談稅收分享與財稅激勵機制

王艷菊

（內(nèi)蒙古金河森林工業(yè)有限責任公司物資供應(yīng)處，內(nèi)蒙古 呼倫貝爾 022359）

在既定的財政體制下，改革和完善稅收分享與財稅激勵機制，做大均衡性轉(zhuǎn)移支付的比重，改革稅收返還轉(zhuǎn)移支付，清理歸并各專項轉(zhuǎn)移支付，進一步構(gòu)建橫向?qū)谥г蚣荏w系，可以有效促進區(qū)域基本公共服務(wù)均等化。

一、調(diào)整稅收分享制度

如果考慮到調(diào)整現(xiàn)行政府間財政關(guān)系、預(yù)算管理體制，那么通過進一步明確政府和地方政府的財權(quán)和事權(quán)劃分，尤其是通過適當調(diào)整稅收分享制度而改變各地方政府提供公共服務(wù)的財政能力，也是促進區(qū)域基本公共服務(wù)均等化的重要手段和路徑。在既定財權(quán)下調(diào)整中央和地方事權(quán)安排，或在既定事權(quán)安排下調(diào)整中央和地方財權(quán)，均直接帶來中央和地方以及各地方政府間財政能力的變化，原因是稅收分享制度的不同安排會導(dǎo)致各級政府不同的財政收入能力，從而影響基本公共服務(wù)的提供水平。另外，稅收制度安排也會因為政府財政能力的不同而帶來轉(zhuǎn)移支付格局的轉(zhuǎn)變，同樣也影響基本公共服務(wù)的供給。因而在進一步明確中央、地方事權(quán)和支出責任的前提下，適當調(diào)整稅收分享制度.能夠促進基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)。

稅收分享制度是劃分中央和地方政府間財政收入來源的一種體制，現(xiàn)在世界范圍內(nèi)的稅收分享模式主要可以分為三種：財政收入分享、稅收收入分享、稅基分享等形式。其中，財政收入分享模式下，政府擁有完全的財政稅收權(quán)力，享有獨立的稅收立法、確定稅基、稅率和稅收征管的權(quán)力，而地方政府只是按照一定的比例與政府分享財政總收入中的一部分，這種情況下地方政府的財政自主程度非常低。在稅收收入分享模式下，政府享有稅收立法權(quán)，能夠統(tǒng)一確定稅基、選擇稅率，對中央固有稅種和共享稅種具有稅收征管權(quán)。而地方政府則是按照一定比率與中央分享某些來源于本級政府轄區(qū)的稅種，且只對完全由本級政府享有的稅種具有征收權(quán)，這種稅收分享模式相對于財政收入分享模式來說，地方政府的財政自主程度有一定程度的提升，但是仍然比較局限。在稅基分享模式下，政府具有稅收立法權(quán)和統(tǒng)一的確定稅基的權(quán)力，地方政府也可以自主確定自有稅種的稅率并對自由稅種進行征管。這種情況下，地方政府就具有了較大的財政自主性。除了這三種普遍的稅收分享模式外，部分國家的政府賦予地方政府獨立的財權(quán)，能夠進行稅收立法，自主選擇稅基和稅率并進行稅收征管，政府不予干預(yù)，這種情況下的地方政府擁有最大限度的財政自主權(quán)。

