非營利性民辦院校財務(wù)監(jiān)管的法律思考

惠向紅 杜世雄

（1．西安外事學(xué)院，陜西 西安 710077；2．西安航空職業(yè)技術(shù)學(xué)院，陜西 西安 710089；3．西安培華學(xué)院，陜西 西安 710125）

在國家對非營利性民辦學(xué)校不斷加大扶持力度的情況下，怎樣對其財務(wù)實施有效的監(jiān)管，以防止國有資產(chǎn)的流失，是黨和政府以及社會各界普遍關(guān)注的問題，也是一個迫切需要解決的現(xiàn)實難題。因此，本文的研究具有較強(qiáng)的現(xiàn)實意義。

一、監(jiān)管的理論依據(jù)和現(xiàn)實依據(jù)

（一）理論依據(jù)

第一，學(xué)校有義務(wù)接受社會各界的監(jiān)督。根據(jù)《教育法》第三十條的規(guī)定，學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)有依法接受監(jiān)督的義務(wù)。①《教育法》第三十條規(guī)定，所有學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)履行下列義務(wù)：第一、遵守法律、法規(guī)；第二，貫徹國家的教育方針，執(zhí)行國家教育教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)，保證教育教學(xué)質(zhì)量；第三，維護(hù)受教育者、教師及其他職工的合法權(quán)益；第四，以適當(dāng)方式為受教育者及其監(jiān)護(hù)人了解受教育者的學(xué)業(yè)成績及其他有關(guān)情況提供便利；第五，遵照國家有關(guān)規(guī)定收取費(fèi)用并公開收費(fèi)項目；第六，依法接受監(jiān)督。所以，在各級政府不斷加大對民辦院校財政扶持力度的情況下，包括民辦學(xué)校在內(nèi)的所有學(xué)校都義務(wù)接受監(jiān)管。

第二，各級政府及其附屬職能部門對其財務(wù)有進(jìn)行監(jiān)管的職責(zé)和權(quán)力。為了保證國家教育經(jīng)費(fèi)的使用效益，《教育法》第六十三條規(guī)定，“各級人民政府及其教育行政部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)教育經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督管理，提高教育投資效益?！盵1]這是法律賦予政府和相關(guān)職能部門的法定權(quán)力，是受到國家強(qiáng)制力保證的。因此，各級政府及其附屬職能部門有權(quán)力、有義務(wù)對學(xué)校的財務(wù)實施監(jiān)管。

第三，人民群眾對其財務(wù)有監(jiān)督的權(quán)利。從2010年開始，國家對民辦學(xué)校探索實施分類管理，采取論差異化的扶持政策，鼓勵民辦學(xué)校走公益化辦學(xué)的道路。許多民辦院校出于自身利益考慮，選擇了非營利性辦學(xué)。國家隨之對這些院校加大了資金扶持的力度。而國家投入的這些資金都來源于納稅人的稅收。人民群眾作為納稅人，理所當(dāng)然的有權(quán)利對資金的使用情況進(jìn)行監(jiān)督，這是憲法賦予公民的監(jiān)督權(quán)的重要體現(xiàn)。

（二）現(xiàn)實依據(jù)

人都有趨利避害的本能，特別是在監(jiān)管體制還很不完善的情況下，只要舉辦者覺得有利可圖，他就會不擇手段去侵占。2016年前后，發(fā)生在全國各地多起民辦院校非法集資事件更是說明了這一問題。因此，在對民辦院校舉辦者進(jìn)行教育的同時，我們必須制定嚴(yán)密的監(jiān)管制度，以防止其將國家的財政資金裝進(jìn)自己的口袋。

綜上所述，我們認(rèn)為對其財務(wù)進(jìn)行監(jiān)管既是非常有必要的，也是合理合法的。

二、對非營利性民辦院校財務(wù)實施監(jiān)管存在的障礙和不足

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國對非營利性民辦院校的監(jiān)管制度存在如下不足，制約了監(jiān)管工作的有效進(jìn)行：

