加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理研究

王君

（棗莊市公共資源交易中心，山東 棗莊 277101）

隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和財稅體制改的深入，政府部門為經(jīng)濟(jì)社會服務(wù)的職能更加的突出，但服務(wù)不是以高額的成本換取低廉的效果，行政事業(yè)單位作為我國預(yù)算管理的重要組成部分的，夯實其作為績效主體責(zé)任，解決財政資源配置和使用中的低效、無效問題，是推動政府效能提升的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。而預(yù)算績效管理突出責(zé)任和效率、關(guān)注產(chǎn)出和結(jié)果，是衡量政府預(yù)算執(zhí)行情況的主要指標(biāo)。在我國減稅降費對行業(yè)普遍影響的大背景下，全面實施預(yù)算績效管理，壓縮低效、重復(fù)支出，更顯得尤為重要。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的重要性

（一）確保單位資金提質(zhì)增效

近年來，受經(jīng)濟(jì)下行壓力增加、營改增收入劃分改革、經(jīng)濟(jì)減退的疊加影響，各地財政收入增幅持續(xù)下降，財政收支平衡壓力增大。在這種嚴(yán)峻的形勢下，各行政事業(yè)單位應(yīng)建立合理的績效管理、評價體系，提升預(yù)算編制、執(zhí)行的質(zhì)量，杜絕財政資金的浪費，進(jìn)一步提高財政資金的使用效益。

（二）提升單位內(nèi)控質(zhì)量

績效管理與內(nèi)控建設(shè)相輔相成。預(yù)算績效管理體系有助于行政事業(yè)單位規(guī)范財政收支、降低單位運行成本、引導(dǎo)單位高效配置、利用資金，實現(xiàn)財政資金收益最大化，很大程度上降低了行政事業(yè)單位預(yù)算控制風(fēng)險，提升單位內(nèi)部控制質(zhì)量。

（三）促進(jìn)單位廉潔自律

預(yù)算績效管理體系中強(qiáng)調(diào)預(yù)算績效評價結(jié)果的應(yīng)用，對績效考核中發(fā)現(xiàn)的財政資金的低效、重大損失項目，應(yīng)追究單位及相關(guān)工作人員的責(zé)任，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。責(zé)任追究制度的建設(shè)，有助于各行政事業(yè)單位完善單位的預(yù)算績效管理，注重勤儉節(jié)約，注重廉潔自律。

二、行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理存在的問題

（一）對預(yù)算績效管理的認(rèn)識不足，預(yù)算績效管理“閉門造車”

行政單位、公益性事業(yè)單位，財政資金是其主要收入來源，以收定支、盲目支出的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，提升財政資金使用效率，壓縮低效、無效支出意識比較淡漠。預(yù)算績效管理是一個系統(tǒng)工作，需要進(jìn)行績效目標(biāo)設(shè)定，績效運行監(jiān)控，績效評價及績效結(jié)果的應(yīng)用，特殊項目在設(shè)定績效目標(biāo)前要進(jìn)行績效評審，這就需要相關(guān)業(yè)務(wù)部門和財務(wù)部門密切配合。但很多單位領(lǐng)導(dǎo)預(yù)算工作是財務(wù)人員的事情，而財務(wù)部門缺乏相關(guān)部門的配合，預(yù)算績效管理工作難以順利推行。

（二）預(yù)算績效管理的體制、機(jī)制不健全

大部分行政事業(yè)單位根據(jù)財政要求建立了預(yù)算管理體系，但體制、機(jī)制不健全，其發(fā)揮作用就大打折扣。一方面單位制度缺失，很多單位還未制定績效分析操作流程、預(yù)算績效運行監(jiān)控辦法，預(yù)算績效監(jiān)管功能發(fā)揮不到位；另一方面系統(tǒng)設(shè)計和實際脫節(jié)。目前很多單位預(yù)算績效考核指標(biāo)體系沒能從單位的實際、項目的預(yù)期目標(biāo)，多是套用模板，績效指標(biāo)設(shè)定不合理，預(yù)算績效不能發(fā)揮作用。

（三）預(yù)算績效缺乏執(zhí)行力和成果轉(zhuǎn)化能力

預(yù)算績效實施是一個動態(tài)化的過程，為了確保預(yù)算績效目標(biāo)的實現(xiàn)，要定期同預(yù)算績效目標(biāo)進(jìn)行比對。但大多數(shù)單位為了適應(yīng)預(yù)算管理要求，績效目標(biāo)按年度設(shè)定，雖然也有年中預(yù)算實施情況的考核，但多是一個形式化的考核，預(yù)算執(zhí)行戰(zhàn)線過長，預(yù)算執(zhí)行成本過高。

