中小學(xué)減負政策執(zhí)行過程的偏差分析

李幗靜

（廣西師范大學(xué) 廣西 桂林 541004）

國家陸續(xù)出臺了中小學(xué)教育減負政策，試圖通過規(guī)范學(xué)校與校外機構(gòu)的教學(xué)行為、引導(dǎo)全社會樹立科學(xué)教育質(zhì)量觀和人才培養(yǎng)觀等措施來促進教育改革，減輕中小學(xué)生的學(xué)業(yè)負擔(dān)，保護中小學(xué)生身心健康。盡管中小學(xué)減負政策文本在1951—2020年間逐步完善，但減負教育政策在執(zhí)行過程中仍存在偏差；因此，探究減負政策執(zhí)行過程中偏差的原因，亦是提高中小學(xué)減負政策成效的關(guān)鍵。

一、中小學(xué)減負政策的簡要梳理

減負是我國教育熱點話題，也是針對義務(wù)教育階段學(xué)生課業(yè)壓力而提出的焦點問題。為此，我國也就中小學(xué)減負問題出臺了相應(yīng)政策。根據(jù)王毓珣、劉健學(xué)者的研究統(tǒng)計，自1951年以來，我國出臺了中小學(xué)減負政策35部，其中，針對減負的專項政策11部，相關(guān)政策24部[1]，而這也豐富了我國中小學(xué)減負政策的文本內(nèi)容。盡管我國出臺的中小學(xué)減負政策中都以減輕學(xué)業(yè)負擔(dān)為總體目標(biāo)；但是由于我國現(xiàn)代基礎(chǔ)教育發(fā)展階段的不同，相應(yīng)政策的側(cè)重點也不同。

相較于1977—2010年期間出臺的減負政策，2010年之后的中小學(xué)減負政策的側(cè)重點則更為集中。2013年，教育部發(fā)布《小學(xué)生減負十條規(guī)定》，對小學(xué)做出了陽光入學(xué)、均衡化編班、不留書面作業(yè)、規(guī)范考試與等級評價、一科一教輔、嚴禁違規(guī)補課、強化監(jiān)督等規(guī)定。[2]2014年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化考試招生制度改革的實施意見》則首次通過招考改革的視角來對中小學(xué)減負的內(nèi)容進行系統(tǒng)規(guī)劃。2017年，《關(guān)于深化教育體制機制改革的意見》政策則對教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、課后服務(wù)等內(nèi)容進行完善。2018年，在《關(guān)于切實減輕中小學(xué)生課外負擔(dān)開展校外培訓(xùn)機構(gòu)專項治理行動的通知》中對學(xué)校機構(gòu)教學(xué)規(guī)范及教師教學(xué)行為等問題提出了全面系統(tǒng)的治理建議。2019年，教育部等九部門印發(fā)《中小學(xué)生減負措施的通知》則就政府、學(xué)校與家庭三方責(zé)任、機構(gòu)教學(xué)規(guī)范、科學(xué)人才觀培育等做出強化指示，而其中嚴控學(xué)生書面作業(yè)量、考試次數(shù)與考試內(nèi)容、規(guī)范考試評定的方式、禁止超標(biāo)培訓(xùn)、保證學(xué)生作息等內(nèi)容仍是減負政策的重點。

二、中小學(xué)減負政策執(zhí)行過程中的偏差

隨著多部中小學(xué)減負政策出臺與政策內(nèi)容的逐步完善，中央及地方各級教育行政部門對其落實情況也愈加重視，但就2010—2020年間出臺的減負政策所反饋的情況來看，部分地區(qū)的減負政策執(zhí)行效果仍不理想，京、津、滬、冀、遼地區(qū)還存有學(xué)生書包越來越重、學(xué)習(xí)時間過長、睡眠不足、視力下降，很多學(xué)生不堪重負的情況[3]，而其他地區(qū)減負政策執(zhí)行過程中的偏差現(xiàn)象也依舊顯著。

1.學(xué)生作業(yè)時長過長，難度過大

盡管教育部2013年發(fā)布的《小學(xué)生減負十條規(guī)定》要求不留書面作業(yè)、嚴禁違規(guī)補課，但是從陳燁對沈陽市內(nèi)五區(qū)的3所中學(xué)和3所小學(xué)所做的中小學(xué)課業(yè)負擔(dān)調(diào)查來看，參與調(diào)查的751名小學(xué)生中僅有139名小學(xué)生表示可以在兩個小時之內(nèi)完成課后作業(yè)，而參與調(diào)研的896名初中生中，有69.5%的學(xué)生作業(yè)量在3個小時以上，15.8%的學(xué)生則3個小時內(nèi)能夠完成作業(yè)。[4]廣西地區(qū)還出現(xiàn)了中小學(xué)生課程作業(yè)難度過大的情況。2019年，在對廣西南寧市青秀區(qū)、西鄉(xiāng)塘區(qū)、江南區(qū)、興寧區(qū)及良慶區(qū)的中小學(xué)進行問卷調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，有54%的小學(xué)生和90%的初中生認為作業(yè)有超綱的內(nèi)容[5]，且難度較大。

