規(guī)范性文件附帶審查的路徑和裁判規(guī)則

姚美科

【關(guān)注焦點】

規(guī)范性文件的制定應(yīng)以上位法為依據(jù)，不得超越上位法規(guī)定的范圍、幅度、標(biāo)準(zhǔn)，對行政相對人進(jìn)行權(quán)利限縮或義務(wù)擴(kuò)張。與上位法相沖突的條款不具有合法性，不能作為認(rèn)定行政行為合法性的依據(jù)。

【基本案情】

徐某的丈夫劉某患肺癌晚期并發(fā)腦轉(zhuǎn)移，先后于2014年4月8日、2014年6月3日兩次入住淄博萬杰腫瘤醫(yī)院治療，2014年7月8日醫(yī)治無效去世。在淄博萬杰腫瘤醫(yī)院住院治療期間，產(chǎn)生醫(yī)療費用105014.48元。2014年7月21日，徐某申請W縣社會醫(yī)療保險事業(yè)處給予辦理新農(nóng)合醫(yī)療費用報銷。W縣社會醫(yī)療保險事業(yè)處于2015年1月12日作出《關(guān)于對申請人徐某合作醫(yī)療報銷申請的書面答復(fù)》，依據(jù)W縣衛(wèi)生局、W縣財政局《2014年W縣新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理工作實施辦法》（蓮衛(wèi)字〔2014〕2號）（以下簡稱《實施辦法》）第5條第2款“參合農(nóng)民到市外就醫(yī)，必須到政府舉辦的公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)”的規(guī)定，認(rèn)為徐某提供的報銷材料“住院收費票據(jù)為地方稅務(wù)發(fā)票，就診的醫(yī)療機(jī)構(gòu)不屬于政府舉辦的醫(yī)療機(jī)構(gòu)，不符合我縣新農(nóng)合報銷政策規(guī)定”，決定不予報銷。徐某認(rèn)為W縣社會醫(yī)療保險事業(yè)處不予報銷的答復(fù)不符合省、市相應(yīng)政策規(guī)定的精神，請求人民法院依法予以撤銷，同時請求對W縣社會醫(yī)療保險事業(yè)處所依據(jù)《實施辦法》的合法性進(jìn)行審查。

【裁判結(jié)果】

一審法院認(rèn)為，徐某丈夫劉某就診的淄博萬杰腫瘤醫(yī)院既不是山東省省級新農(nóng)合醫(yī)療機(jī)構(gòu)，也未與W縣簽訂協(xié)議互認(rèn)，根據(jù)《山東省新型農(nóng)村合作醫(yī)療定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)暫行管理規(guī)定》第12條“參合農(nóng)民在山東省行政區(qū)域內(nèi)非新農(nóng)合定點機(jī)構(gòu)就醫(yī)的費用不得納入新農(nóng)合基金補償”的規(guī)定，徐某訴請人民法院撤銷W縣社會醫(yī)療保險事業(yè)處不予報銷的決定無事實和法律依據(jù)，不予支持。W縣社會醫(yī)療保險事業(yè)處據(jù)以駁回徐某新農(nóng)合報銷申請的《實施辦法》第5條第2款關(guān)于“參合農(nóng)民到市外就醫(yī)，必須到政府舉辦的公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)”的規(guī)定，不符合《山東省新型農(nóng)村合作醫(yī)療定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)暫行管理規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，該條款不具有合法性。依照《行政訴訟法》第64條、第69條及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見》第21條之規(guī)定，駁回徐某的訴訟請求。

徐某不服，以一審法院判決對規(guī)范性文件條款審查的結(jié)論與判決結(jié)果相互矛盾，一審判決中“原告徐某訴請人民法院撤銷被告不予報銷的決定無事實和法律依據(jù)”認(rèn)定錯誤為由提起上訴。