中國的分稅制是在政府財政出現(xiàn)困難的情況下提出的，其主要目的之一也是解決中央財政困難。分稅制改革的實施雖然緩解了中央財政困難，但是地方政府收支缺口卻有擴大的趨勢。自20 世紀80 年代中期以來，以省級政府為單位衡量的地方政府的財政支出已經(jīng)平均占到總體財政支出的近70%，而地方政府財力規(guī)模從改革開放之初的超過80%下降到分稅制實施后的不足一半。與之相應(yīng)的，1995～2009 年省級財政收支缺口成明顯上升趨勢。尤其是2005 年以來，地方收支缺口增長迅速?？梢姡〖壺斦杖氡戎叵陆岛椭С霰戎卦黾拥哪嫦蜃兓o地方財政收支運行帶來了巨大壓力，財政赤字成普遍現(xiàn)象。從而導(dǎo)致了部分貧困地區(qū)的發(fā)展受到限制，阻礙了這些地區(qū)基本公共服務(wù)的供給。用“稅基分享”的模式替代目前中國的稅收分享制度，可以解決地方政府的財政困難，從而為其基本公共服務(wù)的提供創(chuàng)造條件。其也可以縮小由于地方基礎(chǔ)不同而導(dǎo)致的地方政府間的財政收入的差距，從而實現(xiàn)區(qū)域基本公共服務(wù)均等化。一方面，在“稅基分享”模式下，地方政府擁有自行選擇稅率的權(quán)力，因而地方政府可以根據(jù)自身的支出需要和稅基水平自主調(diào)節(jié)稅率，從而實現(xiàn)政府收支平衡。如果政府能夠劃分給地方政府足夠的自主決定稅率的稅基，則地方政府將具有很強的財政自主權(quán)，為政府提供基本公共服務(wù)奠定基礎(chǔ)。另一方面，在“稅基分享”模式下，合理的稅收共享機制也可以避免因地方政府掌握稅率選擇權(quán)而導(dǎo)致政府宏觀調(diào)控能力被削弱的問題。通過將某些稅基廣泛、且具有一定宏觀穩(wěn)定功能的稅種劃歸各級政府共享，由中央和地方政府分別開征不同稅率，從而在保證地方政府獲得充分收入的同時，又能確保政府依然掌握著調(diào)整宏觀稅負水平的能力。若中國采取“稅基分享”制度，必須對現(xiàn)行分稅制財政管理體制進行相應(yīng)改革，在中國分稅制財政管理體制較為完善的基礎(chǔ)上漸進推行“稅基分享”制度。

1.需要從健全地方稅系角度對應(yīng)全部劃歸地方政府的稅種，如消費稅、個人所得稅、財產(chǎn)稅、環(huán)境保護稅等進行統(tǒng)籌規(guī)劃。目前中國消費稅為中央稅種，但根據(jù)稅收劃分原則，依附于居住地的稅收應(yīng)該劃歸地方?？紤]消費稅是在多環(huán)節(jié)征收，在零售環(huán)節(jié)征收的消費稅是對流動性較低的個人征稅，在生產(chǎn)和批發(fā)環(huán)節(jié)征收的消費稅是針對流動性較大的資本課稅，因此，可以考慮將消費稅征收環(huán)節(jié)前移至零售階段，并將目前作為中央稅的消費稅轉(zhuǎn)作地方稅，將消費稅培育為地方主體稅種。從理論上來說，地方政府提供的公共服務(wù)能夠使得地方居民財產(chǎn)得到保值或增值，對地方財產(chǎn)具有一定的貢獻，且作為地方政府，也能夠更為有效的管理和征收地方財產(chǎn)稅，因而在“稅收分享”改革為“稅基分享”之后，政府需要做的就是進一步規(guī)范和管理地方政府征稅的標準和流程。作為重要財產(chǎn)稅種之一的房產(chǎn)稅雖然在短期內(nèi)無法成為地方主體稅種，但從長期來看，房產(chǎn)稅可以作為地方主體稅種進行培育。環(huán)境保護稅和房產(chǎn)稅一樣，雖然目前占地方稅收比重并不大，但隨著“費改稅”的深入展開和環(huán)境保護稅的完善，未來將成為地方政府財政收入的重要補充。因此，加強地方政府稅收系統(tǒng)籌規(guī)劃，將是保證地方政府穩(wěn)定財源、推行“稅基分享”模式的基礎(chǔ)。2.應(yīng)全部劃歸中央的稅種配合轉(zhuǎn)移支付制度激勵地方政府貢獻。目前我國資源稅雖然為共享稅，但除海洋石油資源稅外，其他屬于地方稅收。由政府征管一般資源稅能夠從更宏觀的層面合理利用開發(fā)資源，因而這類稅收由國家征管是合理的。但是考慮到資源開采會給資源所在地造成一定的環(huán)境和經(jīng)濟影響。因而，對于這種情況，可以考慮在政府征管的同時，合理給予地方政府一定的轉(zhuǎn)移支付補貼其損失。3.按照中央統(tǒng)一比例征收和地方差別比率征收兩條線的原則合理安排中央和地方稅基分享。共享稅的存在既便于中央對地方收入的再分配，又有利于將地方利益與這些稅收掛鉤，增強地方積極性。但是，單一調(diào)整稅收分享比例并不能徹底解決地方政府財政困境，可行的辦法是改“稅收分享”為“稅基分享”。但在改革過程中應(yīng)該注意由中央確定稅基，僅給予地方一定的征稅稅率波動幅度，使得地方政府能夠根據(jù)自身的收入能力、支出需求和地方經(jīng)濟的實際發(fā)展情況制定稅率。

