環(huán)境法（2014）對環(huán)境公益訴訟制度建設的推進與再改進

雷曉婕

（鄭州大學體育學院，河南 鄭州 450044）

一、引言

2016年央視新聞報道某校搬入新小區(qū)后，近500名學生的血液指標出現(xiàn)異常，個別學生甚至檢查出罹患癌癥等嚴重疾病。且根據(jù)報道，使學校新校區(qū)相鄰施工地塊成為三家化工廠的舊址。據(jù)生態(tài)環(huán)境部和江蘇省政府成立的聯(lián)合調(diào)查顯示，相鄰工地土壤修復工程存在嚴重問題，污染防護措施未得到有效落實，相關監(jiān)管部門的監(jiān)管工作不到位。隨后自然之友和綠發(fā)會作為原告向某市中級人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟，受污染土地上的原三家化工企業(yè)作為被告。隨后某市中級人民法院以原告提出的維護社會環(huán)境公共利益的訴訟目的正在逐步落實等理由，駁回了原告的訴訟請求［1］。此案的判決結果，在社會上引起了巨大的反響，暴露了我國現(xiàn)存環(huán)境公益訴訟制度中存在眾多急需解決的問題，同時引發(fā)了環(huán)境保護相關法律制度的熱烈討論。

二、我國環(huán)境公益訴訟制度的立法沿革

通俗講，目前我國環(huán)境保護公益訴訟制度的立法模式為“各個擊破，查漏補缺”，追溯歷史可知，2007年至2012年間為環(huán)保公益訴訟嘗試階段，2012年通過修改民事訴訟法初步建立起環(huán)保公益訴訟制度，2014年修訂《環(huán)保法》以及2015年出臺的環(huán)保訴訟有關司法解釋中進一步明確規(guī)定社會組織具有原告主體資格以及法院審理此類案件的具體流程。2015年和2016年相繼頒布的文件細化了檢察院提起環(huán)境民事公益訴訟以及環(huán)境行政公益訴訟的程序［2］。同年最高法還進一步細化了法院審理檢察院提起的公益訴訟程序。通過對上述立法程序的梳理可知，環(huán)保公益訴訟制度的構建過程屬于依靠試點經(jīng)驗逐步推進，而非傳統(tǒng)的從整體角度搭建的立法模式。

基于此，這種做法盡管可以有針對性地解決某些問題，但無論是制度內(nèi)部的相互關系上還是外部與其他制度的銜接上都存在瑕疵。筆者擬根據(jù)現(xiàn)有制度暴露出的問題，從2014年《環(huán)保法》修訂的角度剖析其對于環(huán)境公益訴訟制度的推進之處，以及通過該法實施至今在司法實踐中遇到的困境，有針對性地提出解決方案。

三、2014年修訂的環(huán)保法對環(huán)境公益訴訟的推動之處

2012年我國修訂民事訴訟法成為啟動修訂環(huán)境保護法工作的契機，因此環(huán)境民事公益訴訟需要建立在民訴法的基礎上，這就導致“公益訴訟”很難鑲嵌入“單人私益訴訟”的框架中。例如，環(huán)保法第五十八條的“對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為”屬于對民訴法“損害社會公共利益”的延伸。這般立法的結果是一方面造成兩個法條形式上的雷同，另一方面“環(huán)境公益訴訟”受制于“眾人私益訴訟”的束縛［3］。所以筆者認為我國目前的環(huán)保公益訴訟的本質(zhì)依舊屬于“眾人私益訴訟”，此點在《消費者權益保護法》中的表現(xiàn)更為顯著。

但是從新法和舊法立法一致性以及制度連續(xù)性角度分析，2014年修訂的環(huán)保法本身對環(huán)保公益訴訟制度的推動依舊顯著，具體為：

（一）“破壞生態(tài)”可做擴大解釋

《環(huán)保法》在繼承民訴法相關表述的基礎上進行了適度填充，即：新增修飾語“破壞生態(tài)”，進而在一定程度上將本法第五十八條中所規(guī)制的行為從“損害私益行為”進行了擴充。目前人們對于環(huán)境污染的認識和理解程度遠高于對破壞生態(tài)的認知。污染環(huán)境具有直觀辨認的特點，排放污水、排放有毒物質(zhì)都屬于環(huán)境污染行為。但人們卻難以從生活常識中歸納出何為破壞生態(tài)。

從本文第二章歷史沿革中可以看到，修訂版環(huán)保法實施后，最高法等機關恰恰是利用“破壞生態(tài)”這一可擴充空間為基礎，全面加強涉及環(huán)境資源的審判工作，例如將“破壞自然資源等生態(tài)環(huán)境造成的損失”、破壞具體種類的自然資源（水資源）的行為以及由于開采礦產(chǎn)資源導致的地質(zhì)災害、植被毀損等生態(tài)破壞，都解釋為“破壞生態(tài)”，

