價(jià)值、路徑、成效：居民參與和城市基層社會(huì)治理的邏輯理路

歐陽麗

城市基層社會(huì)治理是國家治理體系的重要構(gòu)成部分，也是城市社會(huì)治理的落腳點(diǎn)和基石，是國家治理體系的重要構(gòu)成部分，是實(shí)現(xiàn)國家社會(huì)繁榮穩(wěn)定，持續(xù)發(fā)展的決定性因素之一。我國城市基層社會(huì)治理經(jīng)歷了單位管理、街道—居委會(huì)管理以及社區(qū)治理三個(gè)不同的發(fā)展階段。在這一發(fā)展進(jìn)程中，城市基層社會(huì)治理呈現(xiàn)出政府職能逐步縮小，社會(huì)力量參與不斷擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)。在城市基層社會(huì)治理的多元主體中，城市居民以個(gè)人或群體的形式廣泛參與基層公共事務(wù)和公益事業(yè)，對(duì)于“堅(jiān)持和完善共建共治共享的社會(huì)治理制度”[1]，“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”[2]，“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”[3]具有重要的意義和作用。

一、居民參與和城市基層社會(huì)治理的價(jià)值契合

20世紀(jì)90年代以來，治理理念在全球范圍內(nèi)廣泛興起并得以迅速發(fā)展，與此同時(shí)，在中國共產(chǎn)黨和中央政府的領(lǐng)導(dǎo)下，我國經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域的一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的體制、機(jī)制、法律法規(guī)等國家治理體系正在有序重建。城市基層社會(huì)治理是國家治理體系的重要構(gòu)成部分和基礎(chǔ)支撐，以城市社區(qū)治理為基本形式，一方面，在價(jià)值取向?qū)用妫鐓^(qū)居民在城市治理中占據(jù)著主體地位，以社區(qū)居民為中心是城市基層社會(huì)治理的根本價(jià)值取向；另一方面，人的自由、全面和共同發(fā)展，民主、人民權(quán)利的充分保障，以及社會(huì)主義現(xiàn)代化、中華民族偉大復(fù)興的實(shí)現(xiàn)，無一不與城市居民積極參與社會(huì)治理緊密相關(guān)。居民參與是城市基層社會(huì)治理的重要制度、途徑和方法，就價(jià)值層面而言，居民參與和城市基層社會(huì)治理高度契合。

2015年12月，時(shí)隔37年重啟的中央城市工作會(huì)議指出：“我國城市發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新的發(fā)展時(shí)期”，“城市發(fā)展波瀾壯闊，取得了舉世矚目的成就。城市發(fā)展帶動(dòng)了整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，城市建設(shè)成為現(xiàn)代化建設(shè)的重要引擎”，“做好城市工作，要順應(yīng)城市工作新形勢(shì)、改革發(fā)展新要求、人民群眾新期待，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，堅(jiān)持人民城市為人民。這是我們做好城市工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。”[4]中央城市工作會(huì)議再一次明確了城市工作要服務(wù)于人民的核心指導(dǎo)思想和根本工作原則，也奠定了人民在城市基層社會(huì)治理中的主體地位，解決了城市基層社會(huì)治理工作“為誰治理”和“朝什么方向治理”的價(jià)值問題。城市基層社會(huì)治理就要以堅(jiān)持以人民為中心，滿足城市居民的生產(chǎn)生活的新需要，解決好城市居民在生產(chǎn)生活中遇到的各種問題，回應(yīng)城市居民對(duì)美好生活的新向往和新要求。

在城市基層社會(huì)治理中，城市居民主體地位的有效實(shí)現(xiàn)，單純依靠政府自上而下的管理是難以實(shí)現(xiàn)的，城市居民的意愿、主張和社會(huì)訴求在與自身利益密切相關(guān)的社會(huì)公共事務(wù)處理中得到表達(dá)，需要在相關(guān)城市基層社會(huì)公共事務(wù)決策中擁有選擇的權(quán)力，能夠?qū)Τ鞘泄彩聞?wù)的處理發(fā)揮其影響作用，而這一切的實(shí)現(xiàn)有賴于城市基層管理向城市基層社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變。斯特拉斯克萊德大學(xué)政府系政治學(xué)教授格里·斯托克認(rèn)為：“治理的本質(zhì)在于，它所偏重的統(tǒng)治機(jī)制并不依靠政府的權(quán)威或許可?！卫淼母拍钍?，它所要?jiǎng)?chuàng)造的結(jié)構(gòu)或秩序不能由外部強(qiáng)加，而是多種統(tǒng)治過程和互相影響的行為體的互動(dòng)帶來的結(jié)果’。”可見在組織框架上，“治理出自政府，但又不限于政府”[5]，還與“廣大范圍的眾多社會(huì)勢(shì)力”有關(guān)。由此公共部門、私人機(jī)構(gòu)以及公民個(gè)人都是城市社會(huì)實(shí)現(xiàn)治理、推動(dòng)城市社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展的主體。城市居民作為城市基層公共事務(wù)管理主體參與城市基層公共事務(wù)管理，是實(shí)現(xiàn)城市基層社會(huì)治理的前提和基礎(chǔ)。

