戶外遇險(xiǎn)救援成本承擔(dān)機(jī)制研究

孫露晏

（武漢工程大學(xué)管理學(xué)院，湖北 武漢 430070）

一、問(wèn)題的提出

戶外活動(dòng)于18世紀(jì)在西方興起，20世紀(jì)80年代初傳入我國(guó)［1］。由于我國(guó)豐富的地理自然環(huán)境，具有探險(xiǎn)與挑戰(zhàn)性質(zhì)的戶外活動(dòng)一經(jīng)傳入我國(guó)立刻得到迅速發(fā)展。2005年5月，國(guó)家體育總局批準(zhǔn)山地運(yùn)動(dòng)為我國(guó)正式開(kāi)展的體育項(xiàng)目，自此標(biāo)志我國(guó)戶外活動(dòng)進(jìn)入規(guī)范化發(fā)展階段。與此同時(shí)，由于自然環(huán)境的不可知以及人們計(jì)劃的不完善導(dǎo)致戶外活動(dòng)安全事故屢屢發(fā)生。根據(jù)中國(guó)登山協(xié)會(huì)登山戶外運(yùn)動(dòng)事故調(diào)查小組發(fā)布的《中國(guó)登山戶外運(yùn)動(dòng)事故報(bào)告》，2019年我國(guó)發(fā)生了352起戶外運(yùn)動(dòng)安全事故，事故人數(shù)達(dá)到942人，總參與人數(shù)達(dá)到 2055人［2］。

伴隨頻頻發(fā)生的戶外活動(dòng)遇險(xiǎn)事故，高昂的救援成本問(wèn)題亟待解決。這種兩難境地催生了戶外遇險(xiǎn)的有償救援，但是我國(guó)關(guān)于戶外遇險(xiǎn)有償救援成本承擔(dān)還存在主體不明、承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)不一等問(wèn)題，這使得戶外遇險(xiǎn)救援成本的規(guī)范化承擔(dān)機(jī)制成為一個(gè)不可回避的課題。

二、我國(guó)戶外遇險(xiǎn)救援成本承擔(dān)機(jī)制現(xiàn)狀

（一）我國(guó)戶外遇險(xiǎn)救援體系現(xiàn)狀

戶外遇險(xiǎn)救援最早始于20世紀(jì)中期的歐洲，最初只有簡(jiǎn)單的拖車(chē)服務(wù)，到后來(lái)逐漸發(fā)展到遇險(xiǎn)搜救、醫(yī)療援助等［3］。我國(guó)的戶外遇險(xiǎn)救援雛形可以追溯到1995年成立的衛(wèi)生部國(guó)際緊急救援中心，其工作主要是管理和協(xié)調(diào)醫(yī)療緊急救援工作，為港澳臺(tái)以及境外人士提供便捷的醫(yī)療救助。目前我國(guó)有政府救援、公益救援和商業(yè)救援三種救援模式。政府救援和公益救援是面向所有人提供的無(wú)償救援服務(wù)，只不過(guò)前者是政府為救援主體，后者是公益機(jī)構(gòu)為救援主體；商業(yè)救援是以商業(yè)機(jī)構(gòu)為主體，面向其顧客提供的有償救援服務(wù)。

（二）我國(guó)戶外遇險(xiǎn)有償救援的法制現(xiàn)狀

戶外遇險(xiǎn)救援的有關(guān)法制建設(shè)總是落后于實(shí)踐的發(fā)展，目前我國(guó)還沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)的法律對(duì)戶外遇險(xiǎn)救援成本的承擔(dān)問(wèn)題進(jìn)行規(guī)范，甚至在已有法律法規(guī)中，尚沒(méi)有一個(gè)具體法條對(duì)戶外遇險(xiǎn)救援成本進(jìn)行說(shuō)明。由于戶外活動(dòng)包括戶外運(yùn)動(dòng)、戶外探險(xiǎn)、戶外旅游等，具有運(yùn)動(dòng)與探險(xiǎn)的特征，因此使一些活動(dòng)游離在運(yùn)動(dòng)與旅游之間，體育系統(tǒng)和旅游系統(tǒng)針對(duì)其管理也常常出現(xiàn)交叉的地方，導(dǎo)致混淆不清。

