政府?dāng)?shù)據(jù)開放：價值、挑戰(zhàn)與對策

叢楷力

（聊城大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，山東 聊城 252000）

1 政府?dāng)?shù)據(jù)開放的價值

隨著大數(shù)據(jù)時代來臨，數(shù)據(jù)成為重要的生產(chǎn)要素、無形資產(chǎn)和社會財富。大數(shù)據(jù)具有數(shù)量巨大、類型繁多、價值密度低、速度快、時效高等特點，在社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)越來越重要的地位。

政府在工作中不僅保留了海量數(shù)據(jù)，而且自身也生產(chǎn)了大量政務(wù)數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)如果對公眾公開，便可以創(chuàng)造價值。正如李克強(qiáng)總理所說：政務(wù)數(shù)據(jù)“深藏閨中”是極大浪費(fèi)。政府?dāng)?shù)據(jù)開放的價值包括以下幾個方面。

1.1 拓展公民參與渠道

隨著互聯(lián)網(wǎng)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的發(fā)展，未來政府部門處于更為開放和透明的信息環(huán)境中，政府?dāng)?shù)據(jù)開放勢在必行。同時，隨著公民民主意識增強(qiáng)，公眾對政府?dāng)?shù)據(jù)開放的呼聲越來越高，政府?dāng)?shù)據(jù)開放已經(jīng)成為民眾的訴求。政府?dāng)?shù)據(jù)開放加強(qiáng)了政府與公民的互動交流，拓展了公民參與政治生活的渠道。一方面，充足的信息是公眾參與決策、監(jiān)督等活動的基本保障。與傳統(tǒng)的信息公開、政務(wù)公開不同，政府?dāng)?shù)據(jù)開放通過向社會開放海量數(shù)據(jù)資源最大程度保障人們的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，為公民有效參與政治生活提供了便捷的渠道。另一方面，政府?dāng)?shù)據(jù)開放還可以激發(fā)公眾的主人翁精神，促使人們積極運(yùn)用數(shù)據(jù)資源滿足自身及他人的需求，使數(shù)據(jù)創(chuàng)造價值。公民一改往日公共服務(wù)消費(fèi)者的被動角色，成為公共價值的生產(chǎn)者和創(chuàng)造者。

1.2 提高政府治理能力

在傳統(tǒng)社會環(huán)境下，政府需要處理的公共事務(wù)較少，履行的公共職能也較為簡單，與之相適應(yīng)，政府實行的是官僚制。在傳統(tǒng)官僚制下，政府部門按照職能進(jìn)行專業(yè)分工，促進(jìn)了政府行政效率提高。因此，官僚制被認(rèn)為是傳統(tǒng)社會政府運(yùn)作的理想模式。隨著大數(shù)據(jù)時代來臨，公共事務(wù)日益復(fù)雜，遵循專業(yè)分工的功能性組織模型無法有效處理復(fù)雜的公共事務(wù)，必須加強(qiáng)部門間合作。然而，各部門產(chǎn)生、收集的數(shù)據(jù)歸本部門所有，部門間數(shù)據(jù)彼此割裂，嚴(yán)重影響了數(shù)據(jù)資源的整合與共享，形成了一個個“數(shù)據(jù)孤島”，難以為政府履行職能提供完整的數(shù)據(jù)。面對新形勢、新挑戰(zhàn)，政府必須主動尋求變革，積極推動政府?dāng)?shù)據(jù)開放。政府?dāng)?shù)據(jù)開放有助于打破原有的政府部門間的邊界，“信息孤島”現(xiàn)象將會大幅度減少，從而提高政府各部門之間的協(xié)同辦公效率，極大地提升政府效能［1］。同時，政府進(jìn)行公共決策必須要以公開的、可利用的數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，政府?dāng)?shù)據(jù)開放是提高政府決策科學(xué)化、民主化水平的必要條件，政府?dāng)?shù)據(jù)的開放程度已經(jīng)成為影響國際競爭力的關(guān)鍵因素之一。由此可見，面對日益復(fù)雜的公共事務(wù)，開放的政府是未來政府應(yīng)對角色挑戰(zhàn)的必然選擇。