（一）內(nèi)部監(jiān)管層面

1．學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)不完善

從內(nèi)部治理機(jī)制的角度看，我國民辦院校的內(nèi)部治理機(jī)制很不健全。學(xué)校雖然設(shè)立了校長、教代會、學(xué)代會等機(jī)構(gòu)，但是權(quán)力高度集中于舉辦者或者以舉辦者及其代表為核心的董事會手中，全國大多數(shù)民辦高校并沒有設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，學(xué)校內(nèi)部沒有形成科學(xué)合理的內(nèi)部權(quán)力制衡機(jī)制，都是主要舉辦者說了算，這使得國家的財政資金很容易落入舉辦者的腰包。

2．學(xué)校的舉辦者、管理者和財會人員的綜合素質(zhì)參差不齊

一方面，在實踐中，有的舉辦者和管理者在花自己的錢辦教育的時候往往非常節(jié)約，但是在用國家的錢辦教育的時候就存在鋪張浪費(fèi)的情況。心想反正花的不是自己的錢，管那么多干嘛，有的學(xué)校在年終甚至存在“突擊花錢”的現(xiàn)象。[2]另一方面，某些學(xué)校的部分財會人員由于法律意識不強(qiáng)或者業(yè)務(wù)能力不高，在記賬時沒有嚴(yán)格按照相關(guān)法律的要求如實的、規(guī)范的記賬，影響了監(jiān)管工作的順利進(jìn)行。

（二）外部監(jiān)管層面

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國民辦院校的外部監(jiān)管體制還存在以下不足：

1．學(xué)校財務(wù)信息不公開，不透明

非營利性民辦院校的資產(chǎn)，既有舉辦者投入的資產(chǎn)，也有國家投入的資產(chǎn)。如何確保學(xué)校的資產(chǎn)不被私人侵占，這是一個非常重要的現(xiàn)實問題。但是由于我國現(xiàn)行法律對非營利性民辦院校財務(wù)安全保障的規(guī)定還十分薄弱，對學(xué)校財務(wù)審計方面的規(guī)定也顯得比較簡單。例如，《民辦教育促進(jìn)法》第三十八條①《民辦教育促進(jìn)法》第三十八條規(guī)定，民辦學(xué)校資產(chǎn)的使用和財務(wù)管理受審批機(jī)關(guān)和其他有關(guān)部門的監(jiān)督。民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)在每個會計年度結(jié)束時制作財務(wù)會計報告，委托會計師事務(wù)所依法進(jìn)行審計，并公布審計結(jié)果。雖然要求民辦學(xué)校在每個會計年度末要將制作的財務(wù)會計報告送交事務(wù)所進(jìn)行審計。但是對審計民辦院校財務(wù)會計報告的事務(wù)所卻未做具體的要求。這樣一來，便給學(xué)校做假賬、做壞賬找到了可鉆的漏洞。另外，該法雖然要求民辦院校在財務(wù)會計報告審計結(jié)束后，要將審計結(jié)果進(jìn)行公布。但是，對公布的方式、公布的地點以及公布的周期未做明確的規(guī)定，使得這些東西最終均由民辦院校自己決定，導(dǎo)致其財務(wù)信息不公開、不透明，而這很不利于有關(guān)部門和廣大群眾對其財務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。

2．監(jiān)管環(huán)節(jié)不細(xì)致，可操作性不強(qiáng)

《民辦教育促進(jìn)法》及其實施條例只是規(guī)定學(xué)校要受審批機(jī)關(guān)及其他有關(guān)部門的監(jiān)督。但是具體由哪些部門來監(jiān)督，按照何種程序進(jìn)行監(jiān)督、監(jiān)督的內(nèi)容和職責(zé)是什么？對這些問題并沒有做出明確的規(guī)定。

以上問題的存在勢必影響監(jiān)督工作的有效實施。因此，我國必須盡快建立起一套科學(xué)有效的監(jiān)管體系，并加大監(jiān)管力度，以確保民辦教育的健康持續(xù)發(fā)展。

