新中國建立以來我國反腐敗政策體系的變遷

郭 健，秦 博

(1.阿壩師范學院 馬克思主義學院，四川 汶川 623002；2.電子科技大學 外國語學院，四川 成都 610054)

自從黨的十八大以來，在習近平總書記為核心的黨中央的堅強領導下，我國開展了空前規(guī)模的反腐敗斗爭。隨著薄熙來、周永康、徐才厚、郭伯雄等“大老虎”的落馬，黨中央保持反腐敗的高壓態(tài)勢，相繼開展了“打虎”、“拍蠅”和“獵狐”等一系列反腐敗行動。2018年底，我國反腐敗斗爭取得壓倒性勝利。在重拳懲治腐敗的同時，黨中央和國務院還堅決改革行政體制，打擊了官僚主義和形式主義，并通過法治積極推動反腐敗工作新體系的建設。在我國反腐敗工作取得突出成就的同時，一些國際學者對我國在新時代的反腐敗效果并不樂觀。他們質(zhì)疑我國反腐敗政策的可持續(xù)性[1]。面對我國反腐敗政策體系的爭議問題，本文主要采用“倡議聯(lián)盟框架”來分析1949年以來中國反腐敗政策的變遷，并探討政策子系統(tǒng)中的政策聯(lián)盟，政策信念和政策學習如何影響政策變遷，并揭示中國的反腐敗政策可持續(xù)的制度化趨勢。

一、文獻回顧

自1978年改革開放以來，在我國經(jīng)濟建設取得舉世矚目成就的同時，滋生了嚴重的消極腐敗現(xiàn)象，并呈蔓延之勢。腐敗與反腐敗問題便成為中國全社會的關注熱點，中外學術界的研究也日益活躍。學者們分別從不同視角，采用不同研究方法對腐敗與反腐敗的諸多方面進行了廣泛深入論述與探討，形成和積累了大量研究文獻(張增田，2013)[2]。

近年來，我國學者對我國腐敗和反腐敗的研究集中在：反腐倡廉建設、廉政文化建設、習近平反腐敗、反腐敗體系等方面。在反腐倡廉建設研究方面，有學者將反腐倡廉建設放在“四個全面”的戰(zhàn)略布局中進行思考(羅亮，2019)[3]，有學者研究高校反腐倡廉建設(黃存金，2017)[4]、軍隊反腐倡廉建設(劉鵬，2018)[5]。在廉政文化建設方面，有學者研究政治文化與廉政文化(李夢云，2012)[6]、法治文化與廉政文化(葛利娜，2015)[7]、廉政文化在新時代的傳播(韓建力，2020)[8]。在習近平反腐敗方面，學者們主要集中研究習近平反腐倡廉思想。有學者闡述習近平廉政思想的新時代特色(蔣來用，2017)[9]，有學者則通過梳理習近平關于反腐倡廉的講話挖掘其內(nèi)在邏輯和實踐價值(張春和，2017)[10]。在反腐敗體系方面，有學者從懲治和預防的維度探討反腐敗體系建設(羅慶，2012)[11]，有學者從目標、路徑與評價三個視角探討中國特色的懲治和預防腐敗體系建設(劉素梅，2014)[12]?？傮w而言，盡管我國的許多學者對我國反腐敗體系和政策有所研究，但是很少有學者關注我國反腐敗政策的長期演變，缺少從公共政策的視角考察我國反腐敗體系的變遷。

近年來，國際學者也對我國腐敗現(xiàn)象和反腐敗斗爭進行了多方面的研究。國際學者主要關注的主題包括中國腐敗的定義、特征、成因及腐敗與其他社會問題的關系；與此同時，他們還對中國反腐制度、中國反腐敗方式、中國反腐敗機理、中國反腐敗效果、中國反腐敗發(fā)展方向以及中國反腐敗過程中群眾的認同程度等作出分析，這些研究關注到了中國的特殊國情(陳答才，2017)[13]，但是相關片面強調(diào)了案例分析和實證分析的方法，并沒有很好的結合中國反腐敗的歷史情景。