1.3 增強(qiáng)企業(yè)創(chuàng)新活力

在政府封閉數(shù)據(jù)的情況下，企業(yè)決策往往缺乏足夠的數(shù)據(jù)資源，錯失了很多創(chuàng)新機(jī)會。政府?dāng)?shù)據(jù)開放能夠使企業(yè)更便捷地獲取數(shù)據(jù)，為創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)提供良好的數(shù)據(jù)環(huán)境，從而使其利用數(shù)據(jù)資源創(chuàng)造更多的商業(yè)價值。一方面，政府?dāng)?shù)據(jù)開放能促進(jìn)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展。數(shù)據(jù)的流動性和可獲取性是大數(shù)據(jù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，大數(shù)據(jù)的利潤最終只能來源于開放數(shù)據(jù)。另一方面，政府?dāng)?shù)據(jù)開放為產(chǎn)業(yè)融合創(chuàng)造了條件。美國、英國等通過政府?dāng)?shù)據(jù)開放門戶，設(shè)立高額的獎金，鼓勵公眾參與，創(chuàng)新使用數(shù)據(jù)，取得了很大的收益［1］。真正要推動大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，政府?dāng)?shù)據(jù)開放就是一個重要的背后推手［2］。因此，數(shù)據(jù)的開放共享是大數(shù)據(jù)應(yīng)用的基礎(chǔ)和保障，政府?dāng)?shù)據(jù)開放能夠促進(jìn)社會各行業(yè)提升數(shù)據(jù)利用能力，使大數(shù)據(jù)應(yīng)用常態(tài)化，不斷推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化［3］。

2 政府?dāng)?shù)據(jù)開放面臨的挑戰(zhàn)

政府?dāng)?shù)據(jù)開放能最大限度利用數(shù)據(jù)資源的價值。當(dāng)前，政府?dāng)?shù)據(jù)開放還存在一些挑戰(zhàn)，必須引起重視。

2.1 數(shù)據(jù)資源缺乏整合

隨著網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的發(fā)展和公民民主意識增強(qiáng)，政府?dāng)?shù)據(jù)開放被視為提高政府治理能力的重要工具。在以韋伯官僚制組織為主要特點的傳統(tǒng)公共行政范式式微的情況下，以市場化、民營化為代表的新公共管理范式在政府組織中引入競爭管理，強(qiáng)調(diào)分權(quán)化、分散化的管理模式。這加劇了專業(yè)化職能分工帶來的弊端，因為高度的專業(yè)分工不可避免地造成了一種“碎片化”的分割管理模式：政府組織間的功能高度分離，資源共享度低，“信息孤島”現(xiàn)象嚴(yán)重。功能性組織的缺陷使得政府效能難以正常發(fā)揮。政府?dāng)?shù)據(jù)治理領(lǐng)域主要表現(xiàn)為各部門將本部門數(shù)據(jù)資源視為部門私有財產(chǎn)，拒絕對本部門擁有的數(shù)據(jù)資源進(jìn)行開放共享，從而導(dǎo)致數(shù)據(jù)孤島、信息壁壘產(chǎn)生，數(shù)據(jù)資源缺乏整合，無法實現(xiàn)互聯(lián)互通，進(jìn)而影響政府工作效率，阻礙公眾數(shù)據(jù)需求的滿足。

2.2 行政文化封閉保守

大數(shù)據(jù)時代，信息來源多種多樣，政府封鎖消息的做法不再具有現(xiàn)實可行性，但封閉保守的行政文化在一定程度上依然存在，主要表現(xiàn)為政府部門間缺少溝通與交流。對政府?dāng)?shù)據(jù)來講，一方面，由于部門分工專業(yè)化，不同業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)由各部門分別保有。同時，數(shù)據(jù)在某種程度上也是一種權(quán)力，由于部門利益分割，各部門不愿將本部門數(shù)據(jù)與其他部門共享。另一方面，政府?dāng)?shù)據(jù)開放可能使政府工作中的不足之處暴露在公眾視野下，出于對自身形象的考慮，各部門也不愿向公眾開放數(shù)據(jù)。受封閉保守的行政文化影響，政府?dāng)?shù)據(jù)共享與開放存在一定的難度。

2.3 個人隱私易于泄露

信息社會，人們足不出戶便可以享受各種各樣的服務(wù)。然而，這也帶來了個人隱私泄露的風(fēng)險。人們在網(wǎng)絡(luò)平臺上留下了大量個人信息，這些信息可能在沒有授權(quán)的情況下被一些別有用心的不法分子獲取。如果這些人利用大數(shù)據(jù)技術(shù)將個人信息關(guān)聯(lián)起來加以利用，從事一些非法活動，便可能威脅到人們的生命財產(chǎn)安全。因此，政府?dāng)?shù)據(jù)開放必須考慮到可能存在的個人隱私泄露風(fēng)險，通過制定相關(guān)的個人隱私保護(hù)法、確定開放數(shù)據(jù)的范圍、明確數(shù)據(jù)所有者和使用者的權(quán)利與義務(wù)等措施確保個人隱私安全。