2.教輔材料過多、考試補習(xí)情況不止

2014年，在對沈陽市的皇姑區(qū)、沈北新區(qū)、西鐵區(qū)4所小學(xué)進行調(diào)查時發(fā)現(xiàn)，有的學(xué)校確實執(zhí)行一科一輔的要求，但是大量訂書的現(xiàn)象還是占多數(shù)。[6]而上海地區(qū)機構(gòu)激增的情況較校內(nèi)不合理情況更為嚴重。據(jù)教育主管部門統(tǒng)計顯示，2017年上海已有約1200所登記在冊的民辦非學(xué)歷教育機構(gòu)，但據(jù)業(yè)內(nèi)估算，上海辦學(xué)機構(gòu)和教學(xué)點已超4000個。[7]此外，廣西南寧市的校外假期培訓(xùn)補習(xí)班數(shù)量則呈現(xiàn)出增長趨勢，多家小型的教輔機構(gòu)提前教學(xué)、超綱教學(xué)的模式依舊延續(xù)。盡管南寧市教育局于2018年5月啟動了針對校外培訓(xùn)機構(gòu)的專項治理行動，仍存在有校外小型的培訓(xùn)機構(gòu)沒有進行規(guī)范登記等的情況。

3.成績評定方式與課后服務(wù)仍存偏差

即便部分地區(qū)的學(xué)校已經(jīng)改用學(xué)生成績管理的評價方法，并完善了相應(yīng)的課后服務(wù)內(nèi)容，但在另一部分地區(qū)的校園中仍存在成績等級評定與課后服務(wù)方面政策執(zhí)行偏差。2014年，在對沈陽市的6所中小學(xué)進行調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，有4所學(xué)校尚未沿用最新調(diào)整的成績評定方法。而廣西南寧市江南區(qū)、青秀區(qū)的部分學(xué)校雖不公布學(xué)生成績，但也會應(yīng)學(xué)生家長的需求對成績靠后的學(xué)生家長約談。此外，2019年吉林省中小學(xué)減負政策落實情況的調(diào)查顯示，吉林省中小學(xué)課后服務(wù)的資金存有較大的缺口，課后服務(wù)內(nèi)容也較為單一，參與教師的績效傾斜效果不佳，且課后服務(wù)的專業(yè)人員配置明顯不足。

三、中小學(xué)減負政策執(zhí)行偏差的原因分析

從上述現(xiàn)象來看，減負政策執(zhí)行偏差問題較多，既有政策執(zhí)行主體的認知能力，又涉及地區(qū)環(huán)境的制約；因此，在探究中小學(xué)減負政策執(zhí)行偏差的原因時，還需從減負政策自身的客觀層面與減負政策的主觀連帶層面，逐一分析。

1.教育政策方案的局限性

首先，教育政策的目標(biāo)較為模糊。一項教育政策必須具有明確而且合理的目標(biāo)才會具有可行性[8]，盡管大部分減負政策對減負目標(biāo)都很明確，但并未就減負的程度及“適量”“健康成長”等關(guān)鍵詞作明確規(guī)定；因此，學(xué)校、家庭方面就會對上述關(guān)鍵詞作簡單判定，致使減負政策執(zhí)行的偏差。其次，減負教育政策措施不合理。地區(qū)間的經(jīng)濟差異，也會使教學(xué)資源存有差異。但依照最新下發(fā)的《中小學(xué)生減負措施的通知》要求執(zhí)行，則部分地區(qū)的教學(xué)資源將得不到充分的保障?？梢姡瑑H依靠政策的硬性措施很有可能誘發(fā)上述的偏差現(xiàn)象。最后，減負教育政策的內(nèi)容過于詳盡。盡管國內(nèi)的教育政策環(huán)境有共性，但是地區(qū)之間仍有較大的差異。若減少政策條款的彈性，將會影響執(zhí)行者的判斷，繼而增加偏差發(fā)生的概率。

2.教育政策執(zhí)行過程中的利益博弈

隨著我國市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，利益主體也更為多元；因此，教育政策在執(zhí)行過程中也不可避免地涉及主體的利益問題。而在上述偏差中也不乏利益博弈的影響因素。其一是中央與地方執(zhí)行部門之間的博弈。盡管中央政府為了最大限度地保證全國范圍內(nèi)目標(biāo)群體的基本利益，而采用自上而下的單項式的政策實施流程；但是由于各級政府部門的訴求不同，其在單項路徑中可采取象征執(zhí)行、選擇執(zhí)行或替換執(zhí)行的方式為自己創(chuàng)造一定的自由裁量的空間。其二是政府執(zhí)行主體與學(xué)校、家庭執(zhí)行主體之間的博弈。由于教育所涉及的主體較廣；因此，減負政策需有各級教育主體的幫助才能有效推行；但因政府、學(xué)校、家庭主體層級之間權(quán)力分配差異的影響，三者之間難以達到實質(zhì)性的配合。

