《工作場所職業(yè)衛(wèi)生管理規(guī)定》解讀

文/李玨

為貫徹落實(shí)國家行政審批制度改革以及深化“放管服”優(yōu)化營商環(huán)境工作的要求，適應(yīng)政府職業(yè)健康監(jiān)督管理職責(zé)的調(diào)整和變化，國家衛(wèi)生健康委對原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局2012 年4 月27 日公布實(shí)施的《工作場所職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督管理規(guī)定》（國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局令第47 號）的部分內(nèi)容進(jìn)行了修訂，形成了《工作場所職業(yè)衛(wèi)生管理規(guī)定》（中華人民共和國國家衛(wèi)生健康委員會令第5 號，以下簡稱《規(guī)定》）?！兑?guī)定》自2020 年12 月4 日公布以來，引起了社會的普遍關(guān)注，現(xiàn)就如何把握和理解《規(guī)定》的修改內(nèi)容、作用與意義、應(yīng)當(dāng)注意的問題等方面的熱點(diǎn)問題，從專業(yè)技術(shù)的角度提出如下解讀。

《規(guī)定》修訂的主要內(nèi)容及其背景

刪除了原《規(guī)定》中涉及使用有毒物品作業(yè)場所職業(yè)衛(wèi)生安全許可的有關(guān)規(guī)定

對于使用有毒物品作業(yè)場所，原《規(guī)定》中規(guī)定：當(dāng)其初次申請職業(yè)衛(wèi)生安全許可證，或者職業(yè)衛(wèi)生安全許可證有效期屆滿申請換證的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行職業(yè)病危害現(xiàn)狀評價(jià)。由于國務(wù)院2014 年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于取消和調(diào)整一批行政審批項(xiàng)目等事項(xiàng)的決定》（國發(fā)〔2014〕27 號），取消了“使用有毒物品作業(yè)場所職業(yè)衛(wèi)生安全許可”事項(xiàng)，故本次修訂刪除了原《規(guī)定》中涉及使用有毒物品作業(yè)場所職業(yè)衛(wèi)生安全許可時(shí)進(jìn)行職業(yè)病危害現(xiàn)狀評價(jià)的規(guī)定。

刪除了有關(guān)職業(yè)病防護(hù)設(shè)施“三同時(shí)”行政許可的管理規(guī)定

對于可能產(chǎn)生職業(yè)病危害的新建、改建、擴(kuò)建的工程建設(shè)項(xiàng)目和技術(shù)改造、技術(shù)引進(jìn)項(xiàng)目，原《規(guī)定》中規(guī)定：建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照《建設(shè)項(xiàng)目職業(yè)衛(wèi)生“三同時(shí)”監(jiān)督管理暫行辦法》（國家安全監(jiān)管總局令第51 號）的規(guī)定，向安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門申請備案、審核、審查和竣工驗(yàn)收。由于2016 年全國人大常委會修改《職業(yè)病防治法》，取消了建設(shè)項(xiàng)目職業(yè)病危害預(yù)評價(jià)審核、職業(yè)病防護(hù)設(shè)施設(shè)計(jì)審查和竣工驗(yàn)收等許可事項(xiàng)，故本次修訂修改為：建設(shè)單位應(yīng)進(jìn)行職業(yè)病危害預(yù)評價(jià)、職業(yè)病防護(hù)設(shè)施設(shè)計(jì)、職業(yè)病危害控制效果評價(jià)及相應(yīng)的評審，并組織職業(yè)病防護(hù)設(shè)施驗(yàn)收，刪除了原《規(guī)定》有關(guān)職業(yè)病防護(hù)設(shè)施“三同時(shí)”行政許可的管理事項(xiàng)。

修改了有關(guān)職業(yè)病危害因素檢測頻次

對于存在職業(yè)病危害的用人單位，原《規(guī)定》中規(guī)定：應(yīng)當(dāng)委托具有相應(yīng)資質(zhì)的職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，每年至少進(jìn)行一次職業(yè)病危害因素檢測。