本論文立足于中國本土情景，從中國現(xiàn)實的政治結構出發(fā)，主要采用“倡議聯(lián)盟框架”(Advocacy Coalition Framework)來分析中國反腐敗政策體系的變化?！俺h聯(lián)盟框架”最初是由Paul Sabatier和Hank Jenkins Smith在20世紀80年代創(chuàng)立的，該框架是政策過程研究利用率最高的框架之一，其優(yōu)勢在于響應不斷變化的環(huán)境和實證研究而發(fā)展(Weible et al.2016)[14]。倡議聯(lián)盟框架通過“自上而下”和“自下而上”的綜合視角分析政策周期的變遷過程，其著重強調(diào)了三個理論領域，包括倡議聯(lián)盟(Advocacy Coalition)，政策導向的學習(Policy-oriented Learning)和政策變遷(Policy Change)。

二、我國反腐敗政策的歷史進程

腐敗是困擾人類的共同問題，也是人類社會治理的難題。腐敗在社會政治經(jīng)濟文化等不同領域有不同的表現(xiàn)形式，因此學術界對腐敗有不同的定義。本文討論的腐敗主要集中在政治腐敗上，政治腐敗的實質(zhì)是公共權力的異化及其對公民權利的侵犯(朱慶躍，2012)[15]。因此我國反腐敗政策是指中國共產(chǎn)黨和政府為反對權力的掌握者、使用者濫用公共權力或資源以牟取自己或小集團的特殊利益的違法違紀行為而制定的政策。

自1949年新中國建立以來，我國就是一個典型的黨建國家和黨治國家。我國現(xiàn)有的政治體系是政黨構建起來的，現(xiàn)有政治體系的發(fā)展與完善也是由政黨直接推動和主導的。因此，我國的反腐敗是政黨主導的反腐敗(林尚立，2009)[16]。在我國政黨制度中，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨。中國共產(chǎn)黨在我國政治體系中具有絕對領導地位。因此，中國的反腐敗是中國共產(chǎn)黨的反腐敗。自1949年新中國成立以來，我國的反腐敗進程大致經(jīng)歷了三個階段。

(一)從新中國建立到改革開放之前，我國反腐敗工作主要采取群眾動員方式

在這一階段，作為黨的領導核心的毛澤東認為，只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。因此，在這一階段黨中央發(fā)起了反貪污、反浪費和反官僚主義的“三反”運動，在私營領域開展了“反賄賂、反偷稅漏稅、反盜騙國家財產(chǎn)、反偷工減料、反盜竊國家經(jīng)濟情報”的“五反”運動。在這一階段，我國反腐敗以人民群眾運動為主要形式，通過人民群眾檢舉揭發(fā)的方式進行反腐敗斗爭。總體來講，在新中國建立到改革開放之前，我國的反腐敗體系完全由黨主導，主要采用群眾運動的方式，缺乏制度建設，具有強烈的人治意識。

(二)從改革開放之后，我國反腐敗體系開始側重于制度化

改革開放促進了我國經(jīng)濟發(fā)展，由于對黨員干部思想政治教育不足，對市場經(jīng)濟的負面影響認識不足，導致享樂主義和拜金主義在一些黨員干部中滋長，社會上產(chǎn)生了大量的腐敗問題，這影響了黨在人民群眾中的地位和形象。在這一階段，鄧小平(1993)提出了“兩手抓”的反腐敗理論：一方面是注重教育，另一方面是注重法律[17]。在這一階段，我國的反腐敗工作開始注重法制建設，主要通過法律懲處官員腐敗行為。公眾參與反腐敗主要是基于人民信訪的形式，而不是采用群眾運動的方式。

