提升洞庭湖區(qū)禁漁期生態(tài)執(zhí)法效能
——以沅江市禁漁執(zhí)法為例

楊艷平

（中共沅江市委黨校，湖南 沅江 413110）

長江十年禁捕是長江大保護(hù)系統(tǒng)的重要環(huán)節(jié)，作為長江雙腎之一，洞庭湖的生態(tài)戰(zhàn)略地位獨(dú)特且重要，而湖南省益陽市的沅江是洞庭湖流域禁捕退捕任務(wù)最重的縣市之一。沅江禁捕退補(bǔ)任務(wù)繁重復(fù)雜的原因有很多，并深受本地地理人文環(huán)境影響。沅江湖汊多、湖島多，被東洞庭湖、西洞庭、南洞庭湖環(huán)繞，境內(nèi)水域面積100 萬畝，濕地保護(hù)區(qū)占比45%，是整個(gè)洞庭湖區(qū)域的核心地帶。沅江境內(nèi)的洞庭湖水面寬廣、岸線綿長曲折，農(nóng)戶家房前屋后亦大多綠水環(huán)繞。在沅江習(xí)水性懂魚情的人很多，全市有11 個(gè)漁村，納入省廳數(shù)據(jù)有2408 戶漁民，無漁民證但實(shí)際從事漁業(yè)捕撈的歷史漁民人數(shù)上萬。憑借簡單的工具，附近的農(nóng)民都可以輕松捕魚，禁捕退捕的生態(tài)執(zhí)法容易陷入執(zhí)法面廣、隱蔽、多發(fā)、高成本等多重困境中。沅江的情況在長江流域具有一定代表性，緊跟國家政策并針對地方實(shí)際探索提升治理效能的方法具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、洞庭湖禁漁退捕生態(tài)執(zhí)法歷程變化

“靠山吃山靠水吃水、野生魚蝦誰得誰有”是洞庭湖區(qū)民眾的長期持有的普遍觀點(diǎn)。一方面這是洞庭湖區(qū)野生漁業(yè)資源發(fā)展利用的特征，另一方面也是洞庭湖漁業(yè)資源枯竭“公地悲劇”的源頭。隨著洞庭湖地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、水情魚情的變化以及生態(tài)文明建設(shè)的深入，洞庭湖禁漁生態(tài)執(zhí)法經(jīng)歷了無為治理向低效執(zhí)法以及全面執(zhí)法的轉(zhuǎn)變。

（一）無為治理階段——80 年代至90 年代

沅江有11 個(gè)漁村，多數(shù)漁村散布在洞庭湖中。每年洞庭湖季節(jié)性漲水，漁村有超過70%的土地和房屋連續(xù)幾個(gè)月都浸泡在水中，因此常規(guī)性農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入無法保障，而漁業(yè)捕撈就成為了多數(shù)漁民家庭最重要的生計(jì)。漁民不僅生產(chǎn)生活不便，而且大多生活清苦、疾病纏身，很多漁民患有血吸蟲病、風(fēng)濕類疾病地方性職業(yè)病。80 年代，雖然國家出臺的漁業(yè)法和漁政法都明文規(guī)定禁止電魚、毒魚、迷魂陣等非法捕撈行為。但當(dāng)時(shí)執(zhí)法的漁政部門多考慮漁民實(shí)際生活困難，加之執(zhí)法面廣、量大和執(zhí)法力量不足等客觀原因，在實(shí)際執(zhí)法中多采用睜一只眼閉一只眼的無為治理方法。利益驅(qū)動兼之執(zhí)法松散，導(dǎo)致電魚、毒魚等非法捕撈行為屢禁不止。