為進(jìn)一步落實(shí)國務(wù)院對加強(qiáng)和深化“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境工作的要求，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，本次修訂依據(jù)用人單位的職業(yè)病危害程度，在保障勞動者職業(yè)健康的前提下，適當(dāng)降低了職業(yè)病危害因素檢測頻次，修改為職業(yè)病危害嚴(yán)重的用人單位，每年至少進(jìn)行一次職業(yè)病危害因素檢測，每3 年至少進(jìn)行一次職業(yè)病危害現(xiàn)狀評價(jià)。職業(yè)病危害一般的用人單位，每3 年至少進(jìn)行一次職業(yè)病危害因素檢測。

調(diào)整了監(jiān)督管理主體和職責(zé)

2018 年國家機(jī)構(gòu)改革，將原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局的職業(yè)安全健康監(jiān)督管理職責(zé)整合到國家衛(wèi)生健康委，據(jù)此，《規(guī)定》調(diào)整了原《規(guī)定》中的監(jiān)督管理主體和職責(zé)。一是將監(jiān)管主體由“安全生產(chǎn)監(jiān)管部門”修改為“衛(wèi)生健康主管部門”；二是將衛(wèi)生健康部門的放射衛(wèi)生監(jiān)管工作范圍由過去的醫(yī)療機(jī)構(gòu)放射衛(wèi)生監(jiān)管拓展為包括核工業(yè)與輻射技術(shù)的全行業(yè)管理，并進(jìn)一步明確醫(yī)療機(jī)構(gòu)放射衛(wèi)生管理按照放射診療管理相關(guān)規(guī)定執(zhí)行；三是將煤礦職業(yè)健康監(jiān)督管理職責(zé)從國家礦山安全監(jiān)察局劃入到國家衛(wèi)生健康委。

修訂《規(guī)定》的重要意義

本次《規(guī)定》的修訂，從完善我國用人單位職業(yè)衛(wèi)生管理以及強(qiáng)化政府職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管的角度，具有以下重要意義。

取消若干行政許可，強(qiáng)化用人單位的職業(yè)衛(wèi)生自主管理

當(dāng)前，我國絕大多數(shù)用人單位的職業(yè)衛(wèi)生工作，主要采用法規(guī)遵守型管理方法，即用人單位各項(xiàng)職業(yè)衛(wèi)生工作尋求的是對相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)以及監(jiān)管要求的合規(guī)化。但是，由于法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)存在滯后于生產(chǎn)實(shí)際的特點(diǎn)，世界上任何一個國家的職業(yè)衛(wèi)生法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)都是處于不斷完善和調(diào)整的過程中，特別是當(dāng)用人單位面臨使用新的有毒有害物質(zhì)，或者新建、改建、擴(kuò)建建設(shè)項(xiàng)目時(shí)，由于其存在諸多新的尚無明確法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)要求的職業(yè)衛(wèi)生問題，很難通過事前行政許可的監(jiān)管方法，來實(shí)現(xiàn)用人單位有害物質(zhì)管理或建設(shè)項(xiàng)目職業(yè)病防護(hù)設(shè)施設(shè)置的一律合規(guī)化，而最佳的途徑是推動用人單位自主地評估有害物質(zhì)或建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的職業(yè)健康風(fēng)險(xiǎn)，并通過事前采取有效的控制措施，來確保將風(fēng)險(xiǎn)降低到允許的水平。

因此，本次修訂刪除了原《規(guī)定》中涉及使用有毒物品作業(yè)場所職業(yè)衛(wèi)生安全許可的有關(guān)規(guī)定，并取消了建設(shè)項(xiàng)目職業(yè)病危害預(yù)評價(jià)審核、職業(yè)病防護(hù)設(shè)施設(shè)計(jì)審查和竣工驗(yàn)收等許可事項(xiàng)，其意義不僅僅是為了將行政監(jiān)管部門的監(jiān)督管理從事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮?、事后監(jiān)管，加強(qiáng)和深化“放管服”改革和優(yōu)化營商環(huán)境，更加重要的是，以此來進(jìn)一步強(qiáng)化用人單位的主體責(zé)任，推動用人單位遵守各項(xiàng)相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合自身存在的職業(yè)病危害情況來積極自主地開展職業(yè)衛(wèi)生自主管理，從而切實(shí)取得職業(yè)病危害控制的實(shí)效。

