新形勢(shì)下公益性崗位管理與開發(fā)路徑研究

謝婧

（中共重慶市南岸區(qū)委黨校，重慶 401336）

黨的十九屆五中全會(huì)指出：“堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)發(fā)展就業(yè)導(dǎo)向，擴(kuò)大就業(yè)容量，提升就業(yè)質(zhì)量，促進(jìn)充分就業(yè)，保障勞動(dòng)者待遇和權(quán)益”。其中指出，要“擴(kuò)大公益性崗位安置，幫扶殘疾人、零就業(yè)家庭成員就業(yè)?！惫嫘詬徫皇菄掖龠M(jìn)就業(yè)的重要手段之一。面對(duì)新的就業(yè)形勢(shì)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步擴(kuò)大公益性崗位的安置范圍和提高公益性崗位的社會(huì)影響力，以更好滿足城鎮(zhèn)困難群體、殘障人士、零就業(yè)家庭等就業(yè)需求，保障勞動(dòng)者的就業(yè)權(quán)益。

一、公益性崗位的定位與屬性

公益性崗位是指“主要由政府出資扶持或社會(huì)籌集資金開發(fā)的，符合公共利益的管理和服務(wù)類崗位?！?2007年，隨著我國《就業(yè)促進(jìn)法》的頒布施行，公益性崗位從法律層面被定義為就業(yè)援助的手段之一。主要包括滿足公共利益和就業(yè)困難人員需要的非營利性基層公共服務(wù)類、公共管理類崗位。公益性崗位本身具有雙重“公益性”性質(zhì)，具體表現(xiàn)為：

（一）公益性崗位是政府公共服務(wù)形式之一

公共服務(wù)也被稱為公共產(chǎn)品，是政府向一定社會(huì)中所有成員提供的都可以享受的物品和服務(wù)。公益性崗位是政府財(cái)政出資購買社會(huì)公益性崗位的社會(huì)保障行為。一方面，幫助困難群體解決就業(yè)問題，充實(shí)和完善基本公共服務(wù)保障；另一方面，通過調(diào)動(dòng)基層單位、社區(qū)、組織等社會(huì)單位，共同參與社會(huì)保障，擴(kuò)大公共服務(wù)的覆蓋面和影響力。公益崗位扮演者傳遞公共服務(wù)“媒介”作用，政府作為公共利益的最大提供方，通過借助與市場的交互行為，更好地解決臨時(shí)性、緊急性、突發(fā)性的就業(yè)矛盾問題。

（二）公益崗位是基層社會(huì)治理的有效載體

社會(huì)治理是指政府、社會(huì)組織、企事業(yè)單位、社區(qū)以及個(gè)人等多種主體通過平等的合作、對(duì)話、協(xié)商、溝通等方式，依法對(duì)社會(huì)事務(wù)、社會(huì)組織和社會(huì)生活進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范，最終實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的過程。公益性崗位作為連接各類社會(huì)主體的平臺(tái)，面向基層社會(huì)提供一種最基本且公益的公共服務(wù)或志愿服，是社會(huì)治理單元重要的連接和溝通媒介。因其具有臨時(shí)性、過渡性、短期性等靈活適應(yīng)特征，能更好發(fā)揮解決就業(yè)、緩沖矛盾、擴(kuò)展公益的社會(huì)作用，是基層社會(huì)治理一種不可或缺的手段。

二、公益性崗位開發(fā)管理面臨的主要問題

顧名思義，公益性崗位的運(yùn)行包括開發(fā)和管理兩個(gè)階段，主要由三種模式：一是政府主導(dǎo)模式，即政府主導(dǎo)公益性崗位開發(fā)和管理，其特點(diǎn)是由政府決定公益性崗位開發(fā)的規(guī)模、類別。如山東、安徽、重慶等；二是政府購買服務(wù)模式，即政府不具體負(fù)責(zé)開發(fā)、管理公益性崗位，而是通過購買崗位和服務(wù)的方式委托具有一定資質(zhì)的組織機(jī)構(gòu)來實(shí)施，政府承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任。如北京、江西等；三是政府補(bǔ)貼模式，即政府對(duì)提供公益性崗位的用人單位給予一部分補(bǔ)貼，由用人單位負(fù)責(zé)設(shè)置崗位，招聘和具體管理工作，如廣東等。雖然政府在上述三種模式中的主導(dǎo)地位逐漸遞減，但是政府在開發(fā)管理上都面臨如下的共性問題：

