榮成市開展相對(duì)集中行政許可權(quán)改革的實(shí)踐與思考

劉曉華

山東省榮成市行政審批服務(wù)局 山東榮成 264300

開展相對(duì)集中行政許可權(quán)改革，是落實(shí)“放管服”改革要求、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、促進(jìn)審批提質(zhì)提效的重要手段，也是推進(jìn)供給側(cè)改革、改善政務(wù)環(huán)境、構(gòu)筑新一輪發(fā)展競爭優(yōu)勢的關(guān)鍵舉措[1]。山東省榮成市在全省率先成立行政審批服務(wù)局，全面打造“審批效率更高、服務(wù)質(zhì)量更優(yōu)、群眾滿意度更佳”的政務(wù)服務(wù)新標(biāo)桿。

1 行政審批局成立運(yùn)行中實(shí)現(xiàn)的改革變化

1.1 實(shí)現(xiàn)了由“物理集中”到“具體承辦”的蛻變

之前政務(wù)服務(wù)中心的主要職責(zé)就是協(xié)調(diào)各進(jìn)駐部門窗口，進(jìn)行日常的管理。其行政審批中的現(xiàn)場核查、審核與決定等實(shí)質(zhì)性的核心權(quán)力往往在原部門科室，政務(wù)服務(wù)中心窗口就會(huì)演變成為“收發(fā)室”，陷入“只掛號(hào)，不看病”的工作困局，因其權(quán)威性不足也可能造成在實(shí)際工作中“心有余而力不足”的局面。設(shè)立正式的行政審批局并將其確定為政府工作部門，則明確了其在政府部門的正式機(jī)構(gòu)地位，并將既有政府工作部門的行政審批職權(quán)劃轉(zhuǎn)給行政審批局，建立“一枚印章管審批”的工作機(jī)制，使其權(quán)責(zé)匹配，有助于改變傳統(tǒng)政務(wù)服務(wù)中心無權(quán)無責(zé)的困境[2]。

1.2 實(shí)現(xiàn)了由“基數(shù)龐大”到“優(yōu)化整合”的蛻變

政務(wù)服務(wù)中心無論其定位是政府派出機(jī)構(gòu)、還是事業(yè)單位，都是在原行政權(quán)力結(jié)構(gòu)沒有改變，原行政部門沒有減少的前提下建立的新設(shè)機(jī)構(gòu)，屬于“增量改革”。設(shè)立行政審批服務(wù)局，將分散在各職能部門的審批職責(zé)整合到審批局，同時(shí)，堅(jiān)持“編隨事走、人隨編走”的原則，原部門的工作人員同時(shí)劃轉(zhuǎn)到行政審批服務(wù)局，由行政審批服務(wù)局組建精干的行政審批工作隊(duì)伍，政府的總編制不會(huì)增加，而隨著工作流程和機(jī)制的優(yōu)化，還可以同步實(shí)現(xiàn)人員的精簡[3]。例如，榮成市行政審批服務(wù)局6個(gè)審批科室73名審批人員，承擔(dān)了原來105個(gè)科室253名工作人員所承擔(dān)的業(yè)務(wù)，主管部門則可節(jié)省更多的人員加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)從重審批向重監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，有助于推進(jìn)政府治理結(jié)構(gòu)的完善優(yōu)化。

1.3 實(shí)現(xiàn)了由“坐等上門”到“主動(dòng)服務(wù)”的蛻變

政府職能轉(zhuǎn)變工作的推進(jìn)為設(shè)立行政審批服務(wù)局提供了可能和要求，而行政審批服務(wù)局的設(shè)立及其有效運(yùn)轉(zhuǎn)也會(huì)進(jìn)一步推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的深化。另外，行政審批制度改革的提速是十八大以來中共中央和國務(wù)院加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變總體部署的重要一環(huán)，當(dāng)前，坐等服務(wù)、被動(dòng)服務(wù)，已不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求，更不能滿足企業(yè)群眾的需求。從各地實(shí)踐來看，行政審批服務(wù)局的成立，讓企業(yè)群眾對(duì)政府服務(wù)有了更高的期望，正“倒逼”我們不斷轉(zhuǎn)變工作思維、改進(jìn)工作流程，提供多樣化的、全方位的、多渠道的政務(wù)服務(wù)[4]。

