“檢察建議”的發(fā)展路徑
——以社會(huì)治理類為例

張卉丹 肖尚成

（重慶市人民檢察院第四分院，重慶 409000）

一、社會(huì)治理檢察建議的理論概述

從1978年至今，我國(guó)檢察事業(yè)歷經(jīng)43年發(fā)展變化，然而，真正意義上為檢察建議的法律地位“正名”的時(shí)間卻是在2019年。此時(shí)，最高檢《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》的出臺(tái)，直接意味著檢察機(jī)關(guān)從法律層面正式將檢察建議作為行使檢察權(quán)的一項(xiàng)重要舉措，制發(fā)檢察建議的目的、內(nèi)涵、外延和性質(zhì)均得到了明確。從此，檢察建議在規(guī)范性文件層面正式確立。以檢察功能為基礎(chǔ)，按照檢察建議的作用域，可以將檢察建議大致分為法律監(jiān)督和社會(huì)治理兩大類。其中，社會(huì)治理檢察建議主要作用是防范違法犯罪以及社會(huì)重大法律風(fēng)險(xiǎn)。［1］中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系體現(xiàn)了人民對(duì)社會(huì)治理的制度需求，無論是法律監(jiān)督職能，還是社會(huì)治理，其本質(zhì)追求的都是從法律層面建設(shè)美好中國(guó)，而社會(huì)治理檢察建議的性質(zhì)更傾向于法律監(jiān)督職能向社會(huì)治理的整合和轉(zhuǎn)型，其支撐的基礎(chǔ)依然是法律監(jiān)督的延伸，是監(jiān)督屬性在社會(huì)治理中的體現(xiàn)。但在實(shí)務(wù)中，該類檢察建議發(fā)揮的監(jiān)督效能還面臨一系列難題。

二、社會(huì)治理檢察建議司法實(shí)踐中面臨的問題

（一）監(jiān)督屬性不明顯

為保障社會(huì)治理檢察建議有效實(shí)施，從檢察機(jī)關(guān)出臺(tái)的諸多規(guī)范性文件來看，社會(huì)治理檢察建議作為一種監(jiān)督方式，其發(fā)展更加規(guī)范和細(xì)致，且可操作性、程序性明顯增強(qiáng)。然而，對(duì)于一個(gè)內(nèi)涵豐富、外延多元的檢察建議來說，進(jìn)一步釋放其實(shí)效性，實(shí)現(xiàn)其在服務(wù)和保障司法監(jiān)督中的作用，還缺乏有力立法或理論支持。原因有兩點(diǎn)：一是“建議”具有模棱兩可的理解，在立法上其不具有“強(qiáng)制性”，從相對(duì)簡(jiǎn)單的行政法和程序法有關(guān)規(guī)定分析，社會(huì)治理檢察建議的剛性監(jiān)督法律效果、實(shí)現(xiàn)條件均不夠明確。另一方面，檢察建議僅是被當(dāng)作檢察機(jī)關(guān)的“建議”，甚至有人或單位理解為“意見”，再加上理論界對(duì)此也缺乏系統(tǒng)和全面的研究，導(dǎo)致其不被外界了解和重視，其效能未被充分實(shí)現(xiàn)。

（二）保障制度缺失

保障社會(huì)治理檢察建議有效運(yùn)行的機(jī)制缺失，這主要體現(xiàn)在兩點(diǎn)。其一，制度適用上不統(tǒng)一。上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)檢察建議適用標(biāo)準(zhǔn)的理解、相關(guān)規(guī)定的把握更加深刻，在運(yùn)用過程中也更為慎重。但部分基層檢察機(jī)關(guān)恰恰相反，其制發(fā)的有關(guān)社會(huì)治理方面的檢察建議大多是只見“點(diǎn)”而不會(huì)具體到“面”，能發(fā)現(xiàn)問題，但提出的解決對(duì)策卻相對(duì)模糊或者是“高大空”。其二，受地域和效力限制。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、制度完善的地區(qū)比經(jīng)濟(jì)落后、政策落后的地區(qū)適用效率更高，這與對(duì)社會(huì)治理檢察建議的理解、重視程度以及適用的剛性密切相關(guān)。

（三）“粗放式”制發(fā)導(dǎo)致實(shí)效降低

其一，啟動(dòng)程序延遲。在實(shí)際工作中，進(jìn)入案件處理程序，辦案人員通常會(huì)把他們的精力集中在處理具體案件中，對(duì)發(fā)現(xiàn)的社會(huì)治理問題，其并不會(huì)選擇立即啟動(dòng)社會(huì)治理檢察建議程序。此外，本院的檢察長(zhǎng)或檢委會(huì)在聽取復(fù)雜、疑難案件的匯報(bào)或討論時(shí)，往往只會(huì)關(guān)注案件本身，缺乏對(duì)該類建議的思考和預(yù)判，僅是就案件做出結(jié)論性的判斷，沒有思考引發(fā)案件的原因，導(dǎo)致社會(huì)治理檢察建議啟動(dòng)時(shí)間遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于個(gè)案的訴訟程序，這也是對(duì)法律監(jiān)督缺乏深入理解的體現(xiàn)。

其二，相關(guān)問題研究缺乏徹底性。因?yàn)榻^大多數(shù)辦案檢察官在訴訟中僅是關(guān)注案件自身的問題，對(duì)相關(guān)問題沒有足夠的重視，導(dǎo)致檢察建議程序啟動(dòng)滯后，這種情形之下，很可能會(huì)容易錯(cuò)過最好的機(jī)會(huì)去深入調(diào)查和收集相關(guān)證據(jù)，而且也會(huì)遇到被調(diào)查的相關(guān)部門不配合、不理睬的情況。此外，辦案部門為了避免“案多人少”的工作沖突，有時(shí)也會(huì)以簡(jiǎn)單的糾正違法通知書代替檢察建議。