（二）低效執(zhí)法階段——2002 年至2020 年

因?yàn)殚L期滅絕式捕魚，洞庭湖的魚越來越少、越來越小，魚類資源退化明顯，其經(jīng)濟(jì)價(jià)值大大下降，非法捕獲的很多小魚因?yàn)槭袌鰞r(jià)值低往往會被當(dāng)作廢棄物隨意丟棄或被做飼料。為了保護(hù)魚類產(chǎn)卵和幼魚生長，從2002 年開始，國家在長江流域開始啟動春季禁漁，時(shí)間集中在4 月至6 月。到2016 年，禁漁期進(jìn)一步延長至4 個(gè)月。但是季節(jié)性禁漁即便投入巨大，實(shí)質(zhì)并沒有為魚類的繁衍生息留下足夠的空間和時(shí)間，長江“無魚”的嚴(yán)峻形勢進(jìn)一步加劇。這個(gè)階段的季節(jié)性禁漁，漁民無需離島，亦有漁業(yè)補(bǔ)貼，抵觸情緒較小。畢竟隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，漁業(yè)捕撈在家庭收入中的占比已經(jīng)明顯下降，外出打工的收入遠(yuǎn)高于漁業(yè)收入。不過在“誰得誰有、多撈多得”的利己心理驅(qū)動下，在禁漁期前與禁漁期后的時(shí)間段都會出現(xiàn)捕撈高峰。而且漁民并不需要徹底離島，偷捕現(xiàn)象難以遏制。沅江水面寬廣水情復(fù)雜，加之物力人力有限，相關(guān)執(zhí)法部門對漁民的偷捕行為難以精準(zhǔn)監(jiān)督和從嚴(yán)從重處罰，生態(tài)執(zhí)法效能偏低。

（三）全面執(zhí)法階段

2020 年1 月1 日，國家啟動長江流域十年禁捕工作，長江干流和重要支流除保護(hù)區(qū)之外的水域漁民全部退出。相比以往禁捕政策，十年長江流域禁捕政策更徹底科學(xué)，更加突出“大保護(hù)”的生態(tài)理念。當(dāng)前隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，沅江實(shí)際長期從事漁業(yè)生產(chǎn)性捕撈的人數(shù)相比以往已經(jīng)下降很多，漁村以中老年漁民為主。如今國家高度重視長江流域禁漁，對漁民進(jìn)行精準(zhǔn)識別，也更大力度幫助漁民解決上岸、轉(zhuǎn)產(chǎn)、住房以及教育醫(yī)療等民生問題。同時(shí)政府也更具備實(shí)力，大幅增加執(zhí)法部門人力物力投入，推動人防+技防綜合執(zhí)法，推動相關(guān)執(zhí)法單位跨部門、跨流域、全鏈條、常態(tài)化執(zhí)法。

總之，在綜合治理下，沅江禁捕退捕生態(tài)執(zhí)法在實(shí)際中已經(jīng)取得了明顯的治理效果。

二、沅江禁漁退捕生態(tài)執(zhí)法特征

“一切劃時(shí)代體系的真正內(nèi)容都是由于產(chǎn)生這些體系的那個(gè)時(shí)期的需要而形成起來的”[1]。沅江禁捕退捕政策緊緊圍繞“五個(gè)到位”（禁捕退捕到位、社保政策到位、轉(zhuǎn)產(chǎn)待業(yè)到位、轉(zhuǎn)產(chǎn)就業(yè)到位、穩(wěn)控工作到位）和“四清四無”（清船、清網(wǎng)、清江、清湖，無捕撈漁船、無捕撈工具、無捕撈漁民、無捕撈生產(chǎn)）展開，已經(jīng)取得階段性成效。而沅江禁捕退捕生態(tài)執(zhí)法的主要特征就是全面。

（一）執(zhí)法對象人群擴(kuò)大

大小通吃、過度捕撈的捕魚方式本質(zhì)是對洞庭湖漁業(yè)資源滅絕性使用。隨著禁捕生態(tài)執(zhí)法力度的明顯加強(qiáng)，在沅江洞庭湖水面早沒有大規(guī)模企業(yè)化商業(yè)捕撈，也已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了無漁民捕撈漁船，但是禁止非法垂釣的壓力仍然很大。沅江喜歡垂釣的人很多，漁具店也很多。隨著垂釣工具的升級換代，垂釣者的非法垂釣行為對魚類資源的破壞也容忽視，存在可視錨魚、籠子鉤、聯(lián)體鉤、串鉤、爆炸鉤以及一人多桿等違法垂釣行為。例如去年沅江打擊非法捕撈犯罪，截止10 月份，沒收違規(guī)釣具227 根。今年截止6 月，沅江收繳“三無”船舶133 艘，勸退垂釣人員2319 人次，收繳違規(guī)垂釣人員釣竿118 根。隨著各類媒體平臺宣布打擊案例、手機(jī)短信宣傳禁漁政策以及執(zhí)法部門打擊力度的增強(qiáng)，該項(xiàng)執(zhí)法已經(jīng)在社會上形成了很大的影響力。