二審法院認(rèn)為，W縣社會醫(yī)療保險事業(yè)處作出《關(guān)于對申請人徐某合作醫(yī)療報銷申請的書面答復(fù)》的依據(jù)是《實施辦法》第5條第2款“參合農(nóng)民到市外就醫(yī)，必須到政府舉辦的公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)”的規(guī)定，該款規(guī)定對行政相對人的權(quán)利作出了限縮性規(guī)定，不符合上位法規(guī)范性文件的相關(guān)規(guī)定，不能作為認(rèn)定涉案行政行為合法的依據(jù)，故涉案答復(fù)的依據(jù)不合法，屬于適用法律法規(guī)錯誤，應(yīng)予撤銷。對于徐某的新型農(nóng)村合作醫(yī)療費用依據(jù)上位規(guī)范性文件的規(guī)定應(yīng)否報銷，需由W縣社會醫(yī)療保險事業(yè)處重新審查并作出處理。判決撤銷一審法院判決；撤銷W縣社會醫(yī)療保險事業(yè)處作出的《關(guān)于對申請人徐某合作醫(yī)療報銷申請的書面答復(fù)》；責(zé)令W縣社會醫(yī)療保險事業(yè)處于判決生效之日起60日內(nèi)對徐某的申請重新審查并作出處理。

【裁判解析】

本案是涉及附帶審查規(guī)范性文件的新型、典型案件。新修訂的《行政訴訟法》對規(guī)范性文件附帶審查制度作出專門規(guī)定，這是對長期以來有關(guān)把抽象行政行為納入司法審查范圍的回應(yīng)，同時也實現(xiàn)了與《行政復(fù)議法》相關(guān)規(guī)定的制度銜接。規(guī)范性文件的附帶審查制度對促進(jìn)公民權(quán)益保護(hù)，推動行政執(zhí)法的“源頭治理”，監(jiān)督規(guī)范性文件的制定以及促進(jìn)法治政府“科學(xué)立法”具有重要意義。W縣社會醫(yī)療保險事業(yè)處依據(jù)《實施辦法》的相關(guān)規(guī)定答復(fù)徐某不予報銷新型農(nóng)村合作醫(yī)療費用，徐某在提起撤銷答復(fù)訴訟時請求對規(guī)范性文件一并審查。本案對規(guī)范性文件的附帶審查主要涉及以下方面問題。

一、規(guī)范性文件附帶審查的請求條件

規(guī)范性文件能否請求一并審查是對規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行實質(zhì)審查的先決條件，根據(jù)《行政訴訟法》第53條及《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第145條的規(guī)定，原告請求對規(guī)范性文件附帶審查至少應(yīng)滿足以下基本要件：第一，請求審查的對象必須為“規(guī)范性文件”，非規(guī)范性文件不得請求附帶審查；第二，請求審查的規(guī)范性文件與被訴行政行為之間存在依據(jù)關(guān)系；第三，原告在對行政行為提起訴訟時必須明確提出一并審查規(guī)范性文件的訴訟請求。缺乏上述要件，將難以啟動規(guī)范性文件附帶審查程序。

（一）對可以附帶審查的“規(guī)范性文件”的識別

規(guī)范性文件的概念目前尚無統(tǒng)一的界定，①參見程琥：《新〈行政訴訟法〉中規(guī)范性文件附帶審查制度研究》，載《法律適用》2015年第7期。目前有學(xué)理概念，多為學(xué)者從規(guī)范性文件的特征或構(gòu)成要件角度總結(jié)歸納，實踐中也有通過地方立法對規(guī)范性文件概念進(jìn)行總結(jié)，如肇慶市人民政府于2018年7月6日發(fā)布的《肇慶市行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件管理規(guī)定》第2條明確了規(guī)范性文件的概念，其表述與學(xué)理概念基本一致。在形態(tài)上主要存在于由國務(wù)院部門和地方人民政府及其部門依照法定權(quán)限和程序制定并公布的各類行政文件中。規(guī)范性文件的認(rèn)定一般應(yīng)當(dāng)從內(nèi)容是否涉及行政相對人的權(quán)利義務(wù)、權(quán)利義務(wù)是否具有確定性、是否具有普遍約束力和是否具有反復(fù)適用性等方面進(jìn)行判斷。規(guī)章以上的立法文件、對相對人權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的管理規(guī)范、工作制度、工作要點等內(nèi)部公文以及涉及行政相對人的權(quán)利義務(wù)但該權(quán)利義務(wù)不具有確定性，不能直接援引作為行政管理依據(jù)的工作意見、工作部署、工作方案、工作規(guī)劃和工作綱要等文件均不屬于規(guī)范性文件。本案中徐某請求人民法院附帶審查的《實施意見》系W縣政府為規(guī)范新型農(nóng)村合作醫(yī)療管理工作，由W縣衛(wèi)生局、W縣財政局按照公文規(guī)范和程序，在縣域內(nèi)公開發(fā)布的，對參合農(nóng)民具有普遍約束力且能夠反復(fù)適用的文件，屬于較為典型的行政規(guī)范性文件，可以請求附帶審查。

