律制度來(lái)發(fā)揮警示作用，并實(shí)現(xiàn)對(duì)不良行為的治理。然而當(dāng)前霧霾治理的管理制度不健全，制度本身具有碎片化的特點(diǎn)：其一，在組織制度方面，各部門(mén)、主體之間的配合不足，權(quán)責(zé)規(guī)范不夠清晰，這使得霧霾治理職責(zé)重復(fù)與脫節(jié)并存的問(wèn)題較為明顯。其二，在法律制度方面，我國(guó)雖然有《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》《氣候變化綠皮書(shū)》等文件作為支撐，但對(duì)于具體的治理標(biāo)準(zhǔn)、污染源的控制標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行效果的規(guī)范等均缺乏相應(yīng)的制度約束，從而影響了污染治理的質(zhì)量。

3.3 責(zé)任主體機(jī)制缺位

霧霾治理主體機(jī)制缺位問(wèn)題主要表現(xiàn)在三個(gè)層面：首先有較多微觀主體以為霧霾治理是政府部門(mén)的工作，在霧霾治理、污染防治中，這部分主體認(rèn)識(shí)不足，參與度不夠，這使得霧霾治理仍局限于較小范圍，實(shí)際治理效果不佳。其次在地方政府部門(mén)治霾過(guò)程中，有部分地方政府過(guò)分依賴于中央的支持和指導(dǎo)，其自身缺乏應(yīng)急的主動(dòng)性和靈活性，導(dǎo)致霧霾治理效果難以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。最后霧霾治理需要多個(gè)主體的聯(lián)動(dòng)治理，然而現(xiàn)階段的霧霾治理主體缺乏聯(lián)動(dòng)管理，治理過(guò)程中各區(qū)域、各部門(mén)主體存在各自為政的現(xiàn)象，降低了治霾的實(shí)際效益。

4 破解霧霾治理困境的思路策略

4.1 協(xié)調(diào)治霾過(guò)程中的利益沖突

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過(guò)程中，霧霾治理工作容易對(duì)各主體的既得利益造成影響，因此，為了激發(fā)各經(jīng)濟(jì)主體參與治理霧霾的積極性，就必須協(xié)調(diào)并化解我國(guó)霧霾治理的利益沖突與矛盾，繼而形成有利于霧霾治理的利益格局。一方面，要優(yōu)化霧霾治理中的關(guān)系。即在現(xiàn)代發(fā)展理念下，社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展必須與生態(tài)環(huán)境相協(xié)調(diào)，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境相沖突時(shí)，應(yīng)將人與自然的和諧發(fā)展作為基本原則和導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)霧霾治理與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性互動(dòng)。另一方面，在霧霾治理中要協(xié)同區(qū)域利益與公共利益，尤其是在地方政府部門(mén)治霾過(guò)程中，應(yīng)設(shè)置考核指標(biāo)，并將治霾效果作為評(píng)價(jià)政府績(jī)效的重要指標(biāo)，不斷凸顯并提升這些指標(biāo)的功能和地位，確保地方政府部門(mén)將霧霾治理放在重要位置。此外，新時(shí)期的霧霾治理要協(xié)調(diào)當(dāng)前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，確保全社會(huì)成員能積極參與到治霾實(shí)踐當(dāng)中，承擔(dān)治霾的責(zé)任和義務(wù)，并減少環(huán)境污染、破壞行為，促進(jìn)霧霾治理工作的有序進(jìn)行。

4.2 重視各責(zé)任主體的作用發(fā)揮

全社會(huì)參與是霧霾治理的基本要求和行動(dòng)路徑，同時(shí)也是霧霾治理取得成效的重要保證[4]。首先，各級(jí)政府部門(mén)首先應(yīng)認(rèn)識(shí)到霧霾治理的重要性和急迫性，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、電視等媒體加強(qiáng)治霾宣傳，同時(shí)應(yīng)依據(jù)《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》制定符合本地區(qū)霧霾治理的相關(guān)制度，為霧霾治理工作創(chuàng)造良好的環(huán)境，確保各項(xiàng)治理工作扎實(shí)落實(shí)。其次企業(yè)應(yīng)積極承擔(dān)其環(huán)境質(zhì)量的責(zé)任，在生產(chǎn)實(shí)踐中，重視污染物的排放控制，尤其是在致霾物質(zhì)排放中，應(yīng)設(shè)計(jì)出具有防霾屬性的技術(shù)與流程，從源頭上減少污染物的排放。最后家庭應(yīng)規(guī)范自身的消費(fèi)行為，減少資源浪費(fèi)，防控消費(fèi)過(guò)程污染等。

4.3 完善霧霾治理中的法律制度

法律制度對(duì)于治霾工作的開(kāi)展具有規(guī)范和約束作用。傳統(tǒng)管理模式下，受管理制度不全等因素的影響，霧霾治理工作一直處于較低水平。新時(shí)期，應(yīng)不斷完善霧霾治理的法律制度，一方面，應(yīng)從法律層面對(duì)污染治理的主體進(jìn)行規(guī)范，實(shí)現(xiàn)霧霾治理從國(guó)家向全社會(huì)共同配合的轉(zhuǎn)變。另一方面，應(yīng)建立適合我國(guó)國(guó)情的霧霾治理法律制度，在實(shí)際治理制度中，應(yīng)對(duì)具體的治理目標(biāo)、行為和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范，確保霧霾治理的規(guī)范性、可信性。值得注意的是，在建立較為完善的霧霾治理制度后，應(yīng)加強(qiáng)各主體之間的聯(lián)系，建立以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、公眾與社會(huì)組織共同參與的霧霾治理新格局，繼而在區(qū)域聯(lián)動(dòng)中，提升霧霾治理質(zhì)量。

4.4 進(jìn)行霧霾治理過(guò)程監(jiān)督激勵(lì)

相關(guān)部門(mén)要積極應(yīng)對(duì)霧霾，實(shí)現(xiàn)霧霾治理本應(yīng)是社會(huì)各經(jīng)濟(jì)主體應(yīng)積極承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。新時(shí)期，要提升霧霾治理的質(zhì)量，還需對(duì)政府、企業(yè)、社會(huì)公眾參與霧霾治理的行為進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)價(jià)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)整理問(wèn)題進(jìn)行改進(jìn)。而在霧霾治理結(jié)果激勵(lì)中，應(yīng)對(duì)積極參與霧霾治理的行為進(jìn)行補(bǔ)償；同時(shí)應(yīng)構(gòu)建霧霾治理的長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)霧霾治理與各主體的經(jīng)濟(jì)利益掛鉤；最后應(yīng)重視技術(shù)創(chuàng)新，在霧霾治理技術(shù)創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，通過(guò)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型和升級(jí)，來(lái)發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，從而促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。

5 結(jié)論

霧霾治理對(duì)于美麗中國(guó)建設(shè)工作的開(kāi)展具有非常深遠(yuǎn)影響。新時(shí)期，人們只有系統(tǒng)地認(rèn)識(shí)到霧霾污染的危害性，充分考慮到霧霾治理的利益沖突和具體困境，然后有針對(duì)性地進(jìn)行霧霾治理方法的優(yōu)化，才能提升霧霾治理的效果，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)的綠色、可持續(xù)發(fā)展。