2 行政審批局成立運(yùn)行中存在的問題

2.1 審驗(yàn)職責(zé)模糊，審批監(jiān)管部門權(quán)力界定模糊

現(xiàn)場查驗(yàn)主體責(zé)任歸屬不清。早在改革之初，榮成市只是原則上規(guī)定“科學(xué)確定行政審批服務(wù)局與其他政府職能部門的職責(zé)定位，理順職責(zé)關(guān)系，厘清責(zé)任邊界”。審批標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)有差距，受知識(shí)結(jié)構(gòu)所限，審批局工作人員僅參照審批標(biāo)準(zhǔn)和申請人承諾事項(xiàng)進(jìn)行現(xiàn)場查看，對(duì)于后續(xù)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)把握不準(zhǔn)，在實(shí)際運(yùn)行過程中可能出現(xiàn)什么樣的問題、如何進(jìn)行整改完善等難以識(shí)別出來。查驗(yàn)處置權(quán)限與法律法規(guī)有沖突?，F(xiàn)場查驗(yàn)處置屬于行政執(zhí)法行為，而審批局則沒有相應(yīng)的法律授權(quán)，查驗(yàn)發(fā)現(xiàn)的問題依然需要提交相應(yīng)的主管部門處置，在一定程度上影響了審批的權(quán)威[5]。

2.2 后續(xù)監(jiān)管缺失，審批監(jiān)管部門雙向互應(yīng)機(jī)制欠缺

著眼于提升辦事效率，打造良好的營商親民環(huán)境，各級(jí)把更多精力放在了“放”和“服”上，對(duì)“放”的后續(xù)監(jiān)管重視不夠、研究不深，導(dǎo)致“放”“管”“服”一定程度上存在著脫節(jié)的現(xiàn)象，榮成市也存在著類似的問題。突出表現(xiàn)，一是簡化程序演變成了市場主體闖關(guān)的漏洞。同改革之前相比，審批環(huán)節(jié)大幅減少，只要所提交的紙質(zhì)材料齊全，絕大多數(shù)事項(xiàng)2個(gè)工作日即可辦結(jié)。由于對(duì)申請人提交的紙質(zhì)材料缺少必要的甄別和監(jiān)管，為一些惡意違規(guī)者留下了可乘之機(jī)，引發(fā)了一些糾紛。比如在成立農(nóng)民合作社的審批材料中，冒名頂替農(nóng)民成員簽字申請成立合作社，利用外地游客遺失身份證開辦公司，都是利用了以審批材料齊備的“寬審批”成功繞過了審批關(guān)口。另一個(gè)是容缺審批演變成了市場主體搪塞過關(guān)的通道。容缺審批事項(xiàng)設(shè)計(jì)上有較大的彈性，哪些事項(xiàng)可以容缺、容哪些“缺”、哪些又不可容缺尚無統(tǒng)一規(guī)范的清單，再加上未及時(shí)跟進(jìn)相對(duì)應(yīng)的監(jiān)管手段，為一些市場主體在制度上開了一個(gè)搪塞過關(guān)的口子，缺乏補(bǔ)交容缺材料的意識(shí)，極易出現(xiàn)逾期漏交或不交材料的情況。不論是簡化審批程序還是容缺審批，為拆除市場準(zhǔn)入門檻創(chuàng)造了有利條件，現(xiàn)在的關(guān)鍵在于推進(jìn)放權(quán)、監(jiān)管與服務(wù)三個(gè)鏈條的有機(jī)銜接，否則就可能使一些審批項(xiàng)目由合法演變成違規(guī)甚至違法，小者釀成糾紛，大者釀成倫理道德、法律法規(guī)上的風(fēng)險(xiǎn)，影響有關(guān)部門的社會(huì)形象[6]。