二、財稅激勵機制

加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，最為緊迫的任務(wù)是消除制約發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的深層體制性因素，建立健全有利于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的體制機制。財稅體制作為國家調(diào)控經(jīng)濟社會發(fā)展的基本制度安排，具有規(guī)模大、范圍廣、影響深等突出特點和優(yōu)勢，在加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式中具有十分重要的基礎(chǔ)地位。另一方面，隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展進入新階段，特別是面對后國際金融危機時代外部經(jīng)濟環(huán)境的深刻變化，現(xiàn)行財稅體制的制度安排還要符合新的時代要求，強化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中不合理方面和粗放式的增長方式，對推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變以及保障和改善民生方面起到重要的推動作用，現(xiàn)行財稅體制與加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的要求不適應(yīng)。

（一）財稅分權(quán)

目前我國的財稅體制實行的是分稅制，這樣的制度安排利于經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，因為各級政府出于就業(yè)、本地財政收入、地方政績等方面的考慮追求產(chǎn)值的增長。實行“分灶吃飯”的地方財政包干體制，極大地調(diào)動了地方政府發(fā)展經(jīng)濟、追求增長的積極性，有利于地方通過經(jīng)濟增長增加可支配財政收入。

（二）加快財稅體制改革

財稅體制具有引導(dǎo)地方政府和市場主體行為、調(diào)整國民收入分配格局的重要作用，其改革進展直接關(guān)系著經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的快慢。一是促進財政工作的重點由偏重經(jīng)濟增長職能向完善公共服務(wù)方面的轉(zhuǎn)變。國家財政應(yīng)深化財稅、金融等體制改革，完善宏觀調(diào)控體系的要求，順應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的需要，進一步調(diào)整和優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，逐步減少營利性、經(jīng)營性領(lǐng)域投資，大力壓縮行政事業(yè)經(jīng)費，逐步規(guī)范公共財政支出范圍；要逐步退出一般競爭性領(lǐng)域，逐步減少對企業(yè)的經(jīng)營性發(fā)展項目、應(yīng)用性研究項目的資助，把經(jīng)營性事業(yè)單位推向市場，將財力主要用于社會公共需要和社會保障方面。二是要進一步理順各級政府間財政分配關(guān)系，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加大公共服務(wù)領(lǐng)域投入，在新增財力的分配上向基層傾斜，加強縣級政府提供基本公共服務(wù)財力保障，增加對教育、科學(xué)、衛(wèi)生、公共安全、社會保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等的保障力度，圍繞推進基本公共服務(wù)均等化和主體功能區(qū)建設(shè)，完善公共財政體系。三是進一步推進省管縣財政體制改革，明確各級政府之間的財權(quán)與事權(quán)關(guān)系，促進財權(quán)與事權(quán)的對稱和統(tǒng)一。賦予省級政府適當稅政管理權(quán)限，完善省以下財政管理體制，增強基層政府提供公共服務(wù)能力，實行有利于科學(xué)發(fā)展的財稅制度。搞好“省直管縣”試點，通過簡化預(yù)算級次，逐步使各級政府擁有比較穩(wěn)定的收入稅種和渠道。四是開征促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的新稅種，將不可再生資源、再生周期較長或再生難度較大的資源、供給缺乏、不宜大量消耗的綠色資源納入征稅范圍。改革資源稅，開征環(huán)保稅，建立生態(tài)補償制度，研究推進房地產(chǎn)稅改革，形成建設(shè)兩型社會的新的激勵機制。