多元共治的城市更新規(guī)劃分析

深圳市建筑設(shè)計(jì)研究總院有限公司 陳子陽(yáng)

老舊商業(yè)經(jīng)營(yíng)、公共休閑各個(gè)區(qū)域，是城市中較為關(guān)鍵的部分，對(duì)其進(jìn)行有機(jī)更新，是較為緊迫的城市治理任務(wù)。各類(lèi)經(jīng)營(yíng)、生活各個(gè)老舊社區(qū)，表現(xiàn)出設(shè)施老舊、垃圾處理不到位等問(wèn)題，成為各省市老舊社區(qū)的城市形象縮影。因此，以高品質(zhì)街區(qū)為視角，進(jìn)行城市更新研究，加強(qiáng)市場(chǎng)優(yōu)化，提升城區(qū)治理有效性，共建政府主導(dǎo)、多元經(jīng)營(yíng)主體、多方主體共治的全新城區(qū)格局。

一、城市更新現(xiàn)有問(wèn)題

（一）拆遷補(bǔ)償缺失規(guī)范性

拆遷補(bǔ)償在城市規(guī)劃、功能更新各項(xiàng)工作中，占據(jù)關(guān)鍵環(huán)節(jié)[1]，地域不同，價(jià)值不同，標(biāo)準(zhǔn)也不同。如果拆遷補(bǔ)償問(wèn)題尚未獲得妥善處理，將會(huì)影響城市更新的各項(xiàng)進(jìn)程。在政府、房屋建設(shè)單位、購(gòu)房居民多個(gè)主體中，政府具有較強(qiáng)的角色功能，房屋開(kāi)發(fā)單位具有城區(qū)規(guī)劃較強(qiáng)的參與性，居民作為規(guī)劃的接受者，參與程度較低。部分房屋開(kāi)發(fā)單位，以壓縮拆遷住戶的獲利空間來(lái)增加自身經(jīng)濟(jì)效益。拆遷居民表現(xiàn)出主體數(shù)量大、群體分散、目標(biāo)多樣性等特點(diǎn)，無(wú)法給予居民多樣性的、定制性的拆遷補(bǔ)償方案，增加了城市規(guī)劃的困難。

（二）參與機(jī)制中居民融合度不高

在城市重新布局、功能完善的進(jìn)程中，居民作為城區(qū)生活的直接受益群體，較為關(guān)注項(xiàng)目的最終性能。在實(shí)際規(guī)劃期間，政府、房屋開(kāi)發(fā)單位，作為兩個(gè)主導(dǎo)角色，致力于落實(shí)城市更新工作。在功能完善、區(qū)域劃分時(shí)，側(cè)重于經(jīng)濟(jì)收益和社會(huì)整體效益。在區(qū)域規(guī)劃、設(shè)施完善、多方治理等方面，或尚未有效參照居民想法，或并未完全關(guān)注人們的需求。在居民參與度較低的情況下，并未開(kāi)通完善的利益訴求路徑，無(wú)法保障居民的各項(xiàng)權(quán)益。在長(zhǎng)期發(fā)展中，對(duì)于政府、開(kāi)發(fā)單位的主導(dǎo)，缺失了居民的信任與支持，加大了項(xiàng)目改造的困難。

（三）權(quán)益分配不均

國(guó)內(nèi)現(xiàn)階段進(jìn)行城市優(yōu)化時(shí)，以控制、干預(yù)等方法為主。土地增值部分，大部分分配給房屋開(kāi)發(fā)主體。在開(kāi)發(fā)商追求經(jīng)濟(jì)利益的情況下，居民在分配權(quán)益中缺少相應(yīng)話語(yǔ)權(quán)。在城市更新中，極易形成“負(fù)外部性”，此類(lèi)成本由居民承擔(dān)，形成權(quán)益不公平現(xiàn)象?，F(xiàn)有法律體系中，建立了相對(duì)完善的司法機(jī)制，確保權(quán)益分配的均衡性。然而，在實(shí)踐中，公眾權(quán)益并未得到足夠重視，尚未形成有效的保障機(jī)制。

（四）關(guān)注多方位經(jīng)濟(jì)發(fā)展

在城市更新期間，嘗試從“經(jīng)濟(jì)視角”向“經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出、文化整合、生態(tài)保護(hù)”進(jìn)行改進(jìn)，以提升城區(qū)建設(shè)的有效性，關(guān)注生態(tài)保護(hù)效果，有效解決城市問(wèn)題，比如環(huán)境污染、碳排放等。然而，在實(shí)際城區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)期間，經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出始終占據(jù)城區(qū)規(guī)劃實(shí)施的主導(dǎo)地位，尚未有效融合社會(huì)文化需求、生態(tài)保護(hù)等思想。在舊城區(qū)改造時(shí)，以房屋密度、人口容積率等視角，進(jìn)行建筑改造，并未有效挖掘城區(qū)文化。此種城區(qū)改造方式，能夠有效減輕人口密集形成的居住壓力問(wèn)題，提升老舊小區(qū)的整改效果。傳統(tǒng)文化的傳承、生態(tài)環(huán)境的保護(hù)往往缺失或不足，造成了很多遺憾。

