以法治的力量開(kāi)創(chuàng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展新局面

譚沈

（中共云陽(yáng)縣委黨校，重慶 404500）

長(zhǎng)江，中華民族的生命之河，從古至今，龐大的水系孕育了無(wú)數(shù)生靈，滋養(yǎng)、豐富了華夏文明。認(rèn)真踐行習(xí)總書記關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)系列重要論述，尤其是貫徹落實(shí)總書記寄予長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的殷殷期盼，是長(zhǎng)江流域各級(jí)黨委政府必須擔(dān)當(dāng)?shù)恼呜?zé)任，也是踐行“兩個(gè)維護(hù)”的具體體現(xiàn)?！堕L(zhǎng)江保護(hù)法》于2021年3月1日正式施行，將長(zhǎng)江流域的“一江清水，兩岸青山”留與子孫，以法治的手段來(lái)管理、保護(hù)和利用長(zhǎng)江，是我們這一代人的責(zé)任，也是長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶永續(xù)發(fā)展的重要制度保證。

一、長(zhǎng)江保護(hù)法的立法背景

黨的十八大以來(lái)，黨和國(guó)家高度重視生態(tài)文明建設(shè)，環(huán)境保護(hù)事業(yè)取得長(zhǎng)足發(fā)展，尤其是長(zhǎng)江流域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，一直是總書記念茲在茲的大事。在我國(guó)進(jìn)入新發(fā)展階段，開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程，向第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)進(jìn)軍之際,全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)長(zhǎng)江保護(hù)法，依法維護(hù)長(zhǎng)江流域乃至國(guó)家生態(tài)安全，推進(jìn)長(zhǎng)江流域綠色、高質(zhì)量發(fā)展，事關(guān)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局，事關(guān)中華民族和子孫后代的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，意義重大，影響深遠(yuǎn)。

從現(xiàn)實(shí)考量上看，長(zhǎng)江經(jīng)過(guò)多年治理，主流生態(tài)環(huán)境得到明顯改善，水更清山更綠，生物多樣化在逐漸恢復(fù)。長(zhǎng)江保護(hù)法未出臺(tái)前，長(zhǎng)江流域支（干）流上各類環(huán)保破壞現(xiàn)象仍時(shí)有發(fā)生，例如：小水電星羅棋布，砂石廠遍布支流河道，毒、電魚、過(guò)度捕撈問(wèn)題依然可見(jiàn)，化工企業(yè)的生化染污、消落帶成嚴(yán)重安全隱患，城鄉(xiāng)居民生活污水直排嚴(yán)重，泥石流、滑坡等自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)高等，這些現(xiàn)象給整個(gè)長(zhǎng)江流域的生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生嚴(yán)重不良影響和水安全隱患。

從研究意義上講，長(zhǎng)江所具有的獨(dú)立性、整體性、空間性三個(gè)流域性特征，決定了長(zhǎng)江保護(hù)法必須是一部應(yīng)對(duì)和解決重點(diǎn)問(wèn)題、協(xié)調(diào)區(qū)域沖突、填補(bǔ)既有立法空白的專門立法。從通俗的理解來(lái)講，制定長(zhǎng)江保護(hù)法的主要原因有兩個(gè)：一是現(xiàn)行法律法規(guī)針對(duì)長(zhǎng)江流域保護(hù)的一般性問(wèn)題已經(jīng)不適用；另一個(gè)是現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)長(zhǎng)江流域保護(hù)的特殊性問(wèn)題不管用。