3.現(xiàn)實環(huán)境與教育政策矛盾

減負政策在制定時已通過了專業(yè)人士的評議，且內(nèi)容符合大環(huán)境的需求；但在具體實施時依舊存有教育政策“水土不服”的情況。此類情況的出現(xiàn)不乏文化、經(jīng)濟及就業(yè)等現(xiàn)實因素的影響。就歷史文化的影響因素而言，“吃得苦中苦，方為人上人”的思想根植于部分的家庭文化之中；因此，增加學(xué)習(xí)任務(wù)、時長、難度，增加輔助書等做法居多，相較于減負政策的內(nèi)容，這更符合部分家庭的育人目標(biāo)。其次，就經(jīng)濟因素而言，為縮小地區(qū)之間經(jīng)濟差異，當(dāng)?shù)卣枰韵鄳?yīng)產(chǎn)業(yè)為發(fā)展的依托，為此，將會從經(jīng)濟角度對教育相關(guān)行業(yè)施以優(yōu)待，進而使減負政策執(zhí)行偏差。最后，就社會因素而言，由于當(dāng)前社會對高學(xué)歷人才需求較高，而為了能使學(xué)生獲取較好的就業(yè)機會，學(xué)校、家庭會不斷鞭策學(xué)生達到這一目標(biāo)；因此，增加學(xué)生學(xué)習(xí)任務(wù)、時長、作業(yè)難度，或參加各種課后補習(xí)班等背離減負政策的行為則成了學(xué)校、家庭的不二之選。

4.教育政策監(jiān)管機制不完善

監(jiān)督評估是教育政策執(zhí)行過程中重要的功能性活動，也是政策執(zhí)行過程科學(xué)化的必然要求，其機制運行情況在很大程度上影響、制約著政策效果。[9]因此，教育政策監(jiān)管機制的不完善也會誘發(fā)減負政策執(zhí)行的偏離。而引發(fā)上述問題的原因：一是缺乏剛性的責(zé)任追究制度。截至當(dāng)前，我國極少出現(xiàn)因減負政策執(zhí)行效果不佳執(zhí)行部門人員被嚴重行政處分或是行政處罰的情況，也正是這樣的懲處力度給予了違規(guī)行為更大的空間。二是監(jiān)管部門的職權(quán)過大。當(dāng)監(jiān)管部門的職權(quán)過大時，其監(jiān)督或評議的功能則處于現(xiàn)實失位的狀態(tài)，社會的監(jiān)管渠道也將受到阻礙，而虛假的監(jiān)管方式也會滋生，以致引發(fā)減負政策執(zhí)行偏差。三是監(jiān)管部門的權(quán)力過小。為了更好地落實減負政策，部分地區(qū)設(shè)立了單獨的監(jiān)管部門或評議部門，但受自身權(quán)力因素的掣肘，該部門在監(jiān)管時通常會出現(xiàn)管不了、不想管、不敢管的尷尬局面。

四、中小學(xué)減負政策執(zhí)行偏差的反思

對于我國中小學(xué)減負政策執(zhí)行偏差問題，從不同的視角會有不同的分析路徑，也會有不同的反思。而分析上述偏離問題及其成因后發(fā)現(xiàn)，我國中小學(xué)減負政策存在內(nèi)、外方面的制約因素；因此，只有政策制定與執(zhí)行主體之間通過理性溝通達成“真理共識”，形成統(tǒng)一的價值判斷，化減負政策的執(zhí)行為各方基于自覺服從的協(xié)調(diào)一致的權(quán)力運用[10]，并完善相關(guān)監(jiān)管機制，才能有效解決減負問題。

首先，需促進目標(biāo)群體之間的有效溝通。政府、家庭、學(xué)校三方價值理念的差異是造成政策執(zhí)行偏差的重要原因；因此，只有各方理性溝通，教育價值判斷一致，削減各方的利益摩擦節(jié)點，才有可能由內(nèi)而外地解決偏離問題。其次，需健全教育政策的監(jiān)管體系。教育政策的執(zhí)行過程中充斥著各方權(quán)益的博弈，為此，可以通過建立獨立于政策執(zhí)行部門的監(jiān)管部門，賦予其相匹配的權(quán)力，加大監(jiān)管的懲處力度，修改管理條例，糾正部門權(quán)責(zé)不對等、監(jiān)管主體實際缺位等極易誘發(fā)教育政策執(zhí)行偏差的問題。最后，需改善教育生態(tài)環(huán)境。為適應(yīng)社會，教育也不自覺地加入了社會的需求因素，由此也相繼衍生出了學(xué)歷歧視、就業(yè)歧視等加重學(xué)生學(xué)業(yè)負擔(dān)的狀況。為此，改善教育生態(tài)環(huán)境，樹立正確的人才培養(yǎng)觀念，才有可能最大限度地從空間維度上解決中小學(xué)減負政策執(zhí)行偏差問題。