新時(shí)代推進(jìn)基層檢察院研究工作問(wèn)題研究

楊弘年

（烏拉特前旗人民檢察院，內(nèi)蒙古 巴彥淖爾 014400）

司法體制改革全面突出了檢察官辦案的主體地位，重建了檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制，淡化了行政色彩，更新了檢察機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置，使檢察機(jī)關(guān)各項(xiàng)職能與全體檢察干警工作均進(jìn)入了新階段，各項(xiàng)工作都必須按照改革要求做出全新的審視和變革?；鶎訖z察研究是檢察業(yè)務(wù)的重要組成部分，對(duì)于輔助檢察決策、推進(jìn)業(yè)務(wù)研究、加強(qiáng)人才培養(yǎng)，具有無(wú)可替代的價(jià)值。面對(duì)司法改革帶來(lái)的多重挑戰(zhàn)，做好法律政策研究工作，必須樹(shù)立危機(jī)意識(shí)、轉(zhuǎn)型觀念與創(chuàng)新理念，對(duì)工作定位、機(jī)制、方法進(jìn)行全面完善。

一、司法體制改革下基層檢察研究工作面臨的挑戰(zhàn)

（一）主業(yè)副業(yè)不分和職能作用虛化導(dǎo)致研究室的歷史定位動(dòng)搖

多年來(lái)，雖然檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)范圍不斷變化，內(nèi)部機(jī)構(gòu)不斷調(diào)整，但研究室的組織機(jī)構(gòu)和職能沒(méi)有發(fā)生變化，它一直是對(duì)法律和政策在各種具體業(yè)務(wù)中適用的普遍性進(jìn)行研究的綜合業(yè)務(wù)部門(mén)。研究室的主要業(yè)務(wù)是研究解決檢察業(yè)務(wù)中的重大疑難復(fù)雜問(wèn)題，主要職責(zé)是法律適用研究。［1］

一些基層檢察院的研究室之所以出成績(jī)、有地位、領(lǐng)導(dǎo)滿意、上級(jí)肯定，說(shuō)到底是自身定位準(zhǔn)、工作主業(yè)突出、服務(wù)和推動(dòng)整體工作的作用發(fā)揮得好。一些基層檢察院的研究室職責(zé)定位模糊、主業(yè)副業(yè)不分、職能作用虛化，甚至有的人認(rèn)為研究室是可有可無(wú)的部門(mén)。［2］

（二）人員分類(lèi)管理改革造成檢察調(diào)研骨干人才流失嚴(yán)重

檢察人員分類(lèi)管理改革特別是檢察官員額制改革，強(qiáng)調(diào)員額檢察官主要安排在辦案部門(mén)，確立了優(yōu)秀人才向辦案一線流動(dòng)的導(dǎo)向，是符合司法規(guī)律與檢察工作性質(zhì)的。但人員流出部門(mén)不僅包括司法行政部門(mén)，也包括了研究室等綜合業(yè)務(wù)部門(mén)。與檢察調(diào)研工作是否屬于司法業(yè)務(wù)這一質(zhì)疑相伴而來(lái)的是，研究室是否需要配備員額檢察官？［3］

目前，基層檢察院絕大多數(shù)都配置了1名檢察官?gòu)氖聶z察研究工作，明確履行職能權(quán)力清單。從事檢察研究的同志入額擔(dān)任檢察官，絕對(duì)不是解決待遇問(wèn)題，更不是要到其他業(yè)務(wù)部門(mén)辦案，而是要承擔(dān)起本院研究室的業(yè)務(wù)工作。但由于各基層檢察院?jiǎn)T額配備有限，特別是人才從檢察調(diào)研工作流向辦案一線成為基本趨勢(shì)。首先，研究室人才流失嚴(yán)重；其次，檢察干警對(duì)調(diào)研工作的重視程度和參與興趣必將降低，重辦案、輕調(diào)研情緒滋長(zhǎng)；再次，司法一線檢察干警不僅是辦案工作的主力軍，也是調(diào)研工作的中堅(jiān)力量；最后，人才是第一資源，人才流失與人才匱乏，給檢察研究工作帶來(lái)巨大困難。

（三）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合獨(dú)立性與存在基礎(chǔ)已受到挑戰(zhàn)

隨著改革的深入和不斷推進(jìn)，原遵循行政化邏輯建立的機(jī)構(gòu)設(shè)置亟待改革。特別是員額制改革后，部分基層檢察院機(jī)構(gòu)過(guò)多、官多兵少、一線辦案力量不足的問(wèn)題更加突出。開(kāi)展檢察研究工作，必須毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持研究室的業(yè)務(wù)屬性定位，進(jìn)一步突出主要業(yè)務(wù)工作的司法屬性。［4］