在長(zhǎng)江保護(hù)法之前，可以適用于長(zhǎng)江流域保護(hù)的法律法規(guī)也不少，例如：有《水法》《水污染防治法》《防洪法》和《水土保持法》等；在行政法規(guī)層面有《長(zhǎng)江河道采砂管理?xiàng)l例》《太湖流域管理?xiàng)l例》等，在部門規(guī)章層面有《長(zhǎng)江流域大型開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持監(jiān)督檢查辦法》《長(zhǎng)江流域省際水事件糾紛預(yù)防和處理實(shí)施辦法》等，初步建立了水資源開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)制度，但這些立法的體系性、整體性、協(xié)同性不強(qiáng)。通過(guò)對(duì)這些法律法規(guī)梳理發(fā)現(xiàn)，各種法律法規(guī)大多授權(quán)中央和省級(jí)地方政府，且這些法律法規(guī)在實(shí)施過(guò)程中，既有法律打架，也有依法打架的現(xiàn)象，法律不好用是普遍現(xiàn)象。

此外，長(zhǎng)江流域是個(gè)獨(dú)特而完的復(fù)巨型系統(tǒng):地域上橫跨中國(guó)東中西三部，范圍最廣；人口眾多、產(chǎn)業(yè)規(guī)模巨大、城市體系完整，各種利益復(fù)雜交織高度密集;有獨(dú)特的生態(tài)系統(tǒng)，功能最為復(fù)雜;資源最為豐富，對(duì)國(guó)民經(jīng)済和社會(huì)發(fā)展全局的戰(zhàn)略支撐地位和作用不可替代；各區(qū)域間經(jīng)済社會(huì)發(fā)展水平差異最大，不同程度的文明形態(tài)并存;長(zhǎng)江流域特殊性問(wèn)題最為突出，許多問(wèn)題在其他流域不可能產(chǎn)生。這些特征決定了一般性的涉水法律或者涉及長(zhǎng)江流域局部、單項(xiàng)的法律法規(guī)無(wú)法妥善處理長(zhǎng)江流域保護(hù)的特殊性問(wèn)題。

通過(guò)制定流域性專門法律，對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)“保護(hù)優(yōu)先，綠色發(fā)展”的目標(biāo)和措施加以引領(lǐng)和固化，保證給自然生以必要的人文關(guān)懷和時(shí)間空間，統(tǒng)等考慮長(zhǎng)江流域可持續(xù)發(fā)展，妥善處理上下游、左右岸以及不同地區(qū)、行業(yè)、部門的各種利益關(guān)系，對(duì)于加強(qiáng)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)，促進(jìn)資源合理高效利用，保障生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生、中華民族永續(xù)發(fā)展，意義重大。

二、深刻認(rèn)識(shí)法治建設(shè)在推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展中的重大意義

制定長(zhǎng)江保護(hù)法是黨中央確定的重大立法任務(wù),在歷經(jīng)一年時(shí)間的起草和一年時(shí)間的審議修改后,于2020年12月26日在十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議上獲得全票通過(guò),為保護(hù)中華民族母親河提供了有力的法治保障。

第一,長(zhǎng)江保護(hù)法是貫徹落實(shí)習(xí)總書記關(guān)于長(zhǎng)江保護(hù)的重要指示要求和黨中央重大決策部署的重要舉措。習(xí)總書記高度重視長(zhǎng)江保護(hù)和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，2016年1月、2018年4月、2020年11月，習(xí)總書記分別在重慶、武漢、南京主持召開(kāi)推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)并發(fā)表重要講話,對(duì)長(zhǎng)江保護(hù)作出重要部署。習(xí)總書記專門指出,長(zhǎng)江保護(hù)法治進(jìn)程滯后,要抓緊制定一部長(zhǎng)江保護(hù)法,讓保護(hù)長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境有法可依。2016年黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》,還有一些黨中央文件,都明確提出要制定長(zhǎng)江保護(hù)法。制定好長(zhǎng)江保護(hù)法,就是以法律的形式將習(xí)總書記關(guān)于長(zhǎng)江保護(hù)的重要指示要求和黨中央有關(guān)重大決策部署制度化、法定化,將其轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志和全社會(huì)的行為準(zhǔn)則。實(shí)施好長(zhǎng)江保護(hù)法,就是踐行習(xí)總書記生態(tài)文明思想,進(jìn)一步推動(dòng)生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展,共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā),統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、科學(xué)規(guī)劃、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、系統(tǒng)治理等新理念新要求和黨中央決策部署的貫徹落實(shí)。[1]