2.3 多頭管理仍有表現(xiàn)，審批監(jiān)管部門協(xié)調(diào)體系亟待構(gòu)筑

受視野、歷史、政策、編制、場地等主觀要件限制，部分審批職能和人員，延續(xù)著多頭管理的模式，提升效率、方便群眾的改革初衷沒有充分體現(xiàn)出來。究其原因，首先是人員配置和管理仍呈多元結(jié)構(gòu)，審批局無權(quán)插手統(tǒng)一調(diào)配使用派駐單位工作人員，再加上原職能科室編制占用的限制，窗口服務(wù)出現(xiàn)了業(yè)務(wù)量多而工作人員少的情況，一定程度上影響了群眾辦事的效率。其次是業(yè)務(wù)權(quán)限配置仍呈多元結(jié)構(gòu)，一些歷史遺留問題和審批程序設(shè)計(jì)上的偏差則有悖于改革的初衷，比如，衛(wèi)健局的醫(yī)療機(jī)構(gòu)查驗(yàn)業(yè)務(wù)是與審批程序密切相關(guān)的行政許可子項(xiàng)，改革后審批業(yè)務(wù)劃歸審批局，校驗(yàn)權(quán)限仍歸衛(wèi)健局，導(dǎo)致各醫(yī)療機(jī)構(gòu)需要來回變更有關(guān)校驗(yàn)手續(xù)，如此循環(huán)往復(fù)，令辦事人員跑腿不少。再次“場內(nèi)”審批服務(wù)與“場外”審批服務(wù)仍呈多元狀態(tài)[7]。與外地的出入境、車輛管理、農(nóng)機(jī)等進(jìn)入場內(nèi)行政審批服務(wù)的情況相比，榮成市上述部門并未進(jìn)入行政審批服務(wù)大廳，“場外”運(yùn)轉(zhuǎn)讓群眾難以實(shí)現(xiàn)“少跑一次腿”。

2.4 政策傳遞緩慢，審批監(jiān)管部門同步供給通道不夠順暢

宏觀體制與微觀運(yùn)行機(jī)制不相貫通，帶來政策執(zhí)行落地的時(shí)間差。從宏觀體制上看，上級(jí)職能部門從出臺(tái)政策到解讀政策，從人員培訓(xùn)到具體業(yè)務(wù)指導(dǎo)，仍然通過原有渠道推進(jìn)，并沒有將審批局囊括進(jìn)工作指導(dǎo)范疇。從微觀上看，榮成市雖然已將28個(gè)職能部門審批業(yè)務(wù)整合在一起，形成了“一對(duì)多”的格局，再加上原職能部門往往缺乏向?qū)徟滞扑凸┙o的意識(shí)，行政審批局難以實(shí)時(shí)了解上級(jí)各類政策和業(yè)務(wù)的變更趨勢，在落實(shí)相關(guān)政策上滯后，甚至偏離上級(jí)有關(guān)要求。行政審批是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、連續(xù)性強(qiáng)、系統(tǒng)性強(qiáng)、社會(huì)敏感度高的工作，一旦新老政策不能及時(shí)對(duì)位承接，甚至發(fā)生沖突，輕者影響審批效率，影響審批服務(wù)在社會(huì)公眾心中的形象，重者可能貽誤市場主體的發(fā)展機(jī)遇，甚至造成不可預(yù)測的損失[8]。

3 行政審批局成立運(yùn)行后的經(jīng)驗(yàn)啟示

3.1 要處理好“集中整合”與“專業(yè)分工”的關(guān)系

實(shí)現(xiàn)行政許可權(quán)的相對(duì)集中，將分散在各個(gè)部門的行政審批職能整合到一個(gè)部門來行使，有利于克服政府管理上的“條塊分割”和碎片化的問題。同時(shí)，也需考慮“集中整合”與“專業(yè)分工”的適度、均衡，不能走極端。行政許可權(quán)的集中行使也應(yīng)該是相對(duì)的，而不是片面追求大而全的絕對(duì)集中，在籌建行政審批服務(wù)局時(shí)，需要審慎考慮哪些事項(xiàng)可以集中到審批局，哪些還是由原職能部門行使更為合理。通常情況下，行政許可權(quán)的調(diào)整和集中首先要符合《行政許可法》所規(guī)定的精簡、統(tǒng)一、效能原則和相關(guān)程序；其次，相對(duì)集中的行政許可權(quán)應(yīng)該是選擇業(yè)務(wù)關(guān)聯(lián)性較強(qiáng)、便于集中的事項(xiàng)，而專業(yè)性較強(qiáng)、風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)高且涉及國家安全、生命安全等審批事項(xiàng)，則不宜簡單地集中劃轉(zhuǎn)到一個(gè)部門。