（二）對法律規(guī)定的“依據(jù)關(guān)系”的審查

根據(jù)《行政訴訟法》及司法解釋的規(guī)定，接受審查的規(guī)范性文件必須是被訴行政行為作出的依據(jù)。所謂依據(jù)關(guān)系，通常是指被訴行政行為與規(guī)范性文件之間存在相當(dāng)?shù)年P(guān)聯(lián)性，或者說規(guī)范性文件是行政行為作出的根據(jù)。如果規(guī)范性文件與被訴行政行為之間缺乏法律規(guī)定的依據(jù)關(guān)系，那么規(guī)范性文件即使?jié)M足可以附帶審查的形式與內(nèi)容要件，法院也不能對其進(jìn)行合法性審查，這既是節(jié)省有限司法資源的需要，也在一定程度上控制了司法權(quán)對行政權(quán)的過度干預(yù)。是否具有依據(jù)關(guān)系是附帶審查制度實施的重要條件，也是法院在判斷是否需要對規(guī)范性文件進(jìn)行審查的關(guān)鍵要素。最高人民法院發(fā)布的第一批行政訴訟附帶審查規(guī)范性文件典型案例中，毛愛梅、祝洪興訴浙江省江山市賀村鎮(zhèn)政府強(qiáng)制拆除行為違法，法院決定對相關(guān)規(guī)范性文件不予審查一案，②參見毛愛梅、祝洪興訴浙江省江山市賀村鎮(zhèn)人民政府行政強(qiáng)制及行政賠償案，浙江省衢州市柯城區(qū)人民法院（2016）浙0802行初19號行政判決書。法院認(rèn)為，原告請求審查的是對生豬退養(yǎng)相關(guān)補助的內(nèi)容，與本案審查的鎮(zhèn)政府強(qiáng)制拆除行為無關(guān)聯(lián)，故決定不予審查。旗幟鮮明地體現(xiàn)了上述審查原則。本案中，W縣社會醫(yī)療保險事業(yè)處對徐某的報銷申請作出答復(fù)，其答復(fù)中明確載明不予報銷的依據(jù)是W縣衛(wèi)生局、W縣財政局《實施辦法》的相關(guān)規(guī)定，W縣社會醫(yī)療保險事業(yè)處援引《實施辦法》的具體規(guī)定，直接表明不予報銷行為與上述規(guī)范性文件之間的依據(jù)關(guān)系，并將《實施辦法》作為證據(jù)向法院提交，法院應(yīng)當(dāng)通過實質(zhì)審查將其納入規(guī)范性文件一并審查范疇。

（三）對附帶審查規(guī)范性文件訴訟請求的把握

原告在提起訴訟時請求審查規(guī)范性文件整體還是具體條款，現(xiàn)行法律及司法解釋并沒有作出規(guī)定，這直接影響到案件受理后規(guī)范性文件審查的范圍。針對該問題，目前存在兩種不同的意見：一種意見認(rèn)為應(yīng)審查被訴行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件的相關(guān)條款；①北京知識產(chǎn)權(quán)法院作出的首例對規(guī)范性文件附帶審查的判決，將審查對象限定為規(guī)范性文件的特定部分，參見（2015）京知行初字第177號行政判決書。最高人民法院發(fā)布的第一批行政訴訟附帶審查規(guī)范性文件典型案例中毛愛梅案，認(rèn)可附帶審查的對象為作出被訴行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件的相關(guān)條款。另一種意見則認(rèn)為應(yīng)對規(guī)范性文件整體審查，不應(yīng)將審查局限在訴爭條款上。②參見王曉杰：《行政規(guī)范性文件附帶審查的有限性原則》，載《經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊》2019年第31期。筆者認(rèn)為，現(xiàn)行條件下人民法院審查具體條款為宜。規(guī)范性文件的制定有專門的備案審查機(jī)關(guān)，法院不負(fù)有全面抽象審查的義務(wù)，在規(guī)范性文件的審查上，法院并不比人大或政府具有更強(qiáng)的民主正當(dāng)性和專業(yè)性。只有在對具體問題的法律判斷和法律適用上，司法才具有權(quán)威性和最終性。故原告應(yīng)將訴訟請求指向行政機(jī)關(guān)作出行為依據(jù)的、直接影響相對人權(quán)利義務(wù)的具體條款。在原告對規(guī)范性文件與行政行為之間有因果聯(lián)系的具體條款認(rèn)識不清時，人民法院應(yīng)當(dāng)給予必要釋明。具體到本案中，徐某在提起訴訟時請求一并對《實施意見》的合法性進(jìn)行審查，但《實施辦法》第5條第2款才是W縣社會醫(yī)療保險事業(yè)處作出答復(fù)行為的依據(jù)，并直接影響到徐某的新農(nóng)合報銷利益的實現(xiàn)，人民法院對原告訴訟請求應(yīng)予釋明并對《實施辦法》第5條第2款進(jìn)行實質(zhì)審查。