（二）鏈接行業(yè)全面整治

為了讓禁捕退捕禁得住，沅江針對性對漁業(yè)相關(guān)行業(yè)進(jìn)行了全面整頓，以斬?cái)鄡?nèi)部利益連接。其一相關(guān)執(zhí)法部門加強(qiáng)漁具市場管理，對門店是否售賣違規(guī)釣具進(jìn)行常態(tài)化清查；其二徹底斬?cái)喾欠ú遏~獲利渠道。截止去年10 月，沅江政府多次召開餐飲行業(yè)禁捕退捕約談會，對4678 戶市場主體開展勸導(dǎo)檢查，通過宣傳禁漁政策、簽訂《承諾書》、整改違規(guī)招牌（不允許野生魚、河魚等宣傳）、規(guī)范經(jīng)營范圍等方式約束經(jīng)營市場主體。在今年4月23 日，沅江市市場監(jiān)管局綜合行政執(zhí)法大隊(duì)處罰了非法銷售漁獲物嫌疑人周某，這是湖南省市場監(jiān)管部門第一起依照《長江保護(hù)法》處罰的違規(guī)收購、銷售非法捕撈漁獲物案件，當(dāng)事人獲利320 元，但處罰金額則十幾倍于此。當(dāng)捕撈漁獲以及非法售賣漁獲的利益渠道被斬?cái)啵⒋蠓岣哌`法者的違法成本，在實(shí)際中的確讓法律和政策產(chǎn)生更大的震懾效果。

（三）部門聯(lián)合執(zhí)法聚合力

沅江禁捕退捕生態(tài)執(zhí)法吸取2018 年下塞湖矮圍整治經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，為防止出現(xiàn)執(zhí)法部門之間“九龍治水，政出多門，各自為政”的劣治，采取了多部門聯(lián)合共同執(zhí)法。聯(lián)合執(zhí)法組主要包括公安局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、交通運(yùn)輸局，市場監(jiān)管局則主要負(fù)責(zé)相關(guān)市場監(jiān)管。聯(lián)合執(zhí)法打破了區(qū)域、部門、層級限制，高效聚集執(zhí)法隊(duì)員、公務(wù)船艇，形成了洞庭湖禁捕退捕生態(tài)執(zhí)法最大行政合力，讓禁捕退捕生態(tài)執(zhí)法的效更加長效、高效。當(dāng)前以及以后長時(shí)間段生態(tài)案件呈現(xiàn)復(fù)雜、多發(fā)、隱蔽等特征，單個(gè)的基層執(zhí)法部門存在專業(yè)素質(zhì)各有側(cè)重、執(zhí)法隊(duì)員嚴(yán)重不足、執(zhí)法裝備落后不足等短板。部門聯(lián)合執(zhí)法不僅有效克服以上問題，而且多方聯(lián)合執(zhí)法時(shí)彼此既有監(jiān)督又有合作，生態(tài)執(zhí)法運(yùn)行公開公正透明，大大減少人情執(zhí)法、執(zhí)法不嚴(yán)等現(xiàn)象，不僅明顯提高了生態(tài)執(zhí)法效能，而且也提升了政府整體形象。

三、提升沅江生態(tài)執(zhí)法效能的幾點(diǎn)思考

生態(tài)執(zhí)法是生態(tài)法治的實(shí)踐層面以及最基層最前沿的層面。其治理效能直彰顯生態(tài)文明制度的剛性和《長江保護(hù)法》等生態(tài)法制的生命力。法的生命在于實(shí)行。[2]

（一）調(diào)整禁捕宣傳側(cè)重點(diǎn)

當(dāng)前沅江禁捕退捕的宣傳力度很大，但是其宣傳側(cè)重點(diǎn)仍需要進(jìn)一步調(diào)整。沅江禁捕退捕的宣傳力度很大。對內(nèi)，印發(fā)各類通告、命令、公開信4萬多份，《沅江市禁捕退捕工作宣傳手冊》5000 份，懸掛宣傳標(biāo)語3000 多幅，在新媒體和傳統(tǒng)媒體渠道全方位宣傳禁捕退捕政策以及通報(bào)執(zhí)法案件。對外，積極在中央級主要報(bào)紙以及湖南省主流媒體發(fā)稿，講好沅江禁捕退捕工作。不過，在宣傳側(cè)重點(diǎn)上還需要進(jìn)一步調(diào)整。首先普法對象不限于漁民、市場經(jīng)營者、垂釣者，要進(jìn)一步擴(kuò)大范圍至所有在沅江工作和生活的人員。其次，宣傳方式要更豐富并注重實(shí)效，不僅包括告知政策法律，也要說清政策來龍去脈，并兼以科學(xué)的生態(tài)環(huán)保知識。再者組織專家進(jìn)行調(diào)研，讓宣傳更有“證據(jù)和邏輯”。在沅江還有相當(dāng)一部分人秉持“魚是資源”的思想，并不清楚“魚是生態(tài)”的意義，并不清楚保護(hù)魚類的意義。實(shí)質(zhì)上洞庭湖多年“無魚”的現(xiàn)狀已經(jīng)明顯影響水草生長、候鳥遷移和江豚的存亡。