3.2 要處理好“橫向調(diào)整”與“縱向?qū)?yīng)”的關(guān)系

在一級(jí)政府內(nèi)設(shè)立行政審批服務(wù)局，通過權(quán)責(zé)劃轉(zhuǎn)和職能轉(zhuǎn)換，將行政審批職責(zé)集中由行政審批服務(wù)局來行使，這是政府內(nèi)部門間一種橫向關(guān)系的調(diào)整。這種“橫向調(diào)整”改革在解決了傳統(tǒng)政務(wù)服務(wù)中心的困局與不足的同時(shí)，也引來了縱向上的部門間關(guān)系問題。一直以來，縱向間政府部門關(guān)系呈現(xiàn)“上下對(duì)口、左右對(duì)齊”的“職責(zé)同構(gòu)”格局，往往是從上到下各級(jí)政府的職能部門對(duì)口設(shè)置，工作也是上下對(duì)應(yīng)，“條狀型”管理突出。在這種背景下，一級(jí)政府的機(jī)構(gòu)改革，經(jīng)常受制于上下級(jí)政府固有模式的制約，導(dǎo)致工作乏力。當(dāng)全省各地市、縣、開發(fā)區(qū)均成立行政審批服務(wù)局后，“上下不對(duì)口”的問題雖然有所緩解，但由于市、縣兩級(jí)部門審批職責(zé)不同、劃轉(zhuǎn)事項(xiàng)不同等因素，實(shí)際工作中仍然要面臨這樣的問題

3.3 要處理好“事前審批”與“事后監(jiān)管”的關(guān)系

審批與監(jiān)管適當(dāng)分開是探索決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)相互制約又相互銜接機(jī)制的內(nèi)在要求。開展相對(duì)集中行政許可權(quán)改革組建行政審批服務(wù)局，為審批權(quán)和監(jiān)管權(quán)相對(duì)分離提供了體制機(jī)制保障。改革前，“誰審批誰監(jiān)管”，部門同時(shí)承擔(dān)審批和監(jiān)管職責(zé)，容易出現(xiàn)自審自管、以審代管、審而不管，缺乏有效的監(jiān)督制約。改革后，“誰審批誰負(fù)責(zé)，誰主管誰監(jiān)管”，在制度層面確定了行政審批服務(wù)局與主管部門的職責(zé)定位，厘清了權(quán)責(zé)關(guān)系，行政審批服務(wù)局對(duì)審批行為負(fù)責(zé)，主管部門負(fù)責(zé)審批后的監(jiān)督，以“審管分離”倒逼主管部門加強(qiáng)監(jiān)管力量、創(chuàng)新監(jiān)管方式、提升監(jiān)管效率，促使主管部門從重審批轉(zhuǎn)向重監(jiān)管，事中事后監(jiān)管得到加強(qiáng)。要建立完善落實(shí)審批與監(jiān)管協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，構(gòu)建聯(lián)絡(luò)會(huì)商、信息互通、業(yè)務(wù)協(xié)同、責(zé)任追究制度，加強(qiáng)信息互通共享，行政審批服務(wù)局即時(shí)向主管部門推送許可信息，主管部門隨時(shí)向行政審批服務(wù)局推送與行政許可相關(guān)的監(jiān)管信息，防止審批和監(jiān)管分離后脫節(jié)，杜絕監(jiān)管“空位”“缺位”。

4 結(jié)語

回顧改革歷程，榮成市相對(duì)集中行政許可權(quán)改革之所以取得了較好的實(shí)踐效果，根本在于習(xí)總書記提出的踐行以人民為中心的發(fā)展思想，有效聚焦企業(yè)和群眾反映突出的辦事難、辦事慢，多頭跑、來回跑等問題，扎實(shí)推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能和工作作風(fēng)，進(jìn)一步提升了政府治理能力和治理水平。