(三)在中國特色社會主義新時代，我國反腐工作采取了“綜合治理”的方式

隨著改革開放深入，我國的腐敗問題日益嚴重。2012年習近平總書記在十八屆中共中央政治局第一次集體學習會上指出腐敗問題越演越烈，最終必然會亡黨亡國。此后，黨中央在反腐敗工作中采取了高壓態(tài)勢。在這一階段，我國反腐敗工作更加注重制度建設和綜合治理。黨十八大報告提出了我國反腐敗工作的“綜合治理”理念。在十九大報告中突出了黨對反腐敗工作的根本領導。十八大以來，黨中央出臺和修訂了數(shù)十項黨內(nèi)法規(guī)，通過巡視監(jiān)察制度，構筑了“不敢腐、不能腐、不想腐”的制度體系。在此階段，我國的反腐敗工作由黨中央全面領導，在中紀委和國家監(jiān)察委員會的雙重軌并行制度下形成了新的反腐敗體系。與此同時，在這一階段，我國擴大了腐敗治理主體，加強了民主監(jiān)督，通過網(wǎng)絡反腐敗刺激了人民的有序參與，并使人民群眾成為黨和政府以外的反腐敗治理主體(劉暢，2019)[18]。

綜上所述，從新中國建立到改革開放之前，我國反腐敗工作主要采取群眾動員方式，通過人民群眾檢舉揭發(fā)來清除腐敗官員。這種方式盡管有短期的威懾效果，但是缺少制度的穩(wěn)定性，使得反腐敗工作缺乏可持續(xù)性；到了改革開放之后，我國的反腐敗工作開始注重制度建設，逐步走向法制化進程；在習近平中國特色社會主義新時代，我國的反腐敗工作十分重視制度建設，把權力裝進制度的籠子，同時注重綜合治理，強調(diào)治理的績效。

三、倡議聯(lián)盟、政策信念與中國的反腐敗政策體系變遷

在倡議聯(lián)盟政策框架中，倡議聯(lián)盟是核心概念。倡議聯(lián)盟是指具有相似政策核心信念并以各種方式協(xié)調(diào)其行為以影響政府決策的政策參與者。政策信念是倡議聯(lián)盟構成的必備要件。倡議聯(lián)盟框架提供了一個三層的政策信念系統(tǒng)，包括深層的核心信念、政策核心信念和次要信念。最根本的層面是深層的核心信念，它們是規(guī)范性價值觀和本體論公理；政策子系統(tǒng)的約束和重點是政策核心信念；最具體的層面是次要信念(Jenkins-Smith，2018)[19]。

自1949年新中國成立以來，我國一直是典型的黨建國家和黨執(zhí)政的國家。我國憲法規(guī)定了中國共產(chǎn)黨在全國范圍內(nèi)的全面領導地位。中國共產(chǎn)黨始終是中國政治領導層的核心，因此它是我國反腐敗政策倡議聯(lián)盟中的主要聯(lián)盟。從新中國建立到中國特色社會主義新時代，黨執(zhí)政的深層核心信念沒有改變，即中國共產(chǎn)黨領導全中國。但是，黨的執(zhí)政在政策核心信念層面上發(fā)生了三次轉(zhuǎn)變。

(一)新中國建立到改革開放之前，黨執(zhí)政的政策核心信念：以黨代政

在這一時期，為了反對分離主義和地方主義，黨加強了對國家政治權力的領導。中共中央決定成立金融，政治，政治，外交，科學，文化和教育等各個部門，專門負責政府職能(肖立輝，2008)[20]。1959年，黨中央撤銷了國家監(jiān)察部門，將行政監(jiān)察制度納入黨的紀檢組織體系中。在反腐敗工作方面，政府反腐敗機構完全由黨內(nèi)反腐敗機構—紀律檢查委員會取代。因此，在這一時期，我國反腐敗工作的政策子系統(tǒng)只有一個倡議聯(lián)盟-黨內(nèi)體系，即黨的紀律檢查委員會，中紀委是我國反腐敗政策體系的核心。

由于黨在沒有行政監(jiān)督系統(tǒng)的幫助下，缺乏反腐敗的有效信息，因此它發(fā)起了大規(guī)模動員以通過人民檢舉揭發(fā)的方式來打擊腐敗。在這一階段，黨中央發(fā)動的“三反”和“五反”運動對鞏固社會主義政權，凈化社會風氣起到了積極效果。由黨內(nèi)系統(tǒng)發(fā)動的反腐敗運動盡管對腐敗分子具有強大的威懾作用，但缺乏制度化，反腐敗工作不具有可持續(xù)性。