（二）追究違法者的生態(tài)責(zé)任

《長江保護(hù)法》對非法捕魚行為處罰有明確的規(guī)定，側(cè)重追究違法者的刑事責(zé)任，以沅江為例，在此基礎(chǔ)上根據(jù)生態(tài)執(zhí)法特點(diǎn)和地方實(shí)際增加追究違法者的生態(tài)責(zé)任?！堕L江保護(hù)法》作為中國第一部流域生態(tài)保護(hù)法，是禁捕退捕生態(tài)執(zhí)法的依據(jù)，必須執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。該法在第五十三條明確規(guī)定“重點(diǎn)水域全面禁止天然漁業(yè)資源的生產(chǎn)性捕撈”以及“嚴(yán)厲查處電魚、毒魚、炸魚等破壞漁業(yè)資源和生態(tài)環(huán)境的捕撈行為”，并對縣級政府進(jìn)行了相關(guān)授權(quán)，如“長江流域其他水域禁捕、限捕管理方法由縣級以上地方人民政府制定”。在八十六條規(guī)定中，大幅提升了罰款金額，如對于從事天然漁業(yè)資源捕撈，除沒收工具外并處罰一萬元以上五萬元以下罰款。對于收購、加工、銷售非法漁獲的，處貨值金額十倍以上二十倍以下罰款?，F(xiàn)在洞庭湖漁獲的經(jīng)濟(jì)價(jià)值已經(jīng)明顯下滑，偷捕非法所得金額實(shí)質(zhì)有限，漁民尤其生態(tài)保護(hù)意識淡泊。因此在生態(tài)執(zhí)法中，需要結(jié)合實(shí)際同步依法追究其生態(tài)責(zé)任。比如在湖南永州就試點(diǎn)過讓偷捕漁民購買一定數(shù)量的魚苗進(jìn)行放養(yǎng)，來強(qiáng)化漁民生態(tài)責(zé)任意識。

（三）市場調(diào)解斬?cái)喾欠ǐ@利渠道

馬克思說，我們所奮斗的一切都是為了利益[3]。如果非法漁獲受到市場青睞，那么在巨大利益驅(qū)動下，讓漁民自動自覺退出捕撈的可能性會更低，禁捕退捕的壓力就不可能小。沅江人愛吃魚，會吃魚，尤其愛吃河里湖里的野生魚，覺得比養(yǎng)殖魚更美味、更少脂肪更健康。禁捕退捕政策給社會留下一些猜想，比如“魚會不會越來越貴”以及“野生魚是不是越來越難得”，這種恐慌會推高對野生魚鮮的需求。對此，一方面，要加大沅江魚類市場供給；另一方面要加強(qiáng)市場監(jiān)督，穩(wěn)定魚類價(jià)格，防止不良商家哄抬魚類價(jià)格，制造市場混亂。因?yàn)殚L江無魚的狀態(tài)已經(jīng)很久，長江流域的漁業(yè)資源捕撈占全國比重已經(jīng)下滑到個(gè)位數(shù)。所以充分利用全國各地漁業(yè)市場來穩(wěn)定沅江魚市的難度其實(shí)并不很大。

結(jié)語

洞庭湖生態(tài)執(zhí)法是嚴(yán)肅的政治任務(wù)，也是重要的治理實(shí)踐?！鞍顕m有良法，要是人民不能全部遵守，依然不能法治?！盵4]關(guān)于“漁網(wǎng)與法網(wǎng)”、“保護(hù)與發(fā)展”的抉擇，既需要執(zhí)法者積極主動依法執(zhí)法，這是提高生態(tài)執(zhí)法效能的內(nèi)在要求。也需要全社會公眾轉(zhuǎn)變觀念，積極適應(yīng)變化，為一個(gè)水美魚肥的洞庭湖共同努力。