二、多元共治的具體路線

（一）多元共治思想

其一，加強(qiáng)政府引導(dǎo)。組建街區(qū)改造協(xié)調(diào)小組，聯(lián)合各方主體進(jìn)行問(wèn)題協(xié)商，有效落實(shí)宣傳工作，凝聚居民認(rèn)知合力。與此同時(shí)，加強(qiáng)統(tǒng)籌管理，補(bǔ)充投入資金，穩(wěn)步落實(shí)市政工程的建設(shè)工作，確保平臺(tái)與公共體系的管理效果。其二，借助市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)方式，改變城區(qū)管理體系。融合“街區(qū)縫合”思想，市場(chǎng)機(jī)制，有效更新道路、商業(yè)體系，形成政府保障、社會(huì)參與的體系。結(jié)合市場(chǎng)動(dòng)態(tài)，優(yōu)先使用收益資金，提升街區(qū)管理先進(jìn)性，盈余資金分配給前期投資方，維護(hù)各方權(quán)益。實(shí)現(xiàn)良性滾動(dòng)可持續(xù)發(fā)展。其三，多元共治。以小區(qū)委員為治理主要群體，建立自治聯(lián)盟，有效補(bǔ)充各方力量。設(shè)定自治制度，完善文明公約內(nèi)容，形成街區(qū)共治環(huán)境，打造全流程、全方位的管理體系，營(yíng)造良好的文化環(huán)境。

（二）政府主導(dǎo)

在法治社會(huì)體系中，有法可依成為國(guó)家各級(jí)管理工作的重要依據(jù)，同樣是規(guī)范城市發(fā)展的制度前提。在城市更新政策中，以城區(qū)更新、功能完善為視角，給予相應(yīng)的法律支持，確保城區(qū)更新效果，保障各方主體權(quán)益，落實(shí)拆遷補(bǔ)償，積極應(yīng)對(duì)利益分配不均問(wèn)題。政府部門(mén)應(yīng)確定城市更新的具體方向，有效組織居民調(diào)查工作，依據(jù)居民反饋內(nèi)容，找出重點(diǎn)問(wèn)題，形成更具人性化的協(xié)商型制度，細(xì)化相關(guān)的規(guī)范條例，形成法治監(jiān)管體系，強(qiáng)化法律約束作用。比如，拆遷補(bǔ)償問(wèn)題，政府可依據(jù)城區(qū)實(shí)際情況，根據(jù)客觀成本制定補(bǔ)償辦法，確定補(bǔ)償流程，給出具體的補(bǔ)償額度，切實(shí)規(guī)避“釘子戶”問(wèn)題。

（三）多方參與

城市更新時(shí)，應(yīng)建立政府、房屋開(kāi)發(fā)單位、基層群眾等多方參與機(jī)制，形成共同治理、多方分享的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，增加各方群體之間的信任，最大化創(chuàng)造社會(huì)效益。現(xiàn)階段，城市更新工作中，多數(shù)采取的方式具有自上而下特點(diǎn)，尚未充分考量基層群眾的意見(jiàn)，群眾建議未能積極采納，阻礙城區(qū)更新的發(fā)展腳步。在城區(qū)規(guī)劃前期，應(yīng)公開(kāi)規(guī)劃項(xiàng)目的具體情況，有效征求居民意見(jiàn)，采納合理的群眾建議，更多地融合地區(qū)文化、歷史各項(xiàng)因素。與此同時(shí)，展示項(xiàng)目資料，展示信息包括改造方案、補(bǔ)償制度、權(quán)益分配方法等，高效整合社會(huì)資源，建立規(guī)范性監(jiān)督體系，形成多方參與的交流平臺(tái)，給予群眾相應(yīng)的話語(yǔ)權(quán)，鼓勵(lì)社區(qū)群眾參與，理解并支持改造項(xiàng)目，推動(dòng)城市更新高效率完成。

（四）多元并進(jìn)

城市更新的主要目標(biāo)，拆改老舊社區(qū)建筑，重新規(guī)劃社區(qū)格局，完善老舊社區(qū)的功能與配套，融合智慧城市思想，激活社區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出能力，建設(shè)融合環(huán)保、經(jīng)濟(jì)、文化等多要素的城區(qū)環(huán)境，給予人們新的生活體驗(yàn)。因此，在新城區(qū)打造期間，政府更為關(guān)注城區(qū)的文化內(nèi)涵，堅(jiān)持融合環(huán)保思想，保持文化、環(huán)保、經(jīng)濟(jì)三個(gè)主體的平衡性。在項(xiàng)目改造期間，改造人員應(yīng)積極了解區(qū)域的歷史文化，勘測(cè)區(qū)域水質(zhì)、土質(zhì)等環(huán)境情況，調(diào)查區(qū)域內(nèi)文化建設(shè)、休閑娛樂(lè)的發(fā)展?fàn)顩r[2]。對(duì)歷史建筑，給予有效保護(hù)，關(guān)注人文思想挖掘，形成特色城區(qū)的改造方案。