從這個角度分析，司法實踐中對“破壞生態(tài)”進行了更為合理的擴充，有助于環(huán)保法中的利益從本質(zhì)上逐漸與眾人私益相脫離，更貼合公共利益的本源。

（二）現(xiàn)行《環(huán)保法》可接入行政訴訟

同樣作為民訴法第五十五條的繼受者，《消法》規(guī)制的是私益訴訟制度，反觀2014年環(huán)保法中僅有2個條款涉及私權的實現(xiàn)，且核心思想為因環(huán)境污染或破壞生態(tài)等行為侵犯到公民個人利益時，將其救濟方式指引向了《侵權責任法》。除此之外，環(huán)境保護法本身為一個完整的體系，更側重于調(diào)整環(huán)境行為主體（自然人、法人、社會組織等）與作為環(huán)境行為主體的國家機關之間的關系，所以此法顯然不是單一地調(diào)整民事法律關系的法，其更接近于行政法。因此筆者認為只要沒有在《環(huán)境保護法》中明確進行排除性的規(guī)定，則環(huán)境保護法的訴訟制度就應當包括行政訴訟制度，這種訴訟制度的安排在我國當前法制體系下也更容易被接受［4］。此外，這種觀點在我國2015年最高檢頒布的檢察機關提起公益訴訟改革試點方案中也有所提及，該試點方案中關于“環(huán)境污染損害社會公共利益的行為”的表述與《環(huán)保法（2014）》中的表述完全重合，因此可以認為后者已經(jīng)被檢察機關所認可并納入提起公益訴訟對象的范圍。

四、關于環(huán)境公益訴訟的再改進

《環(huán)保法（2014）》實際上從客觀角度上發(fā)揮了其對《民訴法》與《兩訴訟法修改決定》的重要銜接，但單純依靠《環(huán)境法》仍無法證明我國確立起了真正的公益訴訟制度，因為環(huán)保法并未對訴訟的類型予以明確；另一方面，基于實踐對“生態(tài)保護”這一概念引申出的生態(tài)修復等解釋性結論，無法與民訴法中形成的法律規(guī)范邏輯相一致。

筆者認為，作為與公益訴訟制度高度相關的環(huán)境保護法，不應當僅局限于通過擴大解釋的方式為環(huán)境公益訴訟提供支持，想要真正完成環(huán)境公益訴訟制度的建立，需要做出諸多努力，為實現(xiàn)上述目的，還應當對《環(huán)保法（2014）》作出如下修改探討：

（一）將“污染環(huán)境、破壞生態(tài)”等行為納入可訴范圍

目前環(huán)保法中規(guī)定的可訴行為僅限于私益損害行為，需要增加對“影響過程”的可訴性。換句話說，一方面應當追究由于環(huán)境行為給人身財產(chǎn)等私益造成侵害的責任；另一方面應當把對環(huán)境造成損害獨立的作為衡量違法行為的后果，明確環(huán)境損害行為的責任后果。如果接受上述修改方案，則社會組織自然而然具有了針對環(huán)境損害行為向法院提起訴訟的權利，從而將現(xiàn)有訴訟格局從社會公共利益訴訟擴充至環(huán)境公益訴訟［5］。

（二）明確環(huán)境公益訴訟與環(huán)境社會公共利益訴訟中的原告范圍

目前《環(huán)保法》規(guī)定的原告主體資格僅限于社會組織，但根據(jù)《兩訴訟法修改決定》，檢察院已經(jīng)具有了提起環(huán)境社會公共利益訴訟以及環(huán)境公益訴訟，但這也造成了實體法的《環(huán)境法》與有關程序法間的沖突。為解決上述不一致，可以將《環(huán)保法》第五十八條的表述與《民訴法》相統(tǒng)一，賦予法定機關和符合條件的社會組織都有權發(fā)起訴訟，從而消除不同法律在規(guī)制相同內(nèi)容上的沖突。

（三）明確污染環(huán)境、破壞生態(tài)的行為主體

實踐中，人們經(jīng)常將《環(huán)保法》第五十八條中的主體限定在對環(huán)境造成直接污染或破壞的行為者，即：自然人、法人和社會組織。但根據(jù)《兩訴訟法修改決定》，環(huán)境公益訴訟的規(guī)制對象還應當包括具有監(jiān)督管理職責的行政機關，如果監(jiān)督機關存在違法濫用職權或作為等行為，同樣可能成為環(huán)境污染或破壞的主體。因此筆者認為還應當賦予符合條件的社會組織，就監(jiān)管主體的違法行為提起訴訟的權利。