目前與戶外遇險(xiǎn)救援成本承擔(dān)有關(guān)的法律法規(guī)主要有2013年通過(guò)的《旅游安全管理暫行辦法》，其規(guī)定旅游事故發(fā)生后，事故發(fā)生地的有關(guān)部門(mén)要及時(shí)進(jìn)行搶救和偵查；2007年通過(guò)實(shí)施的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，其規(guī)定突發(fā)事件發(fā)生后，發(fā)生地縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)立即組織開(kāi)展應(yīng)急救援工作。其他涉及的法律還有《中華人民共和國(guó)消防法》和《中華人民共和國(guó)警察法》，其都規(guī)定中國(guó)公民發(fā)生危險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)立即進(jìn)行無(wú)償救助。除了法律外，還有《旅游安全管理暫行辦法》《國(guó)內(nèi)登山管理辦法》《旅游突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案》等部門(mén)規(guī)章對(duì)戶外遇險(xiǎn)救援進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，但都沒(méi)有規(guī)定戶外遇險(xiǎn)救援成本承擔(dān)的問(wèn)題。

三、我國(guó)戶外遇險(xiǎn)救援成本承擔(dān)存在的問(wèn)題

（一）無(wú)償救援：不公平

盡管我國(guó)目前存在著以上三種戶外救援類(lèi)型，但是我國(guó)的戶外救援體系仍然是以政府為主體，消防、武警、醫(yī)院協(xié)同參與的救援體系，公益救援和商業(yè)救援較少。其結(jié)果可能有三：一是政府部門(mén)與其他專(zhuān)業(yè)社會(huì)組織相比，靈活性較低，一旦出現(xiàn)戶外遇險(xiǎn)事故，需要時(shí)間響應(yīng)和部署，流失緊急救援的寶貴時(shí)間；二是戶外活動(dòng)范圍極廣，涉及的職能部門(mén)眾多，部門(mén)與權(quán)責(zé)交叉，因此與國(guó)外專(zhuān)門(mén)的戶外救援組織相比，缺乏專(zhuān)業(yè)性；三是政府作為公共部門(mén)，為人民服務(wù)是其宗旨，因此進(jìn)行“無(wú)償救援”被認(rèn)為是天經(jīng)地義的事情，對(duì)戶外遇險(xiǎn)救援活動(dòng)進(jìn)行收費(fèi)難以被公眾接受。而如果實(shí)施無(wú)償救援，救援成本只能由財(cái)政承擔(dān)，這無(wú)疑加大了財(cái)政壓力，且用公眾納稅的錢(qián)為“少部分人”的錯(cuò)誤買(mǎi)單也是不公平的。

（二）有償救援：無(wú)依據(jù)

我國(guó)還沒(méi)有一部法律、一個(gè)法律的章節(jié)甚至一個(gè)法條對(duì)戶外遇險(xiǎn)救援成本承擔(dān)進(jìn)行具體的規(guī)定，換言之，我國(guó)目前在戶外遇險(xiǎn)救援成本承擔(dān)問(wèn)題的法律層面上還是空白狀態(tài)。

而且已有的相關(guān)法律與救援成本相關(guān)的部分法規(guī)存在沖突。目前為有償救援提供法律依據(jù)的為《中華人民共和國(guó)旅游法》第八十二條，即“旅游者在人身、財(cái)產(chǎn)安全遇有危險(xiǎn)時(shí)，有權(quán)請(qǐng)求旅游經(jīng)營(yíng)者、當(dāng)?shù)卣拖嚓P(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行及時(shí)救助。旅游者接受相關(guān)組織或者機(jī)構(gòu)的救助后，應(yīng)當(dāng)支付應(yīng)由個(gè)人承擔(dān)的費(fèi)用”。從該條文的規(guī)定來(lái)看，被救援者似乎需要承擔(dān)救援費(fèi)用，但是“應(yīng)由個(gè)人承擔(dān)的費(fèi)用”將救援的責(zé)任進(jìn)行了界定，個(gè)人根據(jù)責(zé)任劃定承擔(dān)自己應(yīng)該承擔(dān)的那部分，而具體怎么劃分救援責(zé)任，旅游法并沒(méi)有進(jìn)行說(shuō)明。

但我國(guó)的戶外遇險(xiǎn)救援依然是以政府為主體，主要救援單位為事故當(dāng)?shù)氐南啦块T(mén)和警局。《中華人民共和國(guó)消防法》第四十九條第一款規(guī)定：“公安消防隊(duì)、專(zhuān)職消防隊(duì)撲救火災(zāi)、應(yīng)急救援，不得收取任何費(fèi)用。”《中華人民共和國(guó)警察法》第二十一條規(guī)定：“人民警察遇到公民人身、財(cái)產(chǎn)安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應(yīng)當(dāng)立即救助……”非常明顯，這兩部法律將政府部門(mén)實(shí)施戶外遇險(xiǎn)救援行為視為一項(xiàng)義務(wù)，雖然《中華人民共和國(guó)警察法》沒(méi)有明確說(shuō)明救援免費(fèi)，但是在實(shí)際生活中警察實(shí)施救援行為確實(shí)不收費(fèi)。

