我國(guó)電子煙市場(chǎng)監(jiān)管體系構(gòu)建的路徑探索

郝友楠

（天津市靜海區(qū)煙草專賣局，天津 301600）

近年來(lái)，電子煙以其便利、時(shí)尚的特點(diǎn)迅速在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)引起熱潮，但同時(shí)也暴露出一些問(wèn)題，引發(fā)社會(huì)關(guān)注。2016 年，全國(guó)煙草工作會(huì)議文件中提到，我們要重視并推動(dòng)電子煙等新型煙草制品的監(jiān)管。2019 年，國(guó)家煙草專賣局、國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局聯(lián)合出手、重拳出擊，電子煙線上銷售已被嚴(yán)厲禁止。2021 年，工業(yè)和信息化部、國(guó)家煙草專賣局向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，建議在《煙草專賣法實(shí)施條例》附則中新添加一條規(guī)定為“電子煙等新型煙草制品參照本條例中關(guān)于卷煙的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”。

由此可見(jiàn)，電子煙作為一種新興事物，其監(jiān)管受到了煙草行業(yè)的重視，但是對(duì)其如何有效地進(jìn)行監(jiān)管卻成了一項(xiàng)難題。因此，對(duì)電子煙的市場(chǎng)監(jiān)管體系構(gòu)建研究具有較高價(jià)值，本文主要從當(dāng)前我國(guó)的電子煙監(jiān)管現(xiàn)狀出發(fā)，分析我國(guó)電子煙監(jiān)管所面臨的問(wèn)題，并在此基礎(chǔ)上提出了一系列完善措施，鑒于電子煙等新型煙草制品與傳統(tǒng)卷煙具有同質(zhì)性，考慮到現(xiàn)行煙草專賣制度的完善成熟，提出了將其定位為新型煙草制品或煙草專賣品，將其歸到煙草專賣管理中來(lái)解決當(dāng)前監(jiān)管缺位的現(xiàn)狀，進(jìn)而對(duì)煙草行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展起到拋磚引玉的作用。

一、電子煙的基本概述

（一）電子煙的概念界定

《中華人民共和國(guó)煙草專賣法》的第二條規(guī)定了煙草專賣品以及煙草制品的概念，由此可見(jiàn)，我國(guó)在法律層面上并沒(méi)有對(duì)電子煙進(jìn)行規(guī)范定義。國(guó)際上一般認(rèn)為，電子煙（E-cigarette），又名電子堿傳送系統(tǒng)（ENDS），就是煙具將具有煙草香味的煙油霧化，通過(guò)在煙油中添加煙堿、尼古丁模仿傳統(tǒng)卷煙，使用者采用傳統(tǒng)吸煙方式，把通過(guò)電子加熱并汽霧化的化學(xué)混合物吸入肺部的產(chǎn)品或裝置。從國(guó)際上對(duì)于電子煙的理解來(lái)看，電子煙實(shí)際是一種可充電鋰聚合物電池供電驅(qū)動(dòng)的霧化器，原理是通過(guò)加熱油倉(cāng)中的煙油，將尼古丁等變成蒸汽后，讓人們吸食的一種產(chǎn)品。由此可見(jiàn)，電子煙在成分構(gòu)成、抽吸狀態(tài)、抽吸目的上與傳統(tǒng)卷煙具有相似性，只不過(guò)在抽吸運(yùn)行機(jī)制上存在不同。

（二）我國(guó)電子煙的監(jiān)管現(xiàn)狀

根據(jù)上文所述，立法上對(duì)煙草專賣品以及煙草制品概念的規(guī)定采取的是肯定性的羅列，很顯然，電子煙并未在其羅列范圍內(nèi)，因此，當(dāng)前煙草部門并沒(méi)有法律所賦予的權(quán)力對(duì)電子煙實(shí)施法律監(jiān)管。雖然國(guó)家層面已向公眾征求意見(jiàn)將電子煙參照卷煙的規(guī)定歸入煙草專賣管理中，但是否可以如此簡(jiǎn)單地立法值得我們商榷。實(shí)際上電子煙與傳統(tǒng)卷煙還是存在一些區(qū)別的，比如在生產(chǎn)、銷售等方面電子煙在國(guó)家層面并沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，這對(duì)于煙草部門在實(shí)施市場(chǎng)監(jiān)管中也形成了阻礙、難以落實(shí)。

二、我國(guó)電子煙實(shí)施監(jiān)管過(guò)程中的躑躅

（一）電子煙屬性定位尚未明確

對(duì)于電子煙的屬性定位存在爭(zhēng)議，目前并沒(méi)有定論。多數(shù)研究者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將電子煙歸為煙草制品，其理由為：首先，在抽吸電子煙時(shí)所消耗的煙堿成分絕大多數(shù)提取于煙草中；其次，電子煙與傳統(tǒng)卷煙具有同質(zhì)性，如此一來(lái)在監(jiān)管上具有“權(quán)責(zé)明晰、易于接受、框架成熟、利于控?zé)煛钡确矫娴暮侠硇?。但也有人提出，如果歸為煙草制品會(huì)存在以下問(wèn)題：一是私營(yíng)生產(chǎn)企業(yè)整合的問(wèn)題，二是煙草專賣行政主管部門是否有足夠的資源履行監(jiān)管職責(zé)的問(wèn)題，三是中國(guó)煙草控?zé)熉募s的環(huán)境問(wèn)題。因此，能否將電子煙歸為煙草制品仍遲遲未下定論。