(二)改革開放之后，黨執(zhí)政的政策核心信念：黨政分開

改革開放初期，以黨代政的執(zhí)政方式不適應我國新時期的發(fā)展實際。在這階段我國進行了黨政分開的政治體制改革。具體來說，黨和政府的職能是分開的，政府事務是由政府來完成的(竺乾威，2019)[21]。在黨政關系核心信念的轉(zhuǎn)變下，我國的反腐敗體系開始改變了“以黨代政”的單一黨內(nèi)系統(tǒng)模式，逐步形成了黨的系統(tǒng)、行政系統(tǒng)和司法系統(tǒng)“三軌”并行模式，具體包括以中紀委為領導的黨的反腐敗系統(tǒng)，以監(jiān)察部和預防腐敗局為主的行政反腐敗系統(tǒng)和以反貪局為主的司法反腐敗系統(tǒng)。

在一新的反腐敗體系中，黨的反腐敗機構與行政及司法反腐敗機構獨立開展工作，但黨的反腐敗機構是反腐敗體系的領導者。因此，在這一時期，我國反腐敗的政策子系統(tǒng)有三個主要的倡議聯(lián)盟：黨的系統(tǒng)、行政系統(tǒng)和司法系統(tǒng)。其中，黨的反腐敗系統(tǒng)是主要倡議聯(lián)盟，行政系統(tǒng)和司法系統(tǒng)是輔助聯(lián)盟。

總體而言，在這個時期，我國反腐敗工作著眼于制度化，通過法律制度的建設，規(guī)范了反腐敗體系，并形成了四個反腐敗機構。盡管我國反腐敗機構存在分工合作的機制，但是畢竟他們分別隸屬于黨的系統(tǒng)、行政系統(tǒng)和司法系統(tǒng)的不同部門，因此它們的權力范圍和職能各有不同，并且存在信息整合的困難，這影響反腐敗的效率，進而降低了我國的反腐敗績效。

(三)中國特色社會主義新時代，黨執(zhí)政的政策核心信念：黨的全面領導

20世紀80年代后期和90年代初，東歐劇變，蘇聯(lián)解體，世界社會主義事業(yè)遭受重大挫折。國際局勢的重大變動和國內(nèi)政局波動使黨中央開始反思并調(diào)整以“政黨分工”為主導的政治體制改革方向，我國的政治體制改革逐步轉(zhuǎn)向了行政體制改革。側重精簡政府機構，優(yōu)化政府職能。

在中國特色社會主義新時代，黨中央從國家治理的角度關注黨政關系問題。它強調(diào)堅持黨的全面領導，重點是促進黨和國家機構的職能優(yōu)化，協(xié)作和效率提升(崔言鵬，2018)[22]?；谶@一政策核心信念，我國成立了國家監(jiān)察委員會(國家監(jiān)委)，以改變以前的三軌并行的反腐敗體系。國家監(jiān)察委員會與黨的紀律檢查委員會合署辦公，國家監(jiān)察委員會整合了國務院和檢察院的反腐敗力量，最終構成為國家體系中唯一的反腐敗機構(Jinting Deng，2018)[23]。因此，在這個時期，我國的反腐敗體系由“三軌”并行模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤半p軌”驅(qū)動模式，我國反腐敗政策子系統(tǒng)形成了新的兩大主要倡議聯(lián)盟：黨的系統(tǒng)和國家系統(tǒng)，即黨的紀委和國家監(jiān)委。

總體而言，在中國特色社會主義新時代，我國的反腐敗體系強調(diào)“治理”的這一新的政策核心信念，重視制度建設，通過黨內(nèi)規(guī)章以及巡視和監(jiān)察制度，將權力關進制度的籠子中，逐步形成了黨中央領導下的紀委與監(jiān)委合作的多中心反腐敗治理體系。

綜上所述，從新中國建立到中國特色社會主義新時代，隨著黨執(zhí)政的政策核心信念的改變，我國反腐敗體系已從單一模式轉(zhuǎn)變?yōu)殡p軌模式。逐漸形成了兩大倡議聯(lián)盟：以中紀委為主的黨的系統(tǒng)和以國家監(jiān)委為主的國家系統(tǒng)，決策的主導聯(lián)盟是中紀委。綜合治理的理念使得我國反腐敗政策不斷注重制度化建設。盡管我國反腐敗政策變遷的主要驅(qū)動力來自黨中央，但社會參與引發(fā)的政策學習也促進了中國反腐敗政策的變遷。