第二,長(zhǎng)江保護(hù)法為長(zhǎng)江母親河永葆生機(jī)活力、中華民族永續(xù)發(fā)展提供了法治保障。長(zhǎng)江全長(zhǎng)6300多千米,流域面積180萬(wàn)平方千米,長(zhǎng)江流域占有全國(guó)1/3的水資源、3/5的水能資源,還具有獨(dú)特的自然生態(tài)系統(tǒng)、豐富的野生動(dòng)植物資源和礦產(chǎn)資源,是我國(guó)重要的戰(zhàn)略水源地、生態(tài)寶庫(kù)和黃金水道,千百年來(lái)哺育了中華民族、滋養(yǎng)了中華文明。一段時(shí)間以來(lái),長(zhǎng)江水質(zhì)受到了嚴(yán)重污染,水體遭到了破壞,正如習(xí)總書記指出的,長(zhǎng)江病了,而且病得還不輕。[2]近幾年,生態(tài)環(huán)境部、中央廣電總臺(tái)每年都制作長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境警示片,反映了很多問(wèn)題,讓人觸目驚心、心情沉重。再不果斷采取行動(dòng),沿著老路走下去,必然是“山窮水盡”,影響中華民族的可持續(xù)發(fā)展。實(shí)施好長(zhǎng)江保護(hù)法,保護(hù)好長(zhǎng)江母親河,確保一江清水綿延后世、惠澤人民,是我們這代人對(duì)子孫后代、對(duì)民族未來(lái)必須肩負(fù)起的歷史責(zé)任。

第三,長(zhǎng)江保護(hù)法對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展具有重要的引領(lǐng)和促進(jìn)作用。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶覆蓋11 個(gè)省、直轄市,橫跨東、中、西三大板塊,人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)總量占據(jù)全國(guó)“半壁江山”,生態(tài)地位突出,發(fā)展?jié)摿薮?。?xí)總書記對(duì)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶寄予厚望,提出使長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶成為我國(guó)生態(tài)優(yōu)先綠色發(fā)展主戰(zhàn)場(chǎng)、暢通國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)主動(dòng)脈、引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展主力軍。[3]實(shí)施好長(zhǎng)江保護(hù)法,就是要走出一條生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路,把長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建成生態(tài)更優(yōu)美、交通更順暢、經(jīng)濟(jì)更協(xié)調(diào)、市場(chǎng)更統(tǒng)一、機(jī)制更科學(xué)的黃金經(jīng)濟(jì)帶和綠色發(fā)展示范帶,更好發(fā)揮長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶在踐行新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展中的重要作用。

第四,長(zhǎng)江保護(hù)法在我國(guó)現(xiàn)行法律體系中具有獨(dú)特的地位。在流域管理立法方面,現(xiàn)行水法確立了流域管理基本制度,國(guó)務(wù)院和有關(guān)地方依據(jù)水法規(guī)定在流域立法方面制定了一些行政法規(guī)和地方性法規(guī),但針對(duì)特定流域的全國(guó)性法律,長(zhǎng)江保護(hù)法是第一部,是在深入研究與長(zhǎng)江有關(guān)的法律法規(guī)和政策文件、研究把握流域立法的特點(diǎn)和長(zhǎng)江流域特色的基礎(chǔ)上,超越現(xiàn)有的行政區(qū)域管理范圍作出的系統(tǒng)性、針對(duì)性的制度規(guī)范。長(zhǎng)江保護(hù)工作涉及面廣、情況復(fù)雜、任務(wù)艱巨,長(zhǎng)江保護(hù)法需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)上中下游之間、中央與地方之間、不同行業(yè)之間、不同法律之間的關(guān)系,不僅國(guó)內(nèi)沒(méi)有先例,與國(guó)外相關(guān)流域立法也有所不同,立法難度較大,立法成果也來(lái)之不易。