三、社會(huì)治理檢察建議實(shí)現(xiàn)剛性的路徑

（一）從立法層面保證剛性監(jiān)督效力

進(jìn)一步激發(fā)社會(huì)治理檢察建議的潛力，達(dá)到剛性、有效監(jiān)督的目的，要在法律和政策層面加強(qiáng)探索。其一，檢察辦案人員要深刻理解檢察建議的功能和作用，認(rèn)識(shí)如何以更容易接受的手段助推檢察建議實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理和服務(wù)社會(huì)發(fā)展的目的，以提升檢察機(jī)關(guān)在社會(huì)治理職能職責(zé)上的權(quán)威性。

其二，在全面推進(jìn)法治建設(shè)的同時(shí)，檢察建議的法律保障也應(yīng)得到有限的完善。將檢察建議納入地方預(yù)防違法犯罪以及防范重大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)考核評(píng)價(jià)體系，不失為一種更有效的嘗試。檢察機(jī)關(guān)可以擴(kuò)大對(duì)“建議”二字的適用和理解，從地方性法規(guī)到政策支持，再逐步探索在實(shí)踐中積累、完善和確定其內(nèi)涵，將檢察建議的法律屬性真正融入部門法律法規(guī)之中。當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)這種外部法律與政策的理想化整合還需要更長(zhǎng)時(shí)間的驗(yàn)證，也必須以發(fā)揮檢察建議在社會(huì)治理工作中取得的巨大成果作為支撐。在當(dāng)前階段，檢察機(jī)關(guān)仍需要同其他部門進(jìn)一步加強(qiáng)溝通和協(xié)調(diào)，鞏固該類檢察建議的法律地位，并根據(jù)實(shí)際，以協(xié)議或意見的形式，在特定的區(qū)域形成強(qiáng)有力的外部支持。

（二）提升檢察建議法律監(jiān)督屬性的認(rèn)可度

其一，提升建議精準(zhǔn)性?？山ⅰ皩＜易稍兾瘑T會(huì)制度”，廣泛邀請(qǐng)相關(guān)行業(yè)專家參與，針對(duì)檢察建議編制和分發(fā)過程中的專業(yè)問題，注重運(yùn)用外部人才力量，增強(qiáng)檢察建議的專業(yè)性、針對(duì)性和合理性。例如，對(duì)于技術(shù)性問題的社會(huì)治理，可以邀請(qǐng)相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜一驅(qū)W者全程參與，全面分析存在的問題，從專業(yè)的角度提出治理對(duì)策，制定源頭治理措施，有效地提高建議的可接受性，并幫助實(shí)現(xiàn)監(jiān)督效能。

其二，確保建議落地執(zhí)行?？煞e極發(fā)揮人大、黨委、政府職能作用，全面加強(qiáng)檢察建議監(jiān)督落實(shí)工作：邀請(qǐng)人大代表對(duì)社會(huì)治理檢察建議的效果進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，推動(dòng)人大發(fā)布加強(qiáng)和規(guī)范檢察建議的有關(guān)決議；及時(shí)向地方黨委報(bào)告檢察機(jī)關(guān)在社會(huì)治理方面的檢察建議工作，并向黨委報(bào)告將檢察建議納入地方考核指標(biāo)，有效銜接地方社會(huì)治理；向政府報(bào)告檢察建議的工作，協(xié)調(diào)有關(guān)職能部門、簽署工作指導(dǎo)意見，強(qiáng)化檢察建議在社會(huì)治理方面的作用發(fā)揮，進(jìn)一步明確其監(jiān)督范圍、方式、方法和有效性，確保檢察建議有力落實(shí)。

其三，以宣傳強(qiáng)化監(jiān)督效果。在重大的社會(huì)治理問題中，檢察建議可以探索建立規(guī)范化的建議公告問詢制度，公開制發(fā)、公開回答、公開接受采訪，以全面提高檢察建議的監(jiān)督效果。如，檢察機(jī)關(guān)可以設(shè)置檢察建議辦案小組，專門負(fù)責(zé)研究處理檢察機(jī)關(guān)此項(xiàng)法律監(jiān)督工作，可以定期組織開展“檢察建議檢察開放日”，邀請(qǐng)行政機(jī)關(guān)工作人員、被建議單位、人大代表、人民群眾等參與該項(xiàng)活動(dòng)，開門“納諫”，提升公眾對(duì)檢察工作的知情度、贊成度。

（三）健全長(zhǎng)效系統(tǒng)的運(yùn)行機(jī)制

一方面，要努力改變社會(huì)治理檢察建議在監(jiān)督治理過程中“重表輕罰”的手段，平衡民事、行政、公益訴訟社會(huì)治理檢察建議的制發(fā)比重，不斷加強(qiáng)其法律監(jiān)督的功能和作用。另一方面，探索建立區(qū)域間、層級(jí)間的轉(zhuǎn)移體制或聯(lián)動(dòng)模式，最大限度地發(fā)揮檢察建議的效能。由此出發(fā)，充分考慮被建議單位本身收到該法律文書后是否能夠達(dá)到檢察建議所期望的整改效果。如果被建議機(jī)關(guān)能夠依靠其自身對(duì)問題進(jìn)行整改和完善，則提出具體實(shí)際建議即可；如果其或無法整改，則可以將問題作為線索上移或跨地區(qū)轉(zhuǎn)移，并在更高層面對(duì)建議對(duì)策進(jìn)行調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)制發(fā)檢察建議的目的。［2］