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    國(guó)際海底區(qū)域資源開發(fā)規(guī)章研究

    2021-11-25 08:02:32倪然謝青霞楊谷東華理工大學(xué)
    珠江水運(yùn) 2021年21期
    關(guān)鍵詞:承包者規(guī)章公約

    倪然 謝青霞 楊谷 東華理工大學(xué)

    目前,規(guī)范“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的國(guó)際法主要由《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》(簡(jiǎn)稱:《公約》)、《關(guān)于執(zhí)行1982年12月10日<聯(lián)合國(guó)海洋法公約>第十一部分的協(xié)定》(簡(jiǎn)稱:《執(zhí)行協(xié)定》)及《勘探規(guī)章》等組成。但《勘探規(guī)章》只涵蓋了“區(qū)域”資源開發(fā)的初級(jí)階段,即探礦和勘探,沒(méi)有涉及資源開發(fā)階段。海管局為了適應(yīng)“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)發(fā)展的需要,完善“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的國(guó)際法律體系,正在加緊研究制定《“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章》(以下簡(jiǎn)稱《開發(fā)規(guī)章》)。因?yàn)椤皡^(qū)域”的獨(dú)特法律地位,“區(qū)域”資源開發(fā)的相關(guān)利益沖突激烈而復(fù)雜,《開發(fā)規(guī)章》的制定必然要經(jīng)歷長(zhǎng)期艱苦的博弈。促進(jìn)“區(qū)域”資源開發(fā),既是國(guó)際社會(huì)資源現(xiàn)實(shí)需求所決定的,也是國(guó)際法“‘區(qū)域’資源應(yīng)造福全人類”理念所要求的。國(guó)際海底管理局發(fā)布了最新的《“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章草案》及其附加標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)則草案,由利益相關(guān)方提供意見,有效期至2021年6月7日。各國(guó)都在積極參加《開發(fā)規(guī)章》的制定,以確保本國(guó)的“區(qū)域”權(quán)益。全面分析開發(fā)規(guī)章制定背景、依據(jù)我國(guó)國(guó)情,對(duì)《開發(fā)規(guī)章》的制定提出合理的修改建議,使我國(guó)關(guān)于《開發(fā)規(guī)章》制定的主張得到國(guó)際社會(huì)認(rèn)可,對(duì)保障我國(guó)“區(qū)域”權(quán)益具有重要意義。

    1.《開發(fā)規(guī)章》制定背景

    國(guó)際市場(chǎng)對(duì)金屬資源不斷增大的需求使得國(guó)際社會(huì)資金對(duì)“區(qū)域”資源開發(fā)興趣增加,使得“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)逐步呈現(xiàn)出商業(yè)化、市場(chǎng)化態(tài)勢(shì)。此外,部分承包者就深海底礦物開發(fā)進(jìn)行了大量的實(shí)驗(yàn),并取得了一定的成果,加快了“區(qū)域”資源開發(fā)可行性、經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)和開采系統(tǒng)測(cè)試的速度,使得“區(qū)域”資源開發(fā)的技術(shù)準(zhǔn)備工作得到長(zhǎng)足發(fā)展。同時(shí),海管局與各承包者簽訂的29個(gè)“區(qū)域”勘探合同中,7個(gè)多金屬結(jié)核勘探合同(中國(guó)大洋協(xié)會(huì)、國(guó)際海洋金屬聯(lián)合組織、俄羅斯海洋地質(zhì)作業(yè)南方生產(chǎn)協(xié)會(huì)、韓國(guó)政府、日本深海資源開發(fā)有限公司、法國(guó)海洋開發(fā)研究所,印度政府與海管局簽訂的勘探合同)已到期并獲準(zhǔn)延期,合同延期結(jié)束后各承包者應(yīng)進(jìn)入開發(fā)階段。因此,“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的發(fā)展也進(jìn)入了一個(gè)重要的歷史性轉(zhuǎn)折時(shí)期,即由勘探階段向開發(fā)階段過(guò)渡的時(shí)期。綜上所述,“區(qū)域”資源開發(fā)已是大勢(shì)所趨,并具備了一定的條件。但“區(qū)域”資源開發(fā)尚缺少國(guó)際法依據(jù),這使得承包者難以準(zhǔn)確評(píng)估“區(qū)域”資源商業(yè)開采面臨的風(fēng)險(xiǎn),會(huì)阻礙“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的有序發(fā)展。因此,即將到來(lái)的“區(qū)域”資源商業(yè)開發(fā)迫切需要《開發(fā)規(guī)章》的制定。此外,《開發(fā)規(guī)章》的及時(shí)制定能防止部分國(guó)家利用其科學(xué)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)勢(shì)“事先”對(duì)“區(qū)域”資源形成壟斷,有利于人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則的執(zhí)行,也能避免各國(guó)關(guān)于“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的國(guó)內(nèi)立法與國(guó)際法相沖突的問(wèn)題。《開發(fā)規(guī)章》的制定經(jīng)歷了11年的長(zhǎng)期研究、討論,仍未形成得到國(guó)際社會(huì)最終認(rèn)可的可頒布的《開發(fā)規(guī)章》,但相關(guān)工作取得了長(zhǎng)足進(jìn)展。

    2.《開發(fā)規(guī)章》難產(chǎn)原因分析

    《開發(fā)規(guī)章》的制定歷時(shí)近11年,經(jīng)過(guò)提出、準(zhǔn)備、框架草案和開發(fā)規(guī)章草案等幾個(gè)階段,但《開發(fā)規(guī)章》距離獲得通過(guò)還有很大的差距。《開發(fā)規(guī)章》之所以如此難產(chǎn),其深層次原因是“區(qū)域”資源商業(yè)開采存在的不確定性。