三、以法治的力量努力開(kāi)創(chuàng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展新局面

推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展是黨中央作出的重大決策，是關(guān)系國(guó)家發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略，制定出臺(tái)長(zhǎng)江保護(hù)法,以法治江是保障長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展的根本遵循，標(biāo)志著長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶大發(fā)展、大保護(hù)進(jìn)入全面依法的新階段。

（一）要深入學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)習(xí)總書記關(guān)于推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展的系列重要講話精神。推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，是以習(xí)總書記同志為核心的黨中央作出的重大決策，是關(guān)系國(guó)家發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略。習(xí)總書記高度重視推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展，發(fā)表了系列重要講話，為我們提供了思想遵循和行動(dòng)指南。全流域要提高政治站位，在學(xué)懂弄通做實(shí)上下更大功夫，努力在學(xué)習(xí)中增強(qiáng)抓好生態(tài)保護(hù)的政治自覺(jué)、把牢“共抓大保護(hù)、不搞大開(kāi)發(fā)”的戰(zhàn)略導(dǎo)向、凝聚“綠水青山就是金山銀山”的共識(shí)共為，不斷強(qiáng)化抓好生態(tài)環(huán)境保護(hù)和推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展的政治擔(dān)當(dāng)。

（二）要努力在推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展上實(shí)現(xiàn)更大作為。重慶是長(zhǎng)江上游生態(tài)屏障的最后一道關(guān)口，對(duì)長(zhǎng)江中下游地區(qū)生態(tài)安全承擔(dān)著不可替代的作用。要堅(jiān)持水下岸上一起管，綜合施策打好生態(tài)環(huán)境保護(hù)“組合拳”，治好水、植好綠、禁好漁、防好災(zāi)、護(hù)好文，筑牢長(zhǎng)江上游重要生態(tài)屏障。要持續(xù)打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)，進(jìn)一步鞏固藍(lán)天、碧水、凈土保衛(wèi)戰(zhàn)成果，加強(qiáng)生態(tài)聯(lián)防聯(lián)治，提升生態(tài)環(huán)境治理能力，讓天更藍(lán)、地更綠、水更清、空氣更清新。要著力推進(jìn)綠色低碳發(fā)展，做好“兩山”轉(zhuǎn)化大文章，加快推動(dòng)制造業(yè)綠色轉(zhuǎn)型，積極倡導(dǎo)綠色生活方式，打造好高質(zhì)量發(fā)展的綠色引擎。要堅(jiān)決抓好突出問(wèn)題整改，深刻汲取教訓(xùn)，扎實(shí)抓好問(wèn)題整改“回頭看”，舉一反三全面開(kāi)展排查整治，始終保持不大意、不遲疑、不懈怠，做到守土有責(zé)、守土負(fù)責(zé)、守土盡責(zé)。

（三）要強(qiáng)化法治思維，運(yùn)用法治力量，守護(hù)好長(zhǎng)江母親河?！吨腥A人民共和國(guó)長(zhǎng)江保護(hù)法》意義重大、影響深遠(yuǎn)，全流域上下要切實(shí)增強(qiáng)實(shí)施長(zhǎng)江保護(hù)法的思想自覺(jué)，狠抓落地落實(shí)，為推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展提供有力法治保障。要把各單位責(zé)任落實(shí)到位，把各項(xiàng)措施落實(shí)到位，全力保障長(zhǎng)江保護(hù)法在全流域內(nèi)有力有效實(shí)施。要持續(xù)深化環(huán)保執(zhí)法，強(qiáng)化聯(lián)合執(zhí)法，對(duì)違法行為零容忍，維護(hù)法律的尊嚴(yán)與權(quán)威。要切實(shí)加強(qiáng)司法保障，將“嚴(yán)”的基調(diào)貫徹到長(zhǎng)江保護(hù)法適用的全過(guò)程各方面，依法嚴(yán)懲破壞長(zhǎng)江生態(tài)犯罪活動(dòng)，讓破壞長(zhǎng)江生態(tài)環(huán)境者付出沉重代價(jià)。要加大宣傳教育力度，讓干部群眾準(zhǔn)確把握長(zhǎng)江保護(hù)法的主要內(nèi)容和核心要義，營(yíng)造全社會(huì)共同參與“長(zhǎng)江大保護(hù)”的濃厚氛圍，構(gòu)筑起捍衛(wèi)法律權(quán)威的“銅墻鐵壁”。