繼城市社會(huì)單位管理、街道—居委會(huì)管理體制后，城市基層管理體制改革開始強(qiáng)化社區(qū)功能，我國城市基層管理體制由此全面轉(zhuǎn)型到社區(qū)管理時(shí)期。在社區(qū)管理發(fā)展階段，城市社區(qū)不僅成為城市大多數(shù)居民生活和居住的主要形式，而且也為城市居民參與社會(huì)公共事務(wù)管理提供了良好的空間和載體。而與居民參與社區(qū)事務(wù)管理的日益擴(kuò)大相伴隨的，是城市基層管理重心的進(jìn)一步下移，城市居民在基層社會(huì)治理中的主體地位得以進(jìn)一步確立和保障，為其進(jìn)一步發(fā)展提供了重要的推動(dòng)作用。

20世紀(jì)70年代以來，伴隨著“新公共行政”運(yùn)動(dòng)以及“新公共服務(wù)理論”的興起與發(fā)展，公共行政“經(jīng)濟(jì)”“效率”傳統(tǒng)核心價(jià)值為“平等”“社會(huì)公平”“民主”所代替，平等、社會(huì)公平、民主成為公共行政管理活動(dòng)追求的目標(biāo)。作為國家治理重要組成部分的城市基層社會(huì)治理，由于其目標(biāo)和利益的多元發(fā)展，對(duì)社會(huì)公平和民主的追求也必然是其核心價(jià)值取向。城市基層社會(huì)治理對(duì)平等、民主、社會(huì)公平的追求必然離不開城市居民的參與，從本質(zhì)上說民主就是多數(shù)人的統(tǒng)治，“民主決定于參與——即受政策影響的社會(huì)成員參與決策”，“民主的廣度是數(shù)量問題，決定于受政策影響的社會(huì)成員中實(shí)際或可能參與決策的比率”[6]12，“民主的廣度是由社會(huì)成員是否普遍參與來確定的，而民主的深度則是由參與者參與時(shí)是否充分，是由參與的性質(zhì)來確定的?！盵6]21由此可見，廣泛而充分的居民參與，與城市基層社會(huì)治理存在著根本的價(jià)值契合，對(duì)城市基層社會(huì)治理的實(shí)現(xiàn)具有顯著的正向功能。

二、居民參與是城市基層社會(huì)治理的路徑選擇

改革開放以來，城市社會(huì)和居民生產(chǎn)生活環(huán)境發(fā)生了根本變化。國企、所有制結(jié)構(gòu)、管理體制以及分配制度等方面的經(jīng)濟(jì)體制改革舉措為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了強(qiáng)大的生命力，城市經(jīng)濟(jì)面貌發(fā)生了根本性改變，不僅城市經(jīng)濟(jì)增長迅速，經(jīng)濟(jì)成分和居民就業(yè)方式也迅速實(shí)現(xiàn)了多樣化發(fā)展，城市社會(huì)市場(chǎng)繁榮，流通活躍，城市居民收入不斷提高。與經(jīng)濟(jì)體制改革相伴隨，我國的政治體制和行政體制改革也在不斷發(fā)展和深化，人民代表大會(huì)制度、共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制度、政治協(xié)商制度及基層群眾自治制度等政治制度不斷完善，以轉(zhuǎn)變政府職能為核心的行政管理體制改革，使政府微觀事務(wù)管理職能大大減少，宏觀調(diào)控能力不斷增強(qiáng)，有效地協(xié)調(diào)了政企關(guān)系和政社關(guān)系，為社會(huì)力量在社會(huì)公共事務(wù)管理活動(dòng)中發(fā)揮作用創(chuàng)造了條件。

在經(jīng)濟(jì)文明和政治文明不斷發(fā)展的基礎(chǔ)上，城市社會(huì)層面也發(fā)生了巨大的變化。由于城市經(jīng)濟(jì)成分以及就業(yè)方式的多樣化發(fā)展，傳統(tǒng)由單位承擔(dān)的對(duì)城市居民的管理職能轉(zhuǎn)歸于社會(huì)，由街道辦事處和居委會(huì)等城市基層管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。街道辦事處作為城市基層政府的派出機(jī)關(guān)，對(duì)轄區(qū)事務(wù)承擔(dān)行政管理職能，具有濃重的“行政色彩”，權(quán)責(zé)配置不清，職能范圍界定不明確，工作方式單一等問題，造成工作量大、疲于應(yīng)付、服務(wù)不足的困難局面，使社區(qū)公共事務(wù)管理成本過高，效率低下。在街道辦事處領(lǐng)導(dǎo)下的群眾自治組織——居民委員會(huì)也帶有濃厚的“行政化”色彩，自治的功能十分有限。而與之形成鮮明對(duì)比的是，經(jīng)濟(jì)文明和政治文明大大改變和提高了城市居民生產(chǎn)、生活方式和水平的同時(shí)，也催生了城市居民對(duì)生產(chǎn)生活更高層次、更多樣化也更為復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)需求。集權(quán)、等級(jí)等觀念逐漸式微，民主、法制等觀念日漸深入人心，對(duì)于和自身生產(chǎn)生活息息相關(guān)的社會(huì)公共事務(wù)管理，城市居民有了更多樣化和更高程度的訴求。