綜上在法律層面，雖然《中華人民共和國(guó)旅游法》中提出公民應(yīng)該根據(jù)責(zé)任劃定承擔(dān)自己應(yīng)該承擔(dān)的那部分救援成本，但是并沒(méi)有提出明確的承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)等；且與《中華人民共和國(guó)消防法》《中華人民共和國(guó)警察法》中的相關(guān)規(guī)定出現(xiàn)沖突，在現(xiàn)實(shí)操作中，依然不能對(duì)有關(guān)部門(mén)的有償救援提供依據(jù)。

四、完善我國(guó)戶外救援成本承擔(dān)機(jī)制的思考

（一）厘清戶外遇險(xiǎn)救援與一般事故救援

我國(guó)目前的戶外遇險(xiǎn)救援主要依托于傳統(tǒng)的政府救援，即將其作為一般事故救援進(jìn)行看待。由于戶外遇險(xiǎn)救援與一般的事故救援存在的不同，導(dǎo)致出現(xiàn)許多問(wèn)題。一是戶外活動(dòng)與一般活動(dòng)的動(dòng)機(jī)不同，前者具有強(qiáng)烈的主觀性，后者主觀動(dòng)機(jī)可能沒(méi)有這么強(qiáng)烈；二是戶外遇險(xiǎn)救援通常比一般的災(zāi)害救援更加復(fù)雜，涉及的范圍更廣。因此如果將二者等同視之，就會(huì)出現(xiàn)人們的違規(guī)戶外遇險(xiǎn)得不到合理的懲罰，加大了違規(guī)戶外活動(dòng)發(fā)生的可能性，而且會(huì)出現(xiàn)救援費(fèi)用承擔(dān)不公平的現(xiàn)象。所以，為了完善戶外遇險(xiǎn)救援成本承擔(dān)機(jī)制，首先要厘清戶外遇險(xiǎn)救援與一般事故救援之間的差別，才能采取差異化的救援類(lèi)型。

（二）明確戶外遇險(xiǎn)救援成本承擔(dān)主體和標(biāo)準(zhǔn)

《中華人民共和國(guó)旅游法》第八十二條雖然為有償救援提供了一定的依據(jù)，但是“應(yīng)由個(gè)人承擔(dān)的費(fèi)用”將救援的責(zé)任進(jìn)行了界定，個(gè)人根據(jù)責(zé)任劃定承擔(dān)自己應(yīng)該承擔(dān)的那部分，而具體怎么劃分救援責(zé)任，《中華人民共和國(guó)旅游法》并沒(méi)有進(jìn)行說(shuō)明。目前國(guó)內(nèi)進(jìn)行戶外遇險(xiǎn)有償救援的案例屈指可數(shù)，原因可能就在于缺乏規(guī)范的法律對(duì)救援成本承擔(dān)主體、承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)定。究竟對(duì)哪些人實(shí)施有償救援？有償救援的個(gè)人承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)是什么？是承擔(dān)全部救援費(fèi)用還是部分？如果是部分，按照什么依據(jù)來(lái)劃分？等等問(wèn)題導(dǎo)致有償救援難以實(shí)施。因此當(dāng)務(wù)之急就是制定專(zhuān)門(mén)的規(guī)范法律，明確戶外遇險(xiǎn)救援成本承擔(dān)主體和標(biāo)準(zhǔn)，使得有償救援有法可依。

（三）完善配套戶外遇險(xiǎn)救援成本承擔(dān)機(jī)制

在厘清戶外遇險(xiǎn)救援與一般事故救援、明確戶外遇險(xiǎn)救援成本承擔(dān)主體和標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)之上，還需要完善配套機(jī)制。比如對(duì)于經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的人來(lái)說(shuō)，可能對(duì)救援成本不屑一顧，一而再地進(jìn)行違規(guī)戶外活動(dòng)，無(wú)視相關(guān)法律。因此有償救援只是彌補(bǔ)戶外遇險(xiǎn)救援成本的方式之一，我國(guó)的戶外遇險(xiǎn)救援成本承擔(dān)機(jī)制需要多管齊下。比如對(duì)反復(fù)違規(guī)進(jìn)行戶外活動(dòng)而遇險(xiǎn)的個(gè)人和組織進(jìn)行行政處罰，以起到威懾作用。還可以強(qiáng)制推行戶外投保制度，進(jìn)一步完善戶外遇險(xiǎn)救援成本承擔(dān)機(jī)制，這對(duì)于救援成本高昂、被救援人員經(jīng)濟(jì)實(shí)力較差的人來(lái)說(shuō)尤其重要，避免部分人由于無(wú)力承擔(dān)救援成本而放棄救援。