改革職業(yè)病危害因素檢測頻次規(guī)定，推動用人單位職業(yè)衛(wèi)生工作的科學(xué)化管理

職業(yè)健康損害是由于勞動者在從事職業(yè)活動過程中暴露于職業(yè)病危害因素所引起。因此，為了確保勞動者的職業(yè)健康，應(yīng)當(dāng)通過職業(yè)病危害因素檢測來及時(shí)掌握勞動者作業(yè)過程中的職業(yè)暴露水平，對高濃（強(qiáng)）度暴露的崗位采取改善作業(yè)環(huán)境、減少接觸時(shí)間等綜合性防護(hù)措施，從而降低勞動者的職業(yè)暴露水平，確保勞動者的職業(yè)健康。

原《規(guī)定》要求：存在職業(yè)病危害的用人單位應(yīng)當(dāng)定期對工作場所的職業(yè)病危害因素進(jìn)行檢測。但是，職業(yè)病危害因素檢測本身并不是目的，重要的是通過檢測如何能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)高濃（強(qiáng)）度暴露，并將有限的財(cái)力和人力用于采取控制措施降低職業(yè)暴露水平上，切忌為了檢測而檢測，造成資源浪費(fèi)，好鋼沒有真正用在職業(yè)病危害控制的刀刃上。

為此，本次修訂刪除了原《規(guī)定》的一律性定期檢測要求，而是對存在不同程度職業(yè)病危害的用人單位進(jìn)行分類施策，提出職業(yè)病危害嚴(yán)重的用人單位，應(yīng)當(dāng)每年至少進(jìn)行一次職業(yè)病危害因素檢測；職業(yè)病危害一般的用人單位，應(yīng)當(dāng)每3 年至少進(jìn)行一次職業(yè)病危害因素檢測。其意義不僅是確保了用人單位對高風(fēng)險(xiǎn)暴露情況的密切監(jiān)視與改善，同時(shí)，也提高了各類用人單位職業(yè)衛(wèi)生管理的科學(xué)化和精準(zhǔn)化水平。

理順職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督管理職責(zé)，助力職業(yè)衛(wèi)生法規(guī)體系與監(jiān)管體制的一體化建設(shè)

2018 年以前，我國的職業(yè)衛(wèi)生行政監(jiān)管體制一直處于多部門分散的狀態(tài)。這不僅制約了我國職業(yè)衛(wèi)生行政監(jiān)管隊(duì)伍的專業(yè)化建設(shè)和發(fā)展，也影響了我國職業(yè)衛(wèi)生法規(guī)體系的系統(tǒng)化制定與實(shí)施。因此，《規(guī)定》適應(yīng)2018 年國家機(jī)構(gòu)改革的發(fā)展需求，將分散于原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局和原國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會的職業(yè)健康監(jiān)督管理職責(zé)一并整合到了國家衛(wèi)生健康委，將分散于各個行業(yè)和領(lǐng)域的不同職業(yè)衛(wèi)生工作一并歸屬到了國家衛(wèi)生健康委的職業(yè)健康監(jiān)管范疇。

這不僅有利于推動我國職業(yè)病預(yù)防和職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管的科學(xué)化發(fā)展，避免職業(yè)衛(wèi)生工作的多頭化管理，更重要的是有助于我國職業(yè)衛(wèi)生法規(guī)體系的一體化設(shè)計(jì)與建設(shè)，有助于我國職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管組織體制的長期穩(wěn)定發(fā)展，將加快我國從傳統(tǒng)職業(yè)病防治向預(yù)防肌肉骨骼損傷和職業(yè)緊張等工作相關(guān)疾病以及全面健康促進(jìn)的轉(zhuǎn)型，從而助力“健康中國”戰(zhàn)略的有效實(shí)施。