目前，基層檢察院研究室工作已出現(xiàn)邊緣化傾向，研究室已遭到裁撤，合并到案管部門(mén)組建綜合業(yè)務(wù)管理部門(mén)，且部分基層檢察院沒(méi)有員額制檢察官專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)和具體從事檢察研究工作，且還有兼職案管、宣傳、信息、文秘等其他工作。如果檢察研究工作缺乏責(zé)任部門(mén)或牽頭人組織開(kāi)展，實(shí)質(zhì)上等同于取消該項(xiàng)職能，必將進(jìn)一步導(dǎo)致檢察干警檢察調(diào)研積極性降低，可能出現(xiàn)院內(nèi)重點(diǎn)檢察調(diào)研工作無(wú)從開(kāi)展，乃至上級(jí)重大調(diào)研任務(wù)無(wú)人領(lǐng)受。［5］

二、基層檢察研究工作存在的問(wèn)題

（一）研究部門(mén)存在的問(wèn)題

一是部分基層檢察院對(duì)檢察研究工作重視不夠。二是司法體制改革后檢察研究工作弱化明顯?；鶎訖z察院研究室解體合并到綜合業(yè)務(wù)管理部門(mén)后，部分院沒(méi)有專(zhuān)職檢察官?gòu)氖聶z察研究工作。三是基層檢察院檢察研究工作發(fā)展極不平衡。主要表現(xiàn)在重點(diǎn)課題的應(yīng)用、研究成果的采用、優(yōu)秀研究成果的評(píng)選等方面存在較大差距。［6］四是檢察研究工作中重刑輕民問(wèn)題突出。研究側(cè)重于刑事檢察，對(duì)公益訴訟、民事行政檢察關(guān)注不夠；辦案工作沒(méi)有得到有效推進(jìn)，一些基層檢察院多年未立案開(kāi)展相關(guān)調(diào)查研究。五是檢察調(diào)研與司法辦案存在融合度不夠。［7］

（二）信息不暢，研究素材來(lái)源少

在進(jìn)行法律政策研究過(guò)程中所獲得的案件線索來(lái)源，主要指的是檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行審查逮捕及起訴案件的辦理過(guò)程中，所發(fā)現(xiàn)的這些有關(guān)的研究類(lèi)案件線索，還包括當(dāng)事人對(duì)公安機(jī)關(guān)不予立案，或者立案的決定不服，并選擇向檢察機(jī)關(guān)提出控告或者投訴等。在司法實(shí)踐中，由于被害人和部分群眾缺乏法律常識(shí)，不了解符合主張自己的合法權(quán)利，單方面的認(rèn)為維權(quán)容易給自己帶來(lái)不利的后果，導(dǎo)致其往往會(huì)知情不舉或者報(bào)案不及時(shí)。而司法機(jī)關(guān)應(yīng)積極完成研究類(lèi)案件信息通報(bào)制度的建立工作，且進(jìn)行相應(yīng)平臺(tái)的創(chuàng)建工作，定期在該平臺(tái)上及時(shí)進(jìn)行相關(guān)信息的共享。然而，從具體推進(jìn)效果來(lái)看并不理想，相應(yīng)的法律政策研究工作渠道并沒(méi)有打開(kāi)，各種案源問(wèn)題還沒(méi)有得到有效解決。

（三）提前研究辦案問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題需要

實(shí)現(xiàn)法律規(guī)范及完善，這是推進(jìn)監(jiān)督的基本前提，也是檢察機(jī)關(guān)是否能正確落實(shí)法律監(jiān)督的重要法律支撐，加強(qiáng)法律監(jiān)督研究的重要性也就不言而喻。比如在司法實(shí)踐中，根據(jù)我國(guó)《刑事訴訟法》的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)不只是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，還承擔(dān)著提起公訴的職能，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)偵查機(jī)關(guān)調(diào)查收集證據(jù)。但是從我國(guó)目前的司法體制來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)一般不直接參與刑事偵查活動(dòng)，只是在公安機(jī)關(guān)移送逮捕和起訴的時(shí)候?qū)彶榘妇?，如果需要補(bǔ)充偵查則擬出補(bǔ)查提綱以引導(dǎo)取證。司法實(shí)踐中，經(jīng)常由于偵查人員對(duì)庭審意識(shí)較差，收集證據(jù)不合法或者對(duì)某些有效的證據(jù)未能及時(shí)收集，由于刑事訴訟的不可逆性，可能導(dǎo)致證據(jù)不能使用或證據(jù)滅失，對(duì)犯罪嫌疑人不能定罪處罰。