（二）電子煙功能作用存在爭(zhēng)議

電子煙通常將對(duì)人類身體健康危害低、不成癮、抽吸便利、口味獨(dú)特豐富等特點(diǎn)進(jìn)行廣告宣傳，并著重介紹其過(guò)濾掉了傳統(tǒng)煙草制品的許多有害物質(zhì)，不會(huì)造成環(huán)境污染或?qū)λ私】翟斐捎绊憽Ｈ欢?，有研究發(fā)現(xiàn)，霧化尼古丁對(duì)交感神經(jīng)的刺激會(huì)導(dǎo)致心臟不規(guī)則跳動(dòng)及血壓升高，并且可能對(duì)血管壁造成長(zhǎng)期有害影響。與此同時(shí)，戒煙的作用因人而異，其很可能成為傳統(tǒng)煙草和電子煙的雙重成癮者。

（三）電子煙安全性難以保證

吸食傳統(tǒng)煙草制品需要加熱燃燒，而電子煙只需將煙液電子霧化、無(wú)明火，但由于目前電子煙的科學(xué)制造技術(shù)尚不成熟，電子煙還存在著一些質(zhì)量問(wèn)題，比如電池的質(zhì)量如何、煙油成分不明、產(chǎn)品標(biāo)識(shí)不全、霧化過(guò)程可能造成爆炸、電子煙產(chǎn)品質(zhì)量良莠不齊等等，這些都可能會(huì)對(duì)消費(fèi)者的人身安全造成威脅。

鑒于上述問(wèn)題的客觀存在，勢(shì)必會(huì)阻礙我國(guó)電子煙市場(chǎng)監(jiān)管體系構(gòu)建的進(jìn)程，因此我國(guó)相關(guān)部門應(yīng)就電子煙監(jiān)管問(wèn)題進(jìn)行全面深入研究，制訂相關(guān)的監(jiān)管法律法規(guī)，盡快填補(bǔ)電子煙監(jiān)管缺位的現(xiàn)狀。

三、我國(guó)電子煙法律監(jiān)管有關(guān)建議

（一）明確電子煙的屬性定位

根據(jù)上文所述電子煙的基本概念，筆者認(rèn)為，電子煙功能與傳統(tǒng)卷煙功能類似，僅是在方式上將傳統(tǒng)卷煙的加熱燃燒轉(zhuǎn)化為將煙液電子霧化的過(guò)程，其構(gòu)成上大部分含有尼古丁等煙草成分，對(duì)此，應(yīng)當(dāng)將含有尼古丁等煙草成分的電子煙定位為新型的煙草制品，這樣符合煙草專賣制度立法本意且對(duì)電子煙能實(shí)現(xiàn)合理有效的監(jiān)管。與此同時(shí)，現(xiàn)行的煙草專賣管理制度體系在市場(chǎng)監(jiān)管、案件查辦等規(guī)定上都相對(duì)成熟完善，如果能將電子煙納入專賣法的規(guī)制當(dāng)中，不僅能夠使消費(fèi)者有依據(jù)維護(hù)自身的合法權(quán)益，而且使執(zhí)法者有法可循、有法可依、依法執(zhí)政、依法行政，有效節(jié)約執(zhí)法成本。

（二）完善電子煙宣傳、購(gòu)買和教育監(jiān)督

宣傳方面，應(yīng)將電子煙廣告宣傳納入煙草廣告管理辦法進(jìn)行規(guī)制，明確電子煙生產(chǎn)商、銷售商不得在產(chǎn)品作用方面美化、夸大宣傳，不得使用“有利于健康”、“戒煙神器”等字眼進(jìn)行廣告宣傳，不得宣傳未經(jīng)研究證實(shí)的功效。購(gòu)買方面，銷售企業(yè)或者個(gè)人在網(wǎng)上、自動(dòng)售貨機(jī)、實(shí)體店等平臺(tái)出售電子煙時(shí)均需要購(gòu)買者出示身份證件核實(shí)其是否達(dá)到18 周歲以上。禁煙教育方面，加強(qiáng)電子煙宣傳力度，強(qiáng)化社會(huì)公眾對(duì)它的認(rèn)知，發(fā)現(xiàn)假冒電子煙或者向未成年人銷售電子煙的違法行為可以進(jìn)行監(jiān)督舉報(bào)。