行政事業(yè)單位尚未建立起與績效評價結(jié)果掛鉤的獎懲機(jī)制，無法調(diào)動預(yù)算執(zhí)行人的積極性，從而造成預(yù)算績效實施與目標(biāo)的偏離。部分單位存在“重編制，輕執(zhí)行”的現(xiàn)象，預(yù)算績效執(zhí)行過程中缺乏有效的監(jiān)督，實施結(jié)果與績效目標(biāo)大相徑庭。

（四）預(yù)算績效評價與反饋體系不完善

目前很多單位缺乏完善的預(yù)算績效評價及反饋體系，一方面是單位不重視預(yù)算項目的事后評價，投資類項目支出以驗收報告代替績效評價，業(yè)務(wù)類項目以預(yù)算執(zhí)行完畢代替績效評價，缺乏必要的外部監(jiān)督，績效評價質(zhì)量無法保證；另一方面，預(yù)算績效評價結(jié)果不僅是對當(dāng)前項目執(zhí)行情況的反饋，也應(yīng)是對未來單位項目實施及績效目標(biāo)設(shè)定的依據(jù)。但目前很多單位預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用僅體現(xiàn)在了項目績效目標(biāo)批復(fù)方面，局限在業(yè)務(wù)管理層面。

三、加強(qiáng)行政事業(yè)單位預(yù)算績效管理的措施

（一）夯實制度基礎(chǔ)，完善預(yù)算績效管理體系

1．制訂預(yù)算績效管理制度

制度管方向，管根本，管長遠(yuǎn)，制度先行，才能確保措施得力，夯實制度基礎(chǔ)。一方面，單位根據(jù)各級政府、財政部門關(guān)于預(yù)算績效管理辦法和操作流程，制定適應(yīng)本單位工作實際的事前績效評估、績效目標(biāo)管理、績效目標(biāo)實施監(jiān)控及績效評價體系等相關(guān)制度及操作流程，預(yù)算績效管理體系建設(shè)提供制度保障。另一方面，要根據(jù)行業(yè)特點、項目特征制定適應(yīng)單位、適應(yīng)項目的標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)體系。標(biāo)準(zhǔn)化指標(biāo)體系的建設(shè)，可以幫助精準(zhǔn)編報項目支出預(yù)算、嚴(yán)格控制項目支出成本、客觀評價項目實施結(jié)果，提升項目實施質(zhì)量。

2．加強(qiáng)預(yù)算績效管理體系建設(shè)

實現(xiàn)預(yù)算績效管理體系同機(jī)關(guān)管理的無縫對接。圍繞這一目標(biāo)，一方面對預(yù)算項目實施事前評估、事中監(jiān)控，事后評價的全過程控制，對發(fā)現(xiàn)的目標(biāo)偏離問題，要及時查找原因，進(jìn)行更正。另一方面，要不斷擴(kuò)大績效評價的覆蓋面，要求單位要牢固樹立“無績效不預(yù)算的”的思想，除正常預(yù)算支出項目外，近年來各地政府將一些重點投融資項目，如政府債券、政府購買服務(wù)、PPP項目等都納入績效評價范圍。

（二）加強(qiáng)成本控制，持續(xù)推進(jìn)全成本預(yù)算績效改革

“創(chuàng)新預(yù)算管理方式，更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益，著力提高財政資源配置效率和使用效益，改變預(yù)算資金分配的固化格局”是中央《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》中提出的總體要求。做好成本核算、設(shè)定合理的限額標(biāo)準(zhǔn)，是科學(xué)合理的安排預(yù)算，提升預(yù)算資金配置、使用效率的重要基礎(chǔ)。

1．牢固樹立成本績效理念

新行政事業(yè)單位會計制度的推行，要求行政事業(yè)單位也要進(jìn)行全面成本核算，注重投入、產(chǎn)出的配比。這就要求單位在預(yù)算編制、執(zhí)行、評價環(huán)節(jié)，對項目實施績效、成本雙重管理。從單位領(lǐng)導(dǎo)到一般工作人員都要樹立成本績效的理念，并將其作為考察項目、落實項目的前提。

2．建立科學(xué)的成本定額標(biāo)準(zhǔn)

成本績效信息是制定政策和分配預(yù)算的依據(jù)，一方面借助大數(shù)據(jù)平臺，采集、分析、整理公共產(chǎn)品和服務(wù)的支出成本，制定適合各部門、各地區(qū)的項目支出定額標(biāo)準(zhǔn)、公共服務(wù)支出定額標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，針對一些特殊行業(yè)、領(lǐng)域的項目支出，注重成本信息的采集，不斷充實數(shù)據(jù)庫，避免出現(xiàn)預(yù)算申報中的成本“虛化”。