而根據(jù)公檢法機(jī)關(guān)法律研究工作部門(mén)的協(xié)作意見(jiàn)，現(xiàn)在公安機(jī)關(guān)已經(jīng)開(kāi)始探索同意檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事案件和治安案件享有調(diào)查閱卷權(quán)，查閱范圍包括接警記錄和刑事、治安案件卷宗等，檢察機(jī)關(guān)可隨時(shí)或定期到派出所查閱接警記錄和案件卷宗，偵查人員應(yīng)當(dāng)配合。所以，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督研究工作，研究法律監(jiān)督的發(fā)展路徑，不只是為監(jiān)督而監(jiān)督，在監(jiān)督的過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)可以積極引導(dǎo)偵查取證，防止違法情況的發(fā)生，提高訴訟效率，保證訴訟順利進(jìn)行。

（四）現(xiàn)行體制制約了檢察研究工作的發(fā)展

一直以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，不但要接受上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，在人、財(cái)、物省級(jí)統(tǒng)籌以前，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)、人員和經(jīng)費(fèi)上也要附屬于地方各級(jí)政府，沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行法律政策研究時(shí)，不免為了協(xié)調(diào)處理好與財(cái)務(wù)審計(jì)機(jī)關(guān)的關(guān)系，一定程度上犧牲了研究工作的保障和經(jīng)費(fèi)。現(xiàn)今，司法體制改革正在全國(guó)范圍內(nèi)自上而下強(qiáng)力推進(jìn)，監(jiān)察體制改革也在有條不紊地試點(diǎn)運(yùn)行，在這種背景下，如何開(kāi)展并加強(qiáng)檢察研究工作成為檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)健康轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要課題?，F(xiàn)實(shí)中，尤其應(yīng)著重加強(qiáng)在環(huán)境保護(hù)、食品藥品安全、生產(chǎn)安全等直接影響群眾切身利益領(lǐng)域的檢察監(jiān)督研究工作。

三、新時(shí)代強(qiáng)化基層檢察院研究工作的對(duì)策建議

（一）建設(shè)載體與平臺(tái)

1．推進(jìn)課題制，完善工作抓手。題目選取上定位于司法實(shí)踐建立規(guī)章制度，提高工作效果。

2．建設(shè)載體與平臺(tái)，引領(lǐng)調(diào)研工作方向。打造調(diào)研成果交流轉(zhuǎn)化平臺(tái)，建設(shè)兼具實(shí)踐性、指導(dǎo)性和權(quán)威性的工作載體。一是推進(jìn)課題制，完善工作抓手。題目選取上定位于司法實(shí)踐，工作機(jī)制上立足于大調(diào)研，工作方法上著眼于機(jī)制建設(shè)。二是建設(shè)內(nèi)刊轉(zhuǎn)化平臺(tái)，引領(lǐng)調(diào)研方向。堅(jiān)持不懈打造特色品牌，通過(guò)刊物規(guī)范化、專(zhuān)業(yè)化建設(shè)與實(shí)踐品性培育，引領(lǐng)檢察干警調(diào)研方向。三是建設(shè)特色論壇，凝聚調(diào)研力量與成果。［8］

3．圍繞檢察業(yè)務(wù)工作開(kāi)展調(diào)研。緊緊圍繞檢察業(yè)務(wù)工作的重大問(wèn)題、檢察業(yè)務(wù)專(zhuān)項(xiàng)工作、犯罪多發(fā)領(lǐng)域、新類(lèi)型案件等開(kāi)展調(diào)查研究，推進(jìn)解決司法實(shí)務(wù)中的疑難、復(fù)雜問(wèn)題。要加強(qiáng)對(duì)新出臺(tái)法律法規(guī)、司法解釋的研究，關(guān)注執(zhí)行中遇到的新情況、新問(wèn)題。要充分利用統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)的綜合分析功能，動(dòng)態(tài)關(guān)注不批捕、不起訴、無(wú)罪、撤訴等核心業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的變化，加強(qiáng)類(lèi)案分析和專(zhuān)項(xiàng)調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)和推動(dòng)解決辦案中的普遍性傾向性問(wèn)題，提出對(duì)策建議。

（二）加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)