（一）公益性崗位開發(fā)數(shù)量規(guī)模有限

一是財(cái)政支出與崗位需求矛盾突出。公益性崗位開發(fā)數(shù)量在就業(yè)崗位數(shù)量中的占比較低。當(dāng)前，公益性崗位的開發(fā)數(shù)量主要取決于財(cái)政支撐的力度，一旦政府財(cái)政不足以支撐崗位數(shù)量，公益性崗位的開發(fā)就會(huì)陷入困境。當(dāng)前政府支出與崗位需求的結(jié)構(gòu)性矛盾仍存在，在就業(yè)環(huán)境和財(cái)政壓力的趨緊時(shí)，公益性崗位的持續(xù)性和穩(wěn)定性將受到影響。二是公益性崗位開發(fā)種類較為單一。公益性崗位主要集中主要包括殘疾專干、城市環(huán)境保潔保綠、社區(qū)工勤、門衛(wèi)保安等傳統(tǒng)型的社會(huì)公共管理和后勤服務(wù)類崗位。崗位開發(fā)種類不僅單一，且面向的社會(huì)群體單一，不能有效應(yīng)對(duì)新形勢(shì)下基層社會(huì)公共服務(wù)的新要求。比如，公益性崗位向助老送餐、幼兒托管、物業(yè)安保、法律服務(wù)等新的社會(huì)需求崗位傾斜較少。三是崗位就業(yè)安置的潛力有待提升。公益性崗位就業(yè)仍然處于非規(guī)范化的低層次發(fā)展階段。盡管公益性崗位在政府政策和資金支持下逐漸走上了相對(duì)完善的軌道,但常常存在臨時(shí)、過渡、救濟(jì)安置的政策弊端，崗位缺乏持續(xù)開發(fā)和有序運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)生動(dòng)力，尚未具備自我運(yùn)行和自我管理的能力。

（二）公益性崗位的管理體制不順暢

一是崗位開發(fā)管理相互脫節(jié)。在政府主導(dǎo)的開發(fā)管理模式下，公益性崗位由政府負(fù)責(zé)開發(fā)，勞動(dòng)部門管理工資，用人單位管理具體工作。實(shí)踐中，崗位開發(fā)、工資管理和人員考核往往相互脫節(jié)，崗位開發(fā)僅重視名額分配，工資管理按指示發(fā)放、人員考核則推給了具體的用人單位，出資方與用工方分離導(dǎo)致崗位管理流于形式；二是崗位監(jiān)管缺乏有效手段。因公益性崗位的福利與政策性，用人單位通常僅與第三方勞務(wù)派遣公司簽訂勞務(wù)派遣合同，勞動(dòng)者與派遣公司訂立勞動(dòng)合同，法律責(zé)任的“外移”，導(dǎo)致用人單位往往抱著“有大于無”心態(tài)，不僅在人員聘選方面缺乏優(yōu)先的競崗機(jī)制，還存在看“人情”成分，在招聘后也疏于對(duì)公益性崗位的管理和考核。三是崗位福利待遇保障較低。不同地區(qū)間和不同類型崗位間的公益性崗位薪酬福利有所區(qū)別，但受公共財(cái)政補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)貼金額有所限制，各地公益性崗位人員的薪酬基本與最低工資標(biāo)準(zhǔn)持平，一般隨著最低工資標(biāo)準(zhǔn)增長而增長，這就造成公益性崗位社會(huì)認(rèn)同度低。