3．成本績效貫穿全局

預(yù)算編制環(huán)節(jié)，結(jié)合現(xiàn)有財力，借助成本定額標(biāo)準(zhǔn)，合理、有序編報預(yù)算，確保分配的透明、高效。預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，實行預(yù)算績效和預(yù)算支出情況的“雙監(jiān)控”，在成本支出高效情況下，確?？冃繕?biāo)的完成。預(yù)算評價環(huán)節(jié)，從預(yù)算績效目標(biāo)和成本控制兩方面進(jìn)行考核，不斷優(yōu)化、提升財政資金的使用效率。

（三）完善體制機(jī)制，持續(xù)推進(jìn)全過程預(yù)算績效管理

1．規(guī)范績效目標(biāo)編審

一方面，各單位要嚴(yán)格按照預(yù)算績效管理辦法的要求進(jìn)行預(yù)算績效編制，規(guī)范預(yù)算編審的流程，實現(xiàn)預(yù)算績效目標(biāo)的編審和預(yù)算編制有機(jī)結(jié)合。另一方面，委托第三中介機(jī)構(gòu)參與預(yù)算績效管理。可以借助第三方中介機(jī)構(gòu)所掌握資源和研究能力，以及在獨立性、專業(yè)性方面的獨特優(yōu)勢，聘請他們協(xié)助進(jìn)行預(yù)算績效的評審。

2．強(qiáng)化預(yù)算績效監(jiān)管

根據(jù)已公開的預(yù)算績效目標(biāo)，對預(yù)算績效實施情況進(jìn)行時時分析、監(jiān)控，對于目標(biāo)偏離情況，及時進(jìn)行修正，確保預(yù)算績效目標(biāo)的實現(xiàn)。同時，財政部門要根據(jù)各單位各項目預(yù)算績效實施情況監(jiān)控，確定預(yù)算資金撥付的進(jìn)度，以便于更好的調(diào)整預(yù)算資金分配，盤活存量資金，提升資金使用效率。

3．提升預(yù)算績效評價質(zhì)量

一是要建立多層次的預(yù)算績效評價體系?？梢越梃b澳大利亞模式，有政府主導(dǎo)、財政部門牽頭構(gòu)建預(yù)算績效評價體系；要構(gòu)建包括預(yù)算績效標(biāo)準(zhǔn)、一般公共預(yù)算、政府性基金、國有資本經(jīng)營在內(nèi)預(yù)算績效管理系統(tǒng)；還要構(gòu)建預(yù)算績效運行監(jiān)控、評價及績效結(jié)果運用的績效評價系統(tǒng)，全面提升預(yù)算績效功效。二是要提升工作人員的工作能力。預(yù)算績效評價很多需要人為的評判，個人能力高低直接關(guān)系預(yù)算績效評價的質(zhì)量，加強(qiáng)對相關(guān)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提升其職業(yè)能力。

（四）硬化績效責(zé)任，強(qiáng)化預(yù)算績效管理結(jié)果的應(yīng)用

1．實現(xiàn)預(yù)算、績效雙公開

嚴(yán)格按照政府信息公開的要求，將批復(fù)的部門預(yù)算項目支出和績效評價結(jié)果進(jìn)行公開，實現(xiàn)社會公眾對財政資金使用情況的監(jiān)督。

2．實現(xiàn)預(yù)算、績效雙監(jiān)督

各項目執(zhí)行單位和財政部門應(yīng)建立部門日常監(jiān)控和財政重點監(jiān)控的監(jiān)管機(jī)制，實現(xiàn)績效目標(biāo)完成度和預(yù)算執(zhí)行度的“雙監(jiān)控”，發(fā)現(xiàn)問題及時修正，確?？冃繕?biāo)實現(xiàn)。

3．實現(xiàn)預(yù)算、績效關(guān)聯(lián)制度

預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)作為財政安排下一年度部門預(yù)算重要依據(jù)，對預(yù)算績效評價發(fā)現(xiàn)問題、評價結(jié)果較差的，相應(yīng)的調(diào)減下一年度預(yù)算支出。

4．實現(xiàn)預(yù)算績效、政府績效掛鉤制度

一方面將預(yù)算績效評價結(jié)果納入政府績效考核體系，優(yōu)化單位“預(yù)算管理”指標(biāo)，實現(xiàn)預(yù)算績效和政府績效相互融合。另一方面應(yīng)建立問責(zé)制度，對績效管理工作開展不到位，預(yù)算、績效目標(biāo)執(zhí)行不到位的單位，應(yīng)追究單位相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

四、結(jié)束語

行政事業(yè)單位要始終貫穿黨的十九大提出“全面實施績效管理”要求，做好預(yù)算績效的編制、評價、結(jié)果的運用工作，實現(xiàn)預(yù)算與績效的全面融合，發(fā)揮好預(yù)算績效的監(jiān)督職能。通過不斷完善預(yù)算績效管理工作，促進(jìn)財政資金的提質(zhì)增效，助力行政事業(yè)單位改革，助推行政事業(yè)單位持續(xù)健康發(fā)展。