四、政策學習：社會參與和中國的反腐敗政策制度化

政策的變遷是一種政策學習的過程，政策學習是由于經(jīng)驗變化而導致的政策思想或行為意圖的持久改變，這些改變與個人或集體的信仰體系中信念的改變有關。在政策學習過程中，決策論壇(Decision-making Forum)具有重要作用。決策論壇的屬性是影響政策學習和政策變遷的重要因素。決策論壇的最重要的屬性是參與的開放程度(開放論壇與封閉論壇)以及參與者共享行為規(guī)范的程度(Weible，2016)[14]。

隨著黨執(zhí)政的政策核心信念的轉(zhuǎn)變，公眾正逐漸參與反腐敗政策議程中，這對中國反腐敗政策的變遷產(chǎn)生了重要的影響，并促進了其制度建設。下面，我們分析一下我國反腐敗政策的決策論壇，并探討社會參與對我國反腐敗政策制度化變遷的影響。

(一)參與范圍

在公共政策決策過程中，參與者的不同類型影響著最終決策的輸出結果。學術界對公共政策的參與者類型有不同的分類標準，有學者根據(jù)參與的范圍和開放程度將參與有關公共事務的討論或決策的行為者分為八種類型，包括政府專家、民選議員、專業(yè)利益相關者、業(yè)余利益相關以及分散的公眾(Fung，2006)[24]。

從新中國建立到中國特色社會主義新時代，我國反腐敗政策的制定越來越注重社會參與。在新中國建立到改革開放之前，我國主要通過“三反”、“五反”等大規(guī)模群眾運動來實施反腐敗政策。在這一時期，群眾運動式的公眾參與機制意味著它對所有希望參加的人都開放。由于在這一階段我國反腐敗政策的參與者類型大多屬于分散的公眾和公開自我參與者，因此在反腐敗政策決策論壇中，主要的決策權仍在政府專家手中。盡管在這一階段，我國的反腐敗決策論壇向全社會開放，但是大多數(shù)參與者仍處于自發(fā)狀態(tài)，在制度化建設方面進展緩慢。

改革開放之后，我國反腐敗工作開始重視制度建設，加強了信訪制度的建設和輿論監(jiān)督。1995年10月國務院頒布的《信訪條例》，這標志著人民信訪工作已開始朝著法制化和制度化的方向邁進。在這一時期，公眾參與反腐敗的范圍縮小到利益相關者范圍。盡管在這一時期的利益相關者大多處于業(yè)余狀態(tài)，但是我國反腐敗政策制度化不斷加強。在中國特色社會主義新時代，黨中央以人民為中心，綜合治理腐敗，擴大反腐敗政策決策論壇的范圍，公眾、專家學者和大眾媒體通過一定的機構和程序逐步廣泛地參與到我國反腐敗政策議程中。

(二)政策溝通和決策方式

在決策論壇中，參與者的溝通與決策方式對政策輸出的結果有有重要影響。在公共政策溝通與決策過程中，可以根據(jù)參與者的投入，知識水平和承諾水平，按照參與的強度，從高到低可以將參與者公共政策制定時的溝通和決策方式進行劃分，其中包括出席旁聽、表達偏好、發(fā)展偏好、討價還價、談判商議等(Fung，2006)[24]。

從新中國建立到改革開放之前，我國反腐敗政策決策論壇中的大多數(shù)參與者主要是作為旁聽者的角色參與到政策制定過程中，他們在多數(shù)情況下是被動地接收黨關于反腐敗政策的相關信息，然后執(zhí)行最高決策機構—黨中央制定的反腐敗政策。改革開放以后，我國反腐敗政策決策論壇開始允許相關參與者探索和發(fā)展黨中央的政策精神，相關專家學者作為決策論壇的參與者可以彼此討論相關問題，而不是簡單地、被動地聽取最高決策者的意見。與此同時，相關專家學者在反腐敗政策的制定過程中已經(jīng)開始進行磋商和討論。在中國特色社會主義新時代，盡管中國反腐敗政策的最終決策權由以習近平為核心的黨中央掌握，但反腐敗政策論壇仍以充分協(xié)商和討論的制度程序的形式出現(xiàn)。在此過程中，智庫專家學者在反腐敗政策論壇中的影響力不斷增強 (張倍茹，2016)[25]21。