（三）從產(chǎn)、供、銷進(jìn)行全方位的監(jiān)管

從許可證管理方面，電子煙的實(shí)體經(jīng)營(yíng)店應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)前煙草專賣零售許可證的管理辦法來(lái)進(jìn)行規(guī)范，按照規(guī)定申請(qǐng)零售許可證并接受后續(xù)管理。從生產(chǎn)方面，建議實(shí)行審批登記制度，即生產(chǎn)電子煙前，生產(chǎn)商必須向煙草專賣部門進(jìn)行登記并遞交產(chǎn)品清單（標(biāo)清相關(guān)成分），煙草專賣部門要對(duì)相關(guān)成分進(jìn)行嚴(yán)格審核，只有獲得批準(zhǔn)才能進(jìn)行生產(chǎn)。從市場(chǎng)準(zhǔn)入方面，建議實(shí)行入市審批制度，即新產(chǎn)品進(jìn)入市場(chǎng)前必須經(jīng)過(guò)煙草專賣部門的審核，批準(zhǔn)后才能進(jìn)入市場(chǎng)。

四、我國(guó)電子煙市場(chǎng)監(jiān)管體系構(gòu)建設(shè)想

（一）通過(guò)立法及司法解釋進(jìn)行界定

通過(guò)修訂《煙草專賣法》第二條規(guī)定，將含尼古丁等煙草成分的電子煙加入煙草專賣品和煙草制品的定義中，從立法層面直接確定電子煙的屬性定位，通過(guò)立法途徑將其納入煙草專賣的監(jiān)管中。與此同時(shí)，為了保持現(xiàn)有法律的穩(wěn)定性和統(tǒng)一性，通過(guò)司法解釋將含尼古丁等煙草成分的電子煙解釋為煙草制品或煙草專賣品，做好與《未成年人保護(hù)法》等其他法律法規(guī)的銜接，發(fā)揮好法治的重要作用。

（二）明確電子煙的分類和主管部門

為了避免部門之間相互“踢皮球”、九龍治水等情況的發(fā)生，應(yīng)當(dāng)在立法將含有尼古丁等煙草成分的電子煙并入煙草專賣品或煙草制品定義中后，由國(guó)家煙草專賣局進(jìn)行統(tǒng)一管理。國(guó)家煙草專賣局在卷煙管控方面具有豐富的行政經(jīng)驗(yàn)，專賣管理成效顯著，如此一來(lái)對(duì)于電子煙的管理更具有合理性和可行性。與此同時(shí)，國(guó)家煙草專賣局在后續(xù)監(jiān)管方面，建議構(gòu)建統(tǒng)一的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，煙草專賣部門負(fù)責(zé)對(duì)相關(guān)經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行監(jiān)管，對(duì)存在質(zhì)量問(wèn)題和假冒偽劣等現(xiàn)象的電子煙，依法依規(guī)進(jìn)行查處。

（三）對(duì)電子煙征收消費(fèi)稅

目前，對(duì)煙草制品征收消費(fèi)稅已經(jīng)成為被各國(guó)政府廣泛接受并實(shí)施的政策舉措。由于電子煙是一種類似卷煙的產(chǎn)品，絕大多數(shù)的電子煙含有尼古丁并具有一定的致癮性和危害性，對(duì)其征收消費(fèi)稅符合其立法理念。對(duì)此，筆者認(rèn)為含尼古丁等煙草成分的電子煙（包括煙具和煙彈）應(yīng)納入煙草制品范圍，征收消費(fèi)稅。在消費(fèi)稅煙草制品科目中增加“電子煙彈和煙油”。在具體征收方式上，按尼古丁含量確定具體征收標(biāo)準(zhǔn)。這種方法，既遵循了國(guó)際上通用的以尼古丁作為判斷煙草制品的依據(jù)，同時(shí)也考慮到我國(guó)現(xiàn)有電子煙生產(chǎn)企業(yè)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情。

五、結(jié)語(yǔ)

本文通過(guò)對(duì)電子煙的概念以及國(guó)內(nèi)監(jiān)管現(xiàn)狀進(jìn)行分析，提出我國(guó)電子煙監(jiān)管存在屬性定位尚未明確，功能作用存在爭(zhēng)議，安全性難以保證，監(jiān)管缺位等主要問(wèn)題，并對(duì)存在問(wèn)題進(jìn)行原因剖析，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從明確電子煙屬性定位、完善電子煙宣傳、購(gòu)買和使用要求、從產(chǎn)、供、銷進(jìn)行全方位的監(jiān)管來(lái)解決當(dāng)前監(jiān)管缺位的現(xiàn)狀，從而對(duì)我國(guó)電子煙市場(chǎng)監(jiān)管體系構(gòu)建提出設(shè)想，通過(guò)立法及司法解釋進(jìn)行概念界定，明確電子煙的分類和主管部門以及對(duì)電子煙征收消費(fèi)稅等。通過(guò)上述對(duì)電子煙從無(wú)序無(wú)監(jiān)管狀態(tài)走向正規(guī)化的建議設(shè)想，希望推動(dòng)我國(guó)電子煙監(jiān)管法治化進(jìn)程，為努力構(gòu)建電子煙市場(chǎng)監(jiān)管體系提供可循路徑，這是煙草行業(yè)高質(zhì)量長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的保障。