3 進(jìn)一步推動政府?dāng)?shù)據(jù)開放的對策建議

對政府?dāng)?shù)據(jù)開放挑戰(zhàn)的分析揭示了政府?dāng)?shù)據(jù)開放中存在的問題及原因，據(jù)此，進(jìn)一步推動政府?dāng)?shù)據(jù)開放可以從以下幾個方面著手。

3.1 加快數(shù)據(jù)開放立法

加快數(shù)據(jù)開放立法是完善政府?dāng)?shù)據(jù)開放頂層設(shè)計的必然要求。一方面，要在法律層面明確政府?dāng)?shù)據(jù)開放是政府應(yīng)該承擔(dān)的公共責(zé)任，加快政府?dāng)?shù)據(jù)開放的法律法規(guī)建設(shè)，設(shè)立配套的地方法規(guī)和部門規(guī)章，明確數(shù)據(jù)所有者和使用者的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，為政府?dāng)?shù)據(jù)開放提供法律支撐。另一方面，要重視政府?dāng)?shù)據(jù)開放過程中可能出現(xiàn)的數(shù)據(jù)風(fēng)險，在精準(zhǔn)識別個人數(shù)據(jù)、非個人數(shù)據(jù)以及涉密數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，加快制定保護(hù)個人數(shù)據(jù)權(quán)利的法律，對隱私數(shù)據(jù)進(jìn)行脫敏處理，保護(hù)公眾隱私權(quán)不受侵犯。對于商業(yè)機(jī)密、國家秘密要嚴(yán)格保密，對于其他涉密數(shù)據(jù)要進(jìn)行脫敏處理，在促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放的同時保障數(shù)據(jù)安全。對于非法收集、轉(zhuǎn)讓數(shù)據(jù)者要予以處罰，保證數(shù)據(jù)開放的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化。

3.2 建立部門協(xié)同機(jī)制

英國學(xué)者希克斯通過對功能裂解的深刻反思，提出能夠替代功能性組織的整體政府理論。整體政府是對政府治理和政府服務(wù)碎片化的協(xié)調(diào)和整合，從本質(zhì)而言，協(xié)調(diào)與整合不僅是整體性治理的深層內(nèi)核，更是碎片化問題的解決之道。在整體政府理論視角下，政府?dāng)?shù)據(jù)開放要建立部門協(xié)同機(jī)制，一是政府管理理念要從封閉保守走向開放共享，形成主動開放的行政文化，打破部門分割；二是要注重不同部門業(yè)務(wù)的協(xié)調(diào)以及數(shù)據(jù)資源的整合，增強(qiáng)政府的數(shù)據(jù)開放治理能力，提高為人民服務(wù)的水平；三是要建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)資源管理部門，統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)數(shù)據(jù)開放。

3.3 增強(qiáng)公共服務(wù)屬性

政府?dāng)?shù)據(jù)開放不僅能推動政府自身治理變革，而且能滿足企業(yè)和公民的數(shù)據(jù)需求。從客觀上講，政府?dāng)?shù)據(jù)是一種公共產(chǎn)品，具有正外部性特征，對其開放的價值遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于封閉的價值。現(xiàn)實中，由于行政文化封閉保守、部門利益分割等原因，加之?dāng)?shù)據(jù)開放的收益由整個社會共享，而開放成本往往只由政府承擔(dān)，政府往往將大量數(shù)據(jù)“束之高閣”，既影響了數(shù)據(jù)價值的實現(xiàn)，又不能滿足公民的數(shù)據(jù)需求。為人民服務(wù)是政府的根本宗旨，政府要秉持以人民為中心的理念，將數(shù)據(jù)開放視為自己肩負(fù)的公共服務(wù)責(zé)任，除了涉及國家秘密和商業(yè)機(jī)密的數(shù)據(jù)，應(yīng)最大限度開放數(shù)據(jù)資源，為公民提供完整的數(shù)據(jù)服務(wù)。

4 結(jié)語

當(dāng)前，政府?dāng)?shù)據(jù)開放仍然面臨一些挑戰(zhàn)，毫無疑問，政府仍然要秉持開放的理念，持續(xù)推動政府?dāng)?shù)據(jù)開放，釋放數(shù)據(jù)紅利，不斷提高政府治理能力，增強(qiáng)企業(yè)創(chuàng)新活力，滿足公民數(shù)據(jù)需求。