（三）公益性崗位的社會(huì)效果有待提升

一是公益崗位提供服務(wù)專業(yè)化水平不高。公益性崗位招聘的多是一些年齡偏大的就業(yè)困難人員，雖然其具有較為良好的服務(wù)態(tài)度和公益熱心，但是其本身的就業(yè)能力和職業(yè)技能很難匹配崗位發(fā)展的時(shí)代需求，導(dǎo)致其服務(wù)類型的專業(yè)化水平不高，進(jìn)而影響崗位的整理水平提升和社會(huì)作用的發(fā)揮；二是公益崗位向基層公共服務(wù)傾斜的力度不大。因崗位設(shè)置不合理、安排不科學(xué)等因素，公益性崗位的開發(fā)未能向更基層的社會(huì)公共管理類、社會(huì)服務(wù)類傾斜，導(dǎo)致公益崗位實(shí)際作用發(fā)揮受限。部分單位的公益性崗位人員未參與基層一線公共服務(wù)，而僅僅停留在一些簡單的事務(wù)性工作，崗位的社會(huì)公共服務(wù)性被削弱。三是公益崗位缺乏有效的再就業(yè)培訓(xùn)機(jī)制。實(shí)踐中，從業(yè)人員到崗就業(yè)安置即結(jié)束，未建針對(duì)不同崗位從業(yè)人員進(jìn)行技能考核和培訓(xùn)，導(dǎo)致個(gè)別從業(yè)工作散漫、敬業(yè)心不高。長此以往下去，不僅背離了公益崗位解決就業(yè)和培養(yǎng)就業(yè)技能的初衷，也大大削弱了公益崗位社會(huì)服務(wù)功能，進(jìn)而影響社會(huì)對(duì)公益崗位開發(fā)管理的整體評(píng)價(jià)。

三、關(guān)于進(jìn)一步提高公益性崗位管理開發(fā)效能的建議

公益性管理開發(fā)應(yīng)遵循政府就業(yè)救助與社會(huì)公共服務(wù)雙重發(fā)力的“雙公益型”崗位制度發(fā)展路徑建議，一方面擴(kuò)張“公益崗位”的內(nèi)涵外延，讓政府提供就業(yè)崗位轉(zhuǎn)變?yōu)檎峁┕卜?wù)，讓有能力的社會(huì)主體爭相參與此項(xiàng)公益事業(yè)；另一方面，把“崗位救助”轉(zhuǎn)向“社會(huì)治理”，集約調(diào)動(dòng)社會(huì)資源共同參與公益崗位的管理和培育。

（一）以政府購買服務(wù)為重點(diǎn)合理科學(xué)開發(fā)崗位

以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為契機(jī)，轉(zhuǎn)變公共服務(wù)的供給機(jī)制，以基層社會(huì)治理為大平臺(tái)，調(diào)動(dòng)社區(qū)、社會(huì)組織、公益主體支持和服務(wù)困難群體就業(yè)。一是健全政府開發(fā)公益性崗位長效機(jī)制。以人力社保局、財(cái)政局為責(zé)任主體，發(fā)揮街道、社區(qū)協(xié)調(diào)作用，完善就業(yè)援助對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和公益崗位開發(fā)具體細(xì)則，共同制定就業(yè)援助預(yù)案和公益崗位匹配清單，建立新增困難就業(yè)群體數(shù)據(jù)庫，及時(shí)、精準(zhǔn)實(shí)施就業(yè)援助和開發(fā)公益性崗位。二是面向基層拓展公益性崗位開發(fā)種類。以滿足社會(huì)需求為導(dǎo)向，根據(jù)社區(qū)治理發(fā)展現(xiàn)狀和服務(wù)需求特征，針對(duì)托老托幼、公共設(shè)施維護(hù)、體育文化娛樂、法律法規(guī)宣講等新需求，開發(fā)幼老托管員、文化宣傳員、治安協(xié)管員、法律宣教員等新型服務(wù)類公益崗位，以強(qiáng)化公益崗位的社會(huì)功能和回應(yīng)百姓民生需求。三是支持社會(huì)主體參與公益性崗位開發(fā)。完善公共服務(wù)供給的社會(huì)和市場參與機(jī)制，支持社會(huì)組織參與公益性崗位的開發(fā)，推動(dòng)政府購買公益性崗位向社會(huì)主體傾斜，形成政府扶持與社會(huì)參與、公益性與產(chǎn)業(yè)化、綜合性與專業(yè)化互為補(bǔ)充的社區(qū)就業(yè)格局。