（四）推進(jìn)聯(lián)合執(zhí)法工作，深化區(qū)域合作機(jī)制一是做好環(huán)境司法與行政執(zhí)法的銜接。在國(guó)家長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶協(xié)調(diào)機(jī)制的統(tǒng)一指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，加強(qiáng)最高法院、流域各級(jí)法院與長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶管理部門、執(zhí)法單位的溝通，推進(jìn)行政司法銜接、案件移送和環(huán)境執(zhí)法異地督察等工作，強(qiáng)化長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶與區(qū)域在行政執(zhí)法工作中的協(xié)作聯(lián)動(dòng)，建立健全聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。二是推動(dòng)聯(lián)合執(zhí)法工作常態(tài)化、制度化。參考借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，確立長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶省、市、區(qū)（縣）領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)席會(huì)議制度。簽署法治合作協(xié)議，建立聯(lián)絡(luò)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域法治信息共享、制度共建、標(biāo)準(zhǔn)共用，形成跨區(qū)域、跨部分、跨領(lǐng)域的執(zhí)法梯隊(duì)。三是培訓(xùn)一支專業(yè)化環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍。集中開(kāi)設(shè)培訓(xùn)課程，采取課堂教學(xué)和現(xiàn)場(chǎng)觀摩相結(jié)合的方式，宣講長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶專項(xiàng)執(zhí)法行為規(guī)范、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法程序，夯實(shí)執(zhí)法人員理論基礎(chǔ)；通過(guò)模擬執(zhí)法開(kāi)展實(shí)戰(zhàn)演練，提升執(zhí)法人員現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法能力。[4]

（五）完善審判體制機(jī)制，健全審判規(guī)則體系。一是推動(dòng)司法專門機(jī)構(gòu)建設(shè)，完善歸口審理機(jī)制。推進(jìn)管轄制度、跨區(qū)劃法院建設(shè)，設(shè)立跨行政區(qū)劃、專司環(huán)境資源的審判庭、合議庭、巡回法庭，以及司法保護(hù)基地，對(duì)相關(guān)民事、行政（刑事、執(zhí)行）案件作“多合一”歸口審理。探索建立環(huán)境資源案件集中管轄和非集中管轄機(jī)制，促進(jìn)集中管轄法院與非集中管轄法院審判工作有效銜接。二是加強(qiáng)跨省域司法審判協(xié)作工作。在最高法院指導(dǎo)推動(dòng)下，簽訂長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶司法合作框架協(xié)議，構(gòu)建長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)境資源跨區(qū)域?qū)徟袇f(xié)作機(jī)制，聯(lián)合各地檢察院、公安局、生態(tài)環(huán)境局等，共同打造生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)一體化平臺(tái)。三是鍛造一支忠誠(chéng)干凈的審判隊(duì)伍。定期舉辦培訓(xùn)班，與高等院校、科研單位交流合作，加強(qiáng)環(huán)境資源審判業(yè)務(wù)和技術(shù)培訓(xùn)，提升審判隊(duì)伍素質(zhì)。同時(shí)，狠抓司法廉潔教育，深化司法體制綜合配套改革，營(yíng)造風(fēng)清氣正的司法執(zhí)法環(huán)境。