二、規(guī)范性文件的司法審查基準(zhǔn)與審查原則

（一）規(guī)范性文件的司法審查基準(zhǔn)

規(guī)范性文件的內(nèi)容不得違反憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定和國家的方針政策，也不得違背上級行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件規(guī)定，法律、法規(guī)、規(guī)章以及上級行政機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件均能作為被附帶審查的規(guī)范性文件的上位法依據(jù)，故人民法院審查規(guī)范性文件的合法性時應(yīng)當(dāng)以上述行政法淵源為基準(zhǔn)。新型農(nóng)村合作醫(yī)療是由政府組織、引導(dǎo)、支持，農(nóng)民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統(tǒng)籌為主的農(nóng)民醫(yī)療互助共濟(jì)制度。2002年10月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》明確指出要逐步建立以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，到2010年，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度基本覆蓋農(nóng)村居民且配套措施日臻成熟，但時至本案發(fā)生，新農(nóng)合報銷制度并未有法律、法規(guī)及規(guī)章作為行政執(zhí)法的依據(jù)，多是以“紅頭文件”的形式予以規(guī)范和調(diào)整。本案徐某請求對《實施辦法》進(jìn)行附帶審查，涉及到的上位依據(jù)包括國家發(fā)展改革委、國家衛(wèi)生計生委、人力資源和社會保障部公布的《關(guān)于非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)服務(wù)實行市場調(diào)節(jié)價有關(guān)問題的通知》《山東省新型農(nóng)村合作醫(yī)療定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)暫行管理規(guī)定》等相關(guān)文件規(guī)定，W縣衛(wèi)生局、W縣財政局《實施辦法》也是依據(jù)國家政策及上述省級層面的文件制定，人民法院應(yīng)當(dāng)以上述規(guī)范性文件為基準(zhǔn)對被訴《實施意見》的合法性進(jìn)行審查。

（二）規(guī)范性文件的合法性審查兼具合理性審查

規(guī)范性文件的制定不得超越上位法規(guī)定的范圍、幅度、標(biāo)準(zhǔn)，對相對人進(jìn)行權(quán)利限縮或義務(wù)擴(kuò)張，法院對規(guī)范性文件的審查應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照上位法的規(guī)定進(jìn)行，同時兼具合理性、正當(dāng)性的審查，不論是上位法較為明確的授權(quán)還是寬泛的原則性規(guī)定，規(guī)范性文件都應(yīng)當(dāng)落入其規(guī)制范圍內(nèi)。本案被訴行政行為所依據(jù)的《實施辦法》第5條第2款“參合農(nóng)民到市外就醫(yī)，必須到政府舉辦的公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)”的規(guī)定，對行政相對人的權(quán)利進(jìn)行限縮規(guī)定，既不具有合法性，也欠缺合理性。