（二）建立完善公開公平的公益性崗位管理機(jī)制

以公平、公開、透明為原則，以多部門聯(lián)動(dòng)為載體，建立完善崗位公示、公開競聘、嚴(yán)格考核、動(dòng)態(tài)退出的管理機(jī)制。一是建立完善公平競聘機(jī)制。人力社保局應(yīng)全程參與公益性崗位的招聘，制定招聘章程，事前對(duì)崗位的數(shù)量、資格條件、崗位要求、福利待遇等情況向社會(huì)公開，事中嚴(yán)格考核報(bào)名人員的基本條件和專業(yè)能力，事后公開考試結(jié)果和招聘結(jié)果，并接受社會(huì)監(jiān)督。二是建立完善崗位考核機(jī)制。勞動(dòng)保障、財(cái)政等部門應(yīng)制定公益崗位勞動(dòng)章程和勞動(dòng)紀(jì)律，建立公益性崗位人員信息誠信檔案，定期對(duì)崗位人員進(jìn)行業(yè)務(wù)考核，并計(jì)入誠信信息檔案。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)用人單位的公益性崗位情況、工資支付及資金管理等情況嚴(yán)格經(jīng)費(fèi)審核,并將考核結(jié)果納入就業(yè)再就業(yè)工作考核的范圍。三是建立崗位動(dòng)態(tài)退出機(jī)制。在完善公益性崗位人員信息庫的基礎(chǔ)上，建立公益崗位動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，對(duì)嚴(yán)重違反合同規(guī)定的人員給予及時(shí)解聘；對(duì)期滿退出崗位的人員應(yīng)做好失業(yè)登記，給予一年期的失業(yè)保險(xiǎn)待遇。通過信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)公示再就業(yè)需求，鼓勵(lì)并幫助其進(jìn)入市場化的再就業(yè)，實(shí)現(xiàn)公益崗位與再就業(yè)崗位的對(duì)接。

（三）提高公益性崗位專業(yè)化水平和社會(huì)認(rèn)知度

把公益性崗位納入再就業(yè)培訓(xùn)的范圍，培育就業(yè)人員積極的就業(yè)觀念和提升崗位專業(yè)化水平，進(jìn)一步提高困難人群再就業(yè)能力。一是提升公益性崗位的專業(yè)化水平。加強(qiáng)對(duì)從業(yè)人員職業(yè)道德、法律法規(guī)、崗位形象、心理輔導(dǎo)等方面的培訓(xùn)和指導(dǎo)，提高從業(yè)人員的整體素質(zhì)。發(fā)揮專業(yè)社工作用，帶動(dòng)就業(yè)困難群體主動(dòng)更新觀念、提升技能，組建由專業(yè)社工和公益崗位人員構(gòu)成的社工隊(duì)伍，使公益性崗位融入基層社會(huì)治理。二是建立完善再就業(yè)教育培訓(xùn)機(jī)制。針對(duì)公益崗位人員開設(shè)再就業(yè)培訓(xùn)課程，進(jìn)一步提升專業(yè)的能力和素養(yǎng)。同時(shí)，建立公益性崗位和就業(yè)困難群體的信息庫，針對(duì)公益崗位從業(yè)人員的在崗表現(xiàn)，對(duì)崗位人員業(yè)務(wù)能力進(jìn)行評(píng)分定級(jí)，作為再就業(yè)用人單位查詢的檔案信息。三是強(qiáng)化公益崗位的保障措施。公益性崗位不同于一般的“低保”等福利性保障，充分考慮當(dāng)?shù)厥杖胨胶蛵徫宦氊?zé)內(nèi)容，進(jìn)一步提升公益崗位的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)和崗位待遇，促進(jìn)公益性崗位的長效發(fā)展。加強(qiáng)對(duì)公益性崗位的法律監(jiān)管，公益性崗位應(yīng)依法適用《勞動(dòng)合同法》等相關(guān)法律規(guī)定，保障勞動(dòng)者合法權(quán)益。