三、非營利性民辦院校財務(wù)監(jiān)管體系的構(gòu)建

通過分析，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾個方面著手建立非營利性民辦院校的財務(wù)監(jiān)管體系：

（一）內(nèi)部監(jiān)管層面

對非營利性民辦院校的財務(wù)實施監(jiān)管，在內(nèi)部監(jiān)管層面除了繼續(xù)完善董事會制度、校務(wù)委員會制度和學(xué)術(shù)委員會制度、教代會和學(xué)代會等制度，還需要從以下環(huán)節(jié)入手，強(qiáng)化其內(nèi)部相關(guān)機(jī)構(gòu)對董事會的制約和監(jiān)督作用：

1．建立完善審計制度

為確保資金安全和效益，學(xué)校內(nèi)部應(yīng)單獨設(shè)立審計委員會，強(qiáng)化對經(jīng)費(fèi)預(yù)算安排、經(jīng)費(fèi)使用、資產(chǎn)管理等情況的監(jiān)督，并對審計委員會的部門主要負(fù)責(zé)人實行親屬回避制度。

2．建立完善監(jiān)事制度

《民辦教育促進(jìn)法》第二十條規(guī)定：“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)設(shè)立學(xué)校理事會、董事會或者其他形式的決策機(jī)構(gòu)并建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制?！盵3]在這里，《民辦教育促進(jìn)法》用的是“應(yīng)當(dāng)”一詞，表明這一法律規(guī)范是一種命令性規(guī)范，而非“授權(quán)性規(guī)范”。另外，這一法律規(guī)范的適用對象是“民辦學(xué)?！?，它并沒有區(qū)分營利性民辦院校和非營利性民辦院校。因此，在我國，不管是營利性的民辦院校，還是非營利性的民辦院校，都應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。對《民辦教育促進(jìn)法》這一強(qiáng)制性規(guī)定，任何組織和個人都必須嚴(yán)格遵守。

由于非營利性民辦院校的辦學(xué)宗旨是非營利性，國家對其扶持的力度也較大。為了防止國家投入的資金落入舉辦者的個人腰包，也為了保證其辦學(xué)行為符合其非營利性的辦學(xué)宗旨，其監(jiān)事不能像企業(yè)法人那樣由股東會選舉產(chǎn)生，并向股東會負(fù)責(zé)。因為我國的民辦院校在成立時，往往是幾個志同道合的人共同出資舉辦的，當(dāng)時并未成立股東會，只是成立了董事會。目前，我國絕大多數(shù)民辦院校的舉辦者都是通過控制董事會來控制學(xué)校運(yùn)行的。如果規(guī)定監(jiān)事由股東會（出資人）選舉產(chǎn)生，并向股東會負(fù)責(zé)，那么監(jiān)事會實質(zhì)上是向董事會負(fù)責(zé)，監(jiān)事會就會淪為董事會進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校控制的工具，與設(shè)立初衷完全相悖，失去了存在的意義。因為設(shè)立監(jiān)事會就是為了對董事、校（院）長以及各職能部門的正副負(fù)責(zé)人的決策、管理行為進(jìn)行監(jiān)督。對此，我們認(rèn)為可以借鑒我國臺灣地區(qū)所謂的《私立學(xué)校法》中有關(guān)監(jiān)察人就有可疑事實向主管官署報告的規(guī)定，規(guī)定非營利性民辦院校的監(jiān)事（會）如果發(fā)現(xiàn)董事會及其執(zhí)行機(jī)構(gòu)有違法、違規(guī)行為，可以要求其限期整改。如果對方拒不改正，監(jiān)事（會）可以向主管教育行政部門報告?；蛘呓ㄗh組建由政府、舉辦者、教師、學(xué)生及其家長代表等組成的社員代表大會作為學(xué)校的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，由其選舉產(chǎn)生監(jiān)事，組成監(jiān)事會，監(jiān)事會對社員代表大會負(fù)責(zé)，并報告工作。[4]