綜上所述，從新中國建立到改革開放之前，我國大多數(shù)社會公眾參與反腐敗政策決策論壇主要是以旁觀者的角色進行溝通決策。改革開放之后，專家學者作為積極的參與者開始通過學術期刊、課題研究和媒體平臺表達自己的政策建議，發(fā)展黨中央的政策精神，并在政策決策論壇中進行政策討論和協(xié)商?？傮w而言，從新中國建立到中國特色社會主義新時代，社會公眾，尤其是專家學者在中國反腐敗政策的決策論壇和政策議程中不再以旁觀者的身份而積極貢獻自己的政策建議與意見，推動我國反腐敗工作的制度化建設。

(三)權威范圍：專家學者參與的影響力

在公共政策決策中，參與者的權威和影響力不同，政策輸出會出現(xiàn)不同的結果。按照權威和影響力的程度，可以將政策參與者的權威和影響力類型分為：個人利益、溝通性影響、建議和咨詢、共同治理和直接權威(Fung，2006)[24]。

從新中國建立到改革開放之前，絕大多數(shù)人民群眾是作為旁聽者參與到我國反腐敗政策決策論壇中。人民群眾通過參與反腐敗運動表達對黨和政策的政治支持，作為個體的人民群眾對政策的影響力微乎其微。在這一時期，我國反腐敗斗爭過于強調(diào)政治化的群眾運動，缺乏制度化建設。在改革開放之后，我國反腐敗政策決策論壇中的社會參與者開始通過改變或動員社會輿論。引導形成社會共識來間接影響反腐敗政策。在這一過程中，專家學者發(fā)揮著重要作用。他們主要通過相關座談會與政策決策者進行交流溝通，并提供相關建議和咨詢，直接影響決策；與此同時。他們通過課題研究、學術刊物和媒體平臺引導社會公眾形成共識，間接影響決策 (張倍茹，2016)[25]28。隨著專家學者參與政策議程的深入，中國反腐敗政策體系逐步走向多中心治理結構。在中國特色社會主義新時代，社會公眾，專家學者和社會媒體對決策的影響越來越大，并逐漸與決策者形成合作共治的伙伴關系，我國反腐敗綜合治理體系正在逐步形成。

總體而言，從新中國建立到中國特色社會主義新時代，我國反腐敗政策制定仍由黨中央最終決定，但專家學者等社會公眾對反腐敗政策議程的影響有所增強。我國的反腐敗政策變遷是一個政策學習過程，社會公眾，專家學者和社會媒體參與反腐敗政策論壇的范圍擴大和影響力的提升，我國反腐敗政策體系日益形成黨領導下多中心腐敗治理結構。

五、結論

自1949年新中國建立以來，我國的反腐敗政策已從運動轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫?，其政策體系不斷制度化，形成了新的雙軌制反腐敗體系。同時，社會參與的不斷加強，在以習近平為核心的中共中央的領導下逐步形成黨領導的多中心腐敗治理結構。從新中國建立到中國特色社會主義新時代，我國反腐敗的政策子系統(tǒng)逐漸形成了兩大政策倡議聯(lián)盟：以中紀委為主的黨的系統(tǒng)和以國家監(jiān)委為主的國家系統(tǒng)，中紀委和國家監(jiān)委盡管合署辦公，但在職能上存在分工合作，然而我國反腐敗政策決策的主導聯(lián)盟是中紀委。盡管我國反腐敗政策變遷的主要驅(qū)動力來自黨中央，但社會參與尤其是專家學者的參與引發(fā)的政策學習促進了我國反腐敗工作的制度化建設。

在制度化的社會參與機制下，我國的反腐敗就不再是一場運動，而是由黨中央領導的可持續(xù)的多中心治理。