“行政色彩”濃重的城市街居制管理體制效能的有限性與城市居民對(duì)基層公共事務(wù)管理訴求不斷擴(kuò)大和提升的現(xiàn)實(shí)矛盾，迫切呼喚城市基層管理向治理的轉(zhuǎn)變，即充分發(fā)揮社會(huì)力量，擴(kuò)大城市居民對(duì)基層社會(huì)治理的參與度，使他們的意愿和訴求，諸如社區(qū)衛(wèi)生、安全、消防、房屋改建、教育、環(huán)境污染等和居民切身利益密切相關(guān)的實(shí)際矛盾和問題，能夠直接得以表達(dá)和有效解決，這不僅可以為政府行政政策的制定提供更多、更符合現(xiàn)實(shí)的可靠信息，提升行政政策的科學(xué)化水平，更能夠使城市居民享有更多、更好的公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而增進(jìn)其對(duì)政府的理解和信任，提高其獲得感、歸屬感和幸福感，從而促進(jìn)城市社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展。正如黨的十九屆四中全會(huì)所指出的，要“通過完善制度保證人民在國家治理中的主體地位”，要讓群眾參與社會(huì)治理，貢獻(xiàn)社會(huì)治理成果，基層社會(huì)治理“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”[3]，居民參與是城市基層社會(huì)治理必然依賴的路徑選擇。

三、居民參與提升城市基層社會(huì)治理有效性

有效性，可以簡(jiǎn)單地將其理解為完成某項(xiàng)活動(dòng)以及實(shí)現(xiàn)該活動(dòng)預(yù)期結(jié)果，達(dá)成其目標(biāo)的程度。對(duì)于城市基層社會(huì)治理而言，有效性指的是人們?cè)谶M(jìn)行城市基層治社會(huì)治理活動(dòng)中，對(duì)城市基層社會(huì)治理所預(yù)期的結(jié)果的顯現(xiàn)程度及預(yù)期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，居民參與是城市基層社會(huì)治理有效性提升的至關(guān)重要的影響因素。

從理論層面分析，善治，是實(shí)現(xiàn)公共利益最大化的社會(huì)管理過程，“‘參與’是善治的一個(gè)本質(zhì)特征，并深刻地影響著善治其他要素的實(shí)現(xiàn)程度。沒有‘參與’就談不上‘善治’?！盵7]廣泛而最大限度的居民參與，可以將城市居民從政府管理的被動(dòng)對(duì)象轉(zhuǎn)化為城市基層社會(huì)治理的責(zé)任主體和行動(dòng)主體，在其積極城市基層社會(huì)治理活動(dòng)中，形成其對(duì)社會(huì)生活的歸屬感、認(rèn)同感，以及對(duì)社會(huì)治理的責(zé)任感和使命感。也可以培養(yǎng)其在社會(huì)生活當(dāng)中的公平意識(shí)、正義意識(shí)、參與意識(shí)、公德意識(shí)和法律意識(shí)等良好的公民意識(shí)，塑造其自覺遵守城市社會(huì)共同生活中的行為準(zhǔn)則和規(guī)范的公共精神，由此建立起成熟完善的、有自治能力的公民社會(huì)，也才能為城市基層社會(huì)治理有效性的提升奠定強(qiáng)有力的支撐。

城市基層社會(huì)是由每一個(gè)公民個(gè)體共同組成的共同體，廣泛而充分的居民參與是“使社會(huì)治理成為億萬人民參與的生動(dòng)實(shí)踐，真正讓人民群眾成為社會(huì)治理的最廣參與者、最大受益者、最終評(píng)判者，有效推進(jìn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化，保持社會(huì)穩(wěn)定、維護(hù)國家安全”[8]的關(guān)鍵所在。實(shí)踐表明，在社區(qū)居民代表的積極組織和引領(lǐng)下，居民參與程度較高的社區(qū)治理活動(dòng)中，公眾愿景和居民訴求可以更好地表達(dá)，就某一治理問題也可以迅速有效地形成一致意見，更可以獲得更多的資源支持和幫助，從而使社區(qū)治理生活更有效率和效果。反之，城市基層社會(huì)治理活動(dòng)則難以有效的實(shí)現(xiàn)。

居民參與與城市基層社會(huì)治理的價(jià)值契合，使其成為城市基層社會(huì)治理必然的路徑選擇，與此同時(shí)，居民參與也是城市基層社會(huì)治理成效性提升的重要影響因素。城市基層社會(huì)治理，離不開廣泛而有效的居民參與，城市基層社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)積淀的歷史邏輯，參與與善治的理論邏輯及當(dāng)前我國城市基層社會(huì)治理問題導(dǎo)向的實(shí)踐邏輯構(gòu)成了其形成和發(fā)展的內(nèi)在理路。