用人單位落實(shí)《規(guī)定》應(yīng)注意的問題

針對本次《規(guī)定》修訂的主要內(nèi)容以及修訂的主要目的，用人單位在落實(shí)修訂后的《規(guī)定》中應(yīng)特別注意以下問題。

強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目職業(yè)病防護(hù)設(shè)施“三同時(shí)”的自主管理

為了應(yīng)對取消建設(shè)項(xiàng)目職業(yè)病防護(hù)設(shè)施“三同時(shí)”行政許可所帶來的監(jiān)管方法、監(jiān)管時(shí)機(jī)、監(jiān)管頻次等的變化，切實(shí)提高建設(shè)項(xiàng)目職業(yè)健康風(fēng)險(xiǎn)的控制水平，用人單位應(yīng)當(dāng)建立有效的建設(shè)項(xiàng)目職業(yè)病防護(hù)設(shè)施“三同時(shí)”管理制度，從以下4 個方面強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目職業(yè)病防護(hù)設(shè)施“三同時(shí)”的自主管理：

一是落實(shí)職業(yè)病危害預(yù)評價(jià)、職業(yè)病防護(hù)設(shè)施設(shè)計(jì)以及控制效果評價(jià)與驗(yàn)收等“三同時(shí)”管理規(guī)定，不僅應(yīng)包括新建、改建、擴(kuò)建建設(shè)項(xiàng)目以及技術(shù)改造和技術(shù)引進(jìn)時(shí)，還應(yīng)包括變更原輔材料、變更技術(shù)設(shè)備等所有可能導(dǎo)致職業(yè)病危害因素變化的情況，而且，除了考慮控制傳統(tǒng)的職業(yè)病危害外，還應(yīng)考慮肌肉骨骼損傷、職業(yè)緊張、過勞死等工作相關(guān)疾病的控制需要。

二是由于職業(yè)病危害評價(jià)、職業(yè)病防護(hù)設(shè)施設(shè)計(jì)等工作是一項(xiàng)技術(shù)性、專業(yè)性極強(qiáng)的工作，它既需要進(jìn)行職業(yè)病危害因素的識別、職業(yè)接觸分析、職業(yè)接觸檢測與評價(jià)，也需要對高風(fēng)險(xiǎn)崗位與人群職業(yè)病防護(hù)技術(shù)措施進(jìn)行策劃，以及對相關(guān)措施的法規(guī)符合性進(jìn)行檢查與判斷等。因此，鑒于當(dāng)前我國用人單位缺少專業(yè)知識與人才的實(shí)際情況，為了確保通過評價(jià)或設(shè)計(jì)來真正實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目前期預(yù)防的根本目的，在可行的情況下，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)盡可能委托具備專業(yè)技術(shù)與人員的技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)來實(shí)施職業(yè)病危害評價(jià)或職業(yè)病防護(hù)設(shè)施設(shè)計(jì)。

三是鑒于我國目前針對各類職業(yè)病危害因素防護(hù)措施要求的法規(guī)或標(biāo)準(zhǔn)尚不健全，建設(shè)單位在組織實(shí)施職業(yè)病危害評價(jià)時(shí)，在采用法規(guī)符合性評價(jià)與管理方法的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)努力采取風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)與管理的方法，聚焦不可容許的高風(fēng)險(xiǎn)策劃并實(shí)施旨在降低其風(fēng)險(xiǎn)水平的最佳控制措施，以確保建設(shè)項(xiàng)目的職業(yè)病危害控制不僅尋求對法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的符合性，而且還能夠最大程度地降低各類職業(yè)健康風(fēng)險(xiǎn)。