1.從合法性標(biāo)準(zhǔn)審查。本案涉及的上位依據(jù)包括《山東省新型農(nóng)村合作醫(yī)療定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)暫行管理規(guī)定》第12條“參合農(nóng)民在山東省行政區(qū)域內(nèi)非新農(nóng)合定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)就醫(yī)的費用不得納入新農(nóng)合基金補償”的規(guī)定。從上述規(guī)定可以看出，參合農(nóng)民享受新農(nóng)合報銷待遇的限制條件是在山東省行政區(qū)域內(nèi)非新農(nóng)合定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)就醫(yī)，并未規(guī)定必須到政府舉辦的公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)就醫(yī)。國家發(fā)展改革委、國家衛(wèi)生計生委、人力資源和社會保障部2014年3月25日公布的《關(guān)于非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)服務(wù)實行市場調(diào)節(jié)價有關(guān)問題的通知》規(guī)定：“建立醫(yī)療保險經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與定點非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的談判機(jī)制。凡符合醫(yī)保定點相關(guān)規(guī)定的非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)，應(yīng)按程序?qū)⑵浼{入職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、工傷保險、生育保險等社會保險的定點服務(wù)范圍，并執(zhí)行與公立醫(yī)院相同的支付政策”。據(jù)此，從國家政策導(dǎo)向看，國家鼓勵社會辦醫(yī)，并明確規(guī)定應(yīng)按程序?qū)⒎枪⑨t(yī)療機(jī)構(gòu)納入社會保險的定點服務(wù)范圍，而非限制非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的參與。故W縣衛(wèi)生局、W縣財政局制定的《實施辦法》規(guī)定“參合農(nóng)民到市外就醫(yī)，必須到政府舉辦的公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)”，違反上位規(guī)范性文件規(guī)定，不具有合法性，不能作為行政行為合法性的依據(jù)。

2.從合理性角度考量。規(guī)范性文件的制定不能作出對行政相對人的權(quán)利和義務(wù)明顯不合理的規(guī)定，否則無法獲得社會公眾的內(nèi)心認(rèn)同和自覺遵守。①參見《加強(qiáng)規(guī)范性文件備案審查，切實維護(hù)國家法制統(tǒng)一——〈海南省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例〉解讀》，載《海南日報》2021年6月6日第A04版。文中提出規(guī)范性文件審查應(yīng)當(dāng)把握政策性標(biāo)準(zhǔn)、合法性標(biāo)準(zhǔn)和適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范性文件不適當(dāng)?shù)那樾危好黠@違背社會主義核心價值觀和公序良俗；對公民、法人或者其他組織的權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定明顯不合理；因現(xiàn)實情況發(fā)生重大變化而不宜繼續(xù)實施?！渡綎|省新型農(nóng)村合作醫(yī)療定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)暫行管理規(guī)定》第4條和第5條對新農(nóng)合定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)確定原則以及申請新農(nóng)合定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)的條件作出具體規(guī)定，①《山東省新型農(nóng)村合作醫(yī)療定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)暫行管理規(guī)定》第4條規(guī)定了新農(nóng)合定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)確定原則：功能齊全、布局合理，方便參合農(nóng)民就醫(yī)；中醫(yī)與西醫(yī)并重兼顧?？婆c特色，注重發(fā)揮鄉(xiāng)、村衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用；合理控制醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)成本，降低參合農(nóng)民醫(yī)藥費用，促進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生資源優(yōu)化配置，提高醫(yī)療衛(wèi)生資源效率。第5條規(guī)定：“經(jīng)衛(wèi)生行政部門批準(zhǔn)并取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)以及經(jīng)軍隊主管部門批準(zhǔn)有資格開展對外服務(wù)的軍隊醫(yī)療機(jī)構(gòu)，具備下列條件的，均可申請新農(nóng)合定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)：（一）取得《醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》；（二）從業(yè)人員具備相應(yīng)的執(zhí)法資格；（三）遵守國家有關(guān)醫(yī)療服務(wù)法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，有健全和完善的醫(yī)療服務(wù)管理制度；（四）嚴(yán)格執(zhí)行省物價部門制定的醫(yī)療服務(wù)和藥品價格政策；（五）嚴(yán)格執(zhí)行新農(nóng)合有關(guān)政策規(guī)定，建立與新農(nóng)合政策相適應(yīng)的內(nèi)部管理制度，成立新農(nóng)合管理辦公室，配備專職工作人員，配置符合要求的計算機(jī)信息管理系統(tǒng)。”無論是公立醫(yī)院還是民營醫(yī)院，凡是符合相關(guān)規(guī)定，都可以申請而且應(yīng)當(dāng)納入醫(yī)保定點，這對于推動多元化辦醫(yī)格局的形成，緩解群眾看病難的問題具有重要意義。參合農(nóng)民有到符合條件的非公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)就醫(yī)并取得新農(nóng)合報銷的權(quán)利，地方政府及工作部門不得設(shè)置限制性條件，作出對行政相對人的權(quán)利明顯不合理的規(guī)定。本案當(dāng)事人徐某的丈夫生前所就醫(yī)的淄博萬杰腫瘤醫(yī)院雖是民營醫(yī)院，但依法可以作為新農(nóng)合定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)，事實上也于2011年6月被淄博市衛(wèi)生局確定為市級新型農(nóng)村合作醫(yī)療定點醫(yī)療機(jī)構(gòu)并予以公布。W縣衛(wèi)生局、W縣財政局制定的《實施辦法》規(guī)定“參合農(nóng)民到市外就醫(yī)，必須到政府舉辦的公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)”，對新農(nóng)合報銷的條件作了進(jìn)一步限制，構(gòu)成對行政相對人的權(quán)利的限縮，該限縮性規(guī)定明顯不具有合理性。