（二）外部監(jiān)管層面

自律是靠不住的。因此，在完善內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制的同時，還必須加強(qiáng)外部監(jiān)管制度的建設(shè)，以強(qiáng)化他律。具體可以從以下幾個方面入手：

1．建立健全非營利性民辦院校資金年度預(yù)算、財政性資金年度會計決算報告，辦學(xué)信息的公開與披露制度。

非營利性民辦院校在享受國家稅收優(yōu)惠、政府扶持待遇的同時，有義務(wù)接受國家和社會的監(jiān)管。由于我國一直對民辦院校沒有建立辦學(xué)信息公開制度，導(dǎo)致社會大眾對其財務(wù)信息無法知曉，當(dāng)然也就無法對其實施監(jiān)督。因此，我們有必要通過立法的形式建立健全非營利性民辦院校資金年度預(yù)算制度、財政性資金年度會計決算報告制度、辦學(xué)信息公開與披露制度，規(guī)定學(xué)校在每個會計年度結(jié)束時必須將資金收支情況報告給學(xué)校理事會（董事會）和教代會，并報送省級教育主管部門備案，通過政府指定的官方網(wǎng)站向社會公開，強(qiáng)化社會公眾對非營利性民辦院校的外部監(jiān)督。

2．繼續(xù)完善以政府為主，行業(yè)自律為輔，社會大眾廣泛參與的監(jiān)管體制

通過分析研究，筆者認(rèn)為政府應(yīng)通過以下方式加強(qiáng)監(jiān)管：

第一，嚴(yán)格落實法人制度。根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》第三十五條的規(guī)定①《民辦教育促進(jìn)法》第三十五條規(guī)定，民辦學(xué)校對舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈的財產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財產(chǎn)權(quán)。，民辦院校是獨立的法人，資產(chǎn)屬于學(xué)校的財產(chǎn)。因此，必須嚴(yán)格要求學(xué)校的出資人按照相關(guān)規(guī)定將與教育教學(xué)活動相關(guān)的資產(chǎn)經(jīng)驗資確認(rèn)后過戶到學(xué)校名下，保護(hù)學(xué)校的資產(chǎn)不被侵犯。

第二，嚴(yán)格會計制度。對出資者投入學(xué)校的資產(chǎn)、國家投入的資產(chǎn)、社會各界捐贈的資產(chǎn)以及學(xué)校辦學(xué)積累形成的資產(chǎn)，學(xué)校要分類記入相關(guān)資產(chǎn)賬戶，定期進(jìn)行清產(chǎn)核資，實行分類會計核算。

第三，加強(qiáng)審計監(jiān)督制度。要求在每個會計年度結(jié)束時，由省級教育主管部門認(rèn)可的會計師事務(wù)所，對民辦院校的年度會計報表進(jìn)行審計，由有關(guān)部門對學(xué)校的財務(wù)收支及資產(chǎn)負(fù)債情況進(jìn)行專項審計。主管部門應(yīng)加強(qiáng)與財政、金融監(jiān)管部門、金融機(jī)構(gòu)的合作，加強(qiáng)對其財務(wù)的審計監(jiān)管，對轉(zhuǎn)移資金挪作他用、違規(guī)亂收費(fèi)、抽逃資金等違法違規(guī)行為加大打擊力度。

第四，實行財政性資金?？顚Ｓ弥贫?。建立非營利性學(xué)校銀行?？钯~戶主管部門審批制度，將財政性資金分項存入?？钯~戶，實行?？顚Ｓ茫⒓訌?qiáng)對采購活動的監(jiān)管，以防止國有資產(chǎn)被變相轉(zhuǎn)移和侵占。[5]

另外，還應(yīng)積極培育、扶持民辦教育的行業(yè)協(xié)會（中國民辦教育協(xié)會），充分發(fā)揮其在行業(yè)自律等方面的作用，逐漸使教育行政走向公共治理。還有通過非營利性民辦院校辦學(xué)信息公開與披露制度的建立健全，積極依靠社會公眾對非營利性民辦院校實施監(jiān)管。