1．加強(qiáng)組織保障。要配齊配強(qiáng)檢察研究力量，確保能夠正常履職；要專(zhuān)門(mén)配備有理論、懂業(yè)務(wù)、勤思考、能寫(xiě)作的檢察官，保障專(zhuān)人專(zhuān)職從事檢察研究工作。同時(shí)，在沒(méi)有檢察官專(zhuān)人專(zhuān)職從事檢察研究工作的檢察院，要讓未入額檢察官助理看到希望，在本院?jiǎn)T額出現(xiàn)空缺時(shí)，及時(shí)動(dòng)員推薦研究人才符合條件的優(yōu)秀同志參加入額遴選。

2．加強(qiáng)人才培養(yǎng)。不斷創(chuàng)新人才培養(yǎng)模式，培養(yǎng)兼具理論基礎(chǔ)與實(shí)踐能力的人才隊(duì)伍。一是組織召開(kāi)調(diào)研骨干座談會(huì)，對(duì)司法實(shí)踐中疑難問(wèn)題、典型案例進(jìn)行研討，搭建相互溝通、相互學(xué)習(xí)的平臺(tái)。二是建立調(diào)研骨干人才庫(kù)。建立調(diào)研人才檔案，針對(duì)性地進(jìn)行培養(yǎng)與使用。

3．加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)化建設(shè)。通過(guò)承擔(dān)重大課題研究、參加學(xué)術(shù)研討、集中培訓(xùn)、崗位練兵等方式，提高檢察研究人員的問(wèn)題發(fā)現(xiàn)能力、實(shí)踐創(chuàng)新能力、研究論證能力、文字表達(dá)能力。

（三）建立健全工作機(jī)制

1．建立健全領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭調(diào)研工作機(jī)制。要初步形成院領(lǐng)導(dǎo)帶頭，研究部門(mén)組織，業(yè)務(wù)部門(mén)支持，檢察干警積極參與的大調(diào)研格局。院領(lǐng)導(dǎo)，特別是分管院領(lǐng)導(dǎo)要以上率下，通過(guò)申報(bào)重點(diǎn)課題等形式，帶頭加強(qiáng)檢察研究，發(fā)揮關(guān)鍵少數(shù)的引領(lǐng)、示范作用，更好地形成領(lǐng)導(dǎo)帶頭開(kāi)展研究、全院上下共同參與研究的大調(diào)研工作格局。

2．建立健全上下聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。爭(zhēng)取上級(jí)檢察院加強(qiáng)管理和指導(dǎo)基層檢察院檢察研究工作，確立檢察研究重點(diǎn)，確定年度檢察研究主題，優(yōu)化整合研究資源，形成三級(jí)檢察院檢察研究工作格局。建立檢察研究檢察官由基層檢察院選派到上級(jí)檢察院法律政策研究部門(mén)，上級(jí)檢察院檢察研究檢察官由基層檢察院遴選的制度。實(shí)行基層檢察院定期向上級(jí)檢察院報(bào)告檢察研究工作制度。［9］

3．建立健全激勵(lì)保障機(jī)制。推動(dòng)建立檢察官業(yè)務(wù)研修制度，給檢察官安排一定時(shí)間脫產(chǎn)開(kāi)展檢察業(yè)務(wù)研究，完成相應(yīng)的研修科目?？茖W(xué)設(shè)置評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)，組織專(zhuān)家、學(xué)者對(duì)研修成果進(jìn)行評(píng)審，評(píng)審結(jié)果納入業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)，記入司法檔案。研修成果突出、對(duì)推動(dòng)實(shí)際工作發(fā)揮積極作用的，在檢察官晉級(jí)晉升時(shí)優(yōu)先考慮。完善優(yōu)秀研究成果的表彰獎(jiǎng)勵(lì)制度，定期表彰。［10］

（四）明確“兩法銜接”和案件信息通報(bào)制度

完成“兩法”信息共享平臺(tái)的搭建工作，實(shí)現(xiàn)相關(guān)信息的共享。檢察機(jī)關(guān)要注重與重點(diǎn)行政執(zhí)法部門(mén)（如食藥監(jiān)、環(huán)境等）的交流及溝通，注重進(jìn)行信息共享平臺(tái)的跟進(jìn)及落實(shí)審查監(jiān)督工作。特別是在發(fā)生重大的行政執(zhí)法事件時(shí)，需要積極從行政執(zhí)法機(jī)關(guān)等進(jìn)行信息的收集，而這些機(jī)關(guān)也要主動(dòng)及時(shí)進(jìn)行信息的上報(bào)等。這對(duì)于解決法律政策研究的案源問(wèn)題非常有效。