三、規(guī)范性文件附帶審查的裁判方式及本案的裁判思路

（一）附帶審查的裁判方式問題

新修訂的《行政訴訟法》第64條規(guī)定，人民法院在審理行政案件中，經(jīng)審查認(rèn)為本法第53條規(guī)定的規(guī)范性文件不合法的，不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并向制定機(jī)關(guān)提出處理建議。最高人民法院《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀(jì)要》（法〔2004〕第96號）規(guī)定，人民法院經(jīng)審查認(rèn)為被訴具體行政行為依據(jù)的具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件合法、有效并合理、適當(dāng)?shù)?，在認(rèn)定被訴具體行政行為合法性時應(yīng)承認(rèn)其效力；人民法院可以在裁判理由中對具體應(yīng)用解釋和其他規(guī)范性文件是否合法、有效、合理或適當(dāng)進(jìn)行闡明。通過上述規(guī)定可以明確，即使附帶審查的規(guī)范性文件或相關(guān)條款違法，人民法院也不能直接在裁判文書中宣布該規(guī)范性文件無效或者撤銷，而應(yīng)該通過裁判文書主文對規(guī)范性文件是否合法予以闡述。經(jīng)審查認(rèn)為規(guī)范性文件合法、有效并合理、適當(dāng)時應(yīng)承認(rèn)規(guī)范性效力；經(jīng)審查認(rèn)為作為行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件不合法的，該規(guī)范性文件不作為認(rèn)定行政行為合法的依據(jù)，并在裁判理由中對規(guī)范性文件的不合法進(jìn)行評述。

（二）本案裁判思路評介

W縣社會醫(yī)療保險事業(yè)處答復(fù)徐某不予報銷新型農(nóng)村合作醫(yī)療費用的直接依據(jù)是W縣衛(wèi)生局、W縣財政局《實施辦法》第5條第2款“參合農(nóng)民到市外就醫(yī)，必須到政府舉辦的公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)”的規(guī)定，該款規(guī)定已經(jīng)審查不合法，其后果是直接導(dǎo)致W縣社會醫(yī)療保險事業(yè)處作出答復(fù)處理行為適用法律錯誤，故W縣社會醫(yī)療保險事業(yè)處答復(fù)行為應(yīng)予撤銷。一審法院既認(rèn)為《實施辦法》的相關(guān)規(guī)定不合法，又認(rèn)為徐某訴請撤銷W縣社會醫(yī)療保險事業(yè)處不予報銷的決定無事實和法律依據(jù)，有悖正常邏輯，且越過行政機(jī)關(guān)錯誤的處理決定對屬于行政機(jī)關(guān)處理的事項作出判斷，有司法侵犯行政權(quán)之嫌。與一審判決相比，二審法院在作出撤銷判決的同時責(zé)令W縣社會醫(yī)療保險事業(yè)處對徐某的申請重新審查并作出處理，體現(xiàn)了對行政機(jī)關(guān)首次判斷權(quán)的尊重，同時有利于行政機(jī)關(guān)在查明案件事實和準(zhǔn)確適用法律的基礎(chǔ)上進(jìn)一步化解行政糾紛，更為妥當(dāng)。