三、多元共治視角下，景觀更新分析

（一）老城區(qū)景觀改造概述

以圖像敘述視角，規(guī)劃A老城區(qū)的綠化區(qū)域（見(jiàn)圖1），以感知視角，完整記錄生活景象，形成景觀改造方案，助力人們自主發(fā)現(xiàn)景觀美感，選擇容器、植物的搭配方式。在改造期間，綠化區(qū)域的共同點(diǎn)：植物材料使用法、成本控制、較少的運(yùn)維資金等。植物材料兼具功能性、可食性多個(gè)優(yōu)勢(shì)。人們發(fā)揮自已的創(chuàng)作能力，在老舊城區(qū)中，展示植物材料制作的藝術(shù)品，包括繪畫(huà)、攝影等，便于人們了解城區(qū)內(nèi)的文化，互動(dòng)式參與景觀改造。

圖1 城市綠化

（二）社群參與式設(shè)計(jì)

采取社會(huì)活動(dòng)、設(shè)計(jì)比賽、小組聯(lián)合設(shè)計(jì)等多種方式，政府部門(mén)帶領(lǐng)基層群眾，共同開(kāi)展綠化的設(shè)計(jì)。在A老城區(qū)中，利用舊物進(jìn)行綠化種植，具有較強(qiáng)的環(huán)保性、民間藝術(shù)性。比如，使用木桶、碗具等進(jìn)行花卉種植，以花草為染料作畫(huà)等。這樣設(shè)計(jì)作品，表現(xiàn)出較強(qiáng)的生活性，具有藝術(shù)創(chuàng)作的真實(shí)性。例如，在史家胡同開(kāi)展了“舊時(shí)光花園”的景觀改造活動(dòng)。在此項(xiàng)活動(dòng)中，區(qū)域內(nèi)群眾積極參與，給出設(shè)計(jì)方案，使用家中舊馬桶、腌菜罐子等，進(jìn)行花園的設(shè)計(jì)，表現(xiàn)出人們生活常態(tài)，極具生活藝術(shù)性，增加了花園設(shè)計(jì)的審美性，作品充滿舊時(shí)光的韻味，充滿了煙火氣，提高了老城區(qū)景觀更新的設(shè)計(jì)效果。

四、多元共治視角下，單元式街區(qū)更新分析

（一）政府管理單元

具有建筑保護(hù)、文化挖掘功能的區(qū)域，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，以政府管理單元模式，確保管理效果。比如，莊熙英故居轉(zhuǎn)讓其個(gè)人產(chǎn)權(quán)時(shí)，莊熙英后代將其發(fā)展成民間小型的展覽館，借助20世紀(jì)主流的家具、照片、物件等要素，為人們展現(xiàn)具有歷史色彩的建筑場(chǎng)景。因此，政府應(yīng)給予相應(yīng)的資金支持，公布建筑開(kāi)放時(shí)間，便于人們參觀。

（二）多元共治單元

（1）政府治理時(shí)，以街區(qū)內(nèi)公共物品為治理單元，形成保護(hù)體系。比如，具有歷史風(fēng)貌的居所、街區(qū)、街道，政府引導(dǎo)群眾，共同開(kāi)展保護(hù)更新工作，使區(qū)域良性發(fā)展。

（2）市場(chǎng)共建。以某老街區(qū)為例，政府在建筑修繕、后期運(yùn)維時(shí)，需要較多的資金，采取市場(chǎng)共建方式，建立群眾與市場(chǎng)的共同經(jīng)營(yíng)體系，堅(jiān)持誰(shuí)維護(hù)、誰(shuí)投資，誰(shuí)受益的原則，提升街區(qū)保護(hù)、功能更新的有效性。適當(dāng)增加文化產(chǎn)業(yè)、休閑商業(yè)等產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，發(fā)揮市場(chǎng)共建的積極作用。

（三）居民自治單元

以社區(qū)為自治單元的主體，有效調(diào)查區(qū)域內(nèi)的建筑情況。由政府回收處理空廢建筑，給出相應(yīng)的修繕加固、水電更新等工作，使其達(dá)到住宅的居住標(biāo)準(zhǔn)。此種建筑可優(yōu)先向低收入人群出租出售。同時(shí)，由政府牽頭建立居委會(huì)專(zhuān)職工作小組，共同對(duì)公共場(chǎng)所，比如樓道、院落等空間進(jìn)行自治管理，讓居民自己承擔(dān)運(yùn)維工作。

五、結(jié)論

綜上所述，城市更新作為激活老舊社區(qū)活力的關(guān)鍵動(dòng)力，是引導(dǎo)城市質(zhì)變的關(guān)鍵路徑，城市內(nèi)涵持續(xù)完善。以城市開(kāi)發(fā)，多元主體、多樣性文化、生態(tài)保護(hù)等視角，成為城市更新的側(cè)重方向。結(jié)合現(xiàn)階段城市更新存在的問(wèn)題，積極化解城市矛盾，形成環(huán)保型、智慧型、多方共治的城區(qū)體系，促進(jìn)城市管理、區(qū)域規(guī)劃各項(xiàng)工作有序開(kāi)展。