    2.1 “區(qū)域”資源的特殊法律地位

    “區(qū)域”資源的特殊法律地位主要體現(xiàn)在是人類的共同繼承財(cái)產(chǎn)。在人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則下,在“可持續(xù)發(fā)展”目標(biāo)下,促進(jìn)“區(qū)域”內(nèi)資源的開發(fā)利用以造福全人類,并能平衡各利益攸關(guān)體的可行的“區(qū)域”資源開發(fā)商業(yè)模式難以形成。

    2.2 “區(qū)域”資源開發(fā)的經(jīng)濟(jì)前景不明朗

    “區(qū)域”資源是否進(jìn)入商業(yè)開發(fā)過(guò)程,很大程度會(huì)依賴于國(guó)際市場(chǎng)同類資源的供需狀況,以及陸地該資源出口國(guó)與“區(qū)域”資源開發(fā)承包者的利益平衡?!皡^(qū)域”資源開發(fā)必須在經(jīng)濟(jì)上有利可圖才能激發(fā)商業(yè)開采的動(dòng)力。

    2.3 環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)尚未明確

    目前對(duì)“區(qū)域”活動(dòng)對(duì)深海環(huán)境和生態(tài)影響的認(rèn)識(shí)水平還非常不足,難以對(duì)大規(guī)模商業(yè)“區(qū)域”資源開發(fā)的做出明確的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。如何防范潛在的海洋環(huán)境損害、如何在損害發(fā)生后恢復(fù)深海海洋環(huán)境以及相關(guān)的損害責(zé)任等都沒(méi)有形成具有國(guó)際共識(shí)有效的方法。

    2.4 “區(qū)域”資源開發(fā)的科技能力尚未完全形成

    深海底采礦技術(shù)還沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)性的、得到國(guó)際社會(huì)認(rèn)可的進(jìn)展,承包者們也沒(méi)有形成完全的開發(fā)能力,在科技領(lǐng)域尚未達(dá)到“區(qū)域”資源開發(fā)的要求。

    2.5 承包者“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)進(jìn)度不統(tǒng)一

    大多數(shù)承包者仍然處于科學(xué)研究階段,迄今沒(méi)有任何承包者決定開展試采工作,只有部分承包者在采礦和加工技術(shù)研發(fā)方面取得了初步進(jìn)展。

    3.《“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章草案》評(píng)議

    《“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章草案》在體現(xiàn)人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則、遵守《公約》與《執(zhí)行協(xié)定》、海洋環(huán)境保護(hù)制度建設(shè)、申請(qǐng)與工作計(jì)劃審核、承包者繳費(fèi)機(jī)制、資料處理與活動(dòng)檢查等方面取得了很大的進(jìn)步。但《開發(fā)規(guī)章草案》仍然還存在很多問(wèn)題:(1)《開發(fā)規(guī)章草案》與《公約》、《執(zhí)行協(xié)定》尚存在不一致之處,與《勘探規(guī)章》等還存在不協(xié)調(diào)之處;(2)《開發(fā)規(guī)章草案》在內(nèi)容尚存在重大缺失,如缺乏關(guān)于惠益分享機(jī)制、企業(yè)部等重要問(wèn)題的明確而詳細(xì)的規(guī)定;(3)《開發(fā)規(guī)章草案》對(duì)開發(fā)申請(qǐng)程序的相關(guān)規(guī)定過(guò)于繁瑣,對(duì)承包者的權(quán)益規(guī)定不足等。

    因此,針對(duì)《開發(fā)規(guī)章草案》總體內(nèi)容,建議:(1)全面審查草案每一條款,與《公約》和《執(zhí)行協(xié)定》的對(duì)應(yīng)條款相協(xié)調(diào)一致;(2)建議在《開發(fā)規(guī)章草案》中單獨(dú)增加一個(gè)部分“惠益分享機(jī)制”,依據(jù)《公約》第140條規(guī)定的原則,制定無(wú)歧視的公平合理的收益分配機(jī)制,以體現(xiàn)人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則,并且“區(qū)域”內(nèi)活動(dòng)的繳費(fèi)、收益和分享相關(guān)規(guī)定應(yīng)統(tǒng)籌一攬子討論、制定,不應(yīng)只單獨(dú)制定某一部分規(guī)定;(3)建議依據(jù)《公約》和《執(zhí)行協(xié)定》關(guān)于企業(yè)部的規(guī)定,在《開發(fā)規(guī)章草案》中獨(dú)立一部分對(duì)企業(yè)部單獨(dú)或聯(lián)合從事“區(qū)域”內(nèi)資源的開發(fā)的具體內(nèi)容及其權(quán)利、義務(wù)和運(yùn)作進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定;(4)《開發(fā)規(guī)章草案》應(yīng)在符合《公約》及《執(zhí)行協(xié)定》精神的基礎(chǔ)上,在開發(fā)申請(qǐng)、執(zhí)行與檢查等程序規(guī)定上盡可能的簡(jiǎn)潔、明確,并進(jìn)一步加強(qiáng)承包者權(quán)益保障條款的制定,以鼓勵(lì)“區(qū)域”資源開發(fā);(5)部分《開發(fā)規(guī)章草案》中經(jīng)常出現(xiàn)的標(biāo)準(zhǔn)、準(zhǔn)則等并沒(méi)有明確的規(guī)定和參考文件,建議進(jìn)一步研究。

    4.總結(jié)

    本文總結(jié)了開發(fā)規(guī)章制定的歷程,分析了開發(fā)規(guī)章難以出臺(tái)的深層次原因,并對(duì)《“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章草案》給出了具體的修訂建議,以供我國(guó)參與《“區(qū)域”內(nèi)礦產(chǎn)資源開發(fā)規(guī)章草案》制訂參考。

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