四是由于修訂后的《規(guī)定》對建設(shè)項(xiàng)目職業(yè)病防護(hù)設(shè)施“三同時(shí)”實(shí)行事中、事后監(jiān)管，因此，建設(shè)單位在完成建設(shè)項(xiàng)目職業(yè)病危害評價(jià)或設(shè)計(jì)等具體工作后，應(yīng)切實(shí)按規(guī)定組織實(shí)施好評價(jià)、設(shè)計(jì)或驗(yàn)收項(xiàng)目的評審及其后續(xù)完善工作，并注意保存相關(guān)文件或記錄等備查。

推動職業(yè)病危害因素檢測工作的科學(xué)化管理

針對《規(guī)定》修訂的職業(yè)病危害因素檢測頻次，用人單位應(yīng)當(dāng)制定科學(xué)的管理制度。

首先，應(yīng)當(dāng)盡可能選擇高水平的職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)，準(zhǔn)確客觀地識別與檢測自身存在的職業(yè)病危害因素及其職業(yè)接觸水平，并參照國家相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，科學(xué)評價(jià)本單位及其作業(yè)崗位的職業(yè)病危害程度（嚴(yán)重或一般），按照職業(yè)病危害程度來科學(xué)地組織和安排職業(yè)病危害因素檢測工作。

其次，對于職業(yè)接觸水平超標(biāo)的作業(yè)崗位，應(yīng)當(dāng)與職業(yè)衛(wèi)生技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)積極配合，按照下列優(yōu)先順序，策劃和實(shí)施有效且可行的控制措施來降低勞動者的職業(yè)暴露：

一是優(yōu)先采用有利于防治職業(yè)病和保護(hù)勞動者健康的新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備、新材料，逐步替代職業(yè)病危害嚴(yán)重的技術(shù)、工藝、設(shè)備、材料。

二是采取有效的工程防護(hù)技術(shù)和職業(yè)病防護(hù)設(shè)施，減少職業(yè)病危害因素的產(chǎn)生或降低作業(yè)環(huán)境的職業(yè)病危害因素濃（強(qiáng)）度。

三是采取能夠降低勞動者職業(yè)接觸水平的作業(yè)管理措施。

四是當(dāng)上述措施不能將勞動者的職業(yè)接觸水平控制在標(biāo)準(zhǔn)限值以內(nèi)時(shí)，應(yīng)當(dāng)為勞動者提供和保持適宜的個人使用的職業(yè)病防護(hù)用品。

《規(guī)定》配套建設(shè)的建議

雖然《規(guī)定》在用人單位職業(yè)衛(wèi)生管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、主要負(fù)責(zé)人和職業(yè)衛(wèi)生管理人員培訓(xùn)、職業(yè)衛(wèi)生管理制度和操作規(guī)程制定、職業(yè)衛(wèi)生檔案資料建立等方面作出了明確的具體規(guī)定，但尚有一些重要的技術(shù)措施要求還缺少具體的、可操作性的標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范性文件予以支持。

因此，為了促進(jìn)《規(guī)定》的有效落實(shí)，切實(shí)發(fā)揮《規(guī)定》規(guī)范用人單位職業(yè)病防治和衛(wèi)生健康主管部門監(jiān)督管理的指導(dǎo)作用，下一步在大力開展《規(guī)定》的宣傳、教育的同時(shí)，建議還應(yīng)逐步完善強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目自主性職業(yè)衛(wèi)生管理所需的職業(yè)病危害風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)；指導(dǎo)用人單位評估確定職業(yè)病危害程度（嚴(yán)重或一般）所需的規(guī)范性文件或標(biāo)準(zhǔn)；指導(dǎo)用人單位具體落實(shí)職業(yè)病防護(hù)措施所需的重點(diǎn)職業(yè)病危害管理標(biāo)準(zhǔn)；指導(dǎo)用人單位開展職業(yè)衛(wèi)生管理人員以及職業(yè)病危害嚴(yán)重崗位勞動者的職業(yè)衛(wèi)生培訓(xùn)所需的職業(yè)衛(wèi)生培訓(xùn)管理辦法等支持性標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范性文件的配套建設(shè)。