PPP項(xiàng)目績效考核研究

劉慧連

廣西桂商實(shí)業(yè)投資有限公司 廣西南寧 530000

近年來，為了降低地方政府國有企業(yè)負(fù)債率，提升投資效率，PPP模式被廣泛應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)領(lǐng)域。績效考核是PPP項(xiàng)目實(shí)施的核心工作，為達(dá)到最優(yōu)化的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，必須做好績效考核保障PPP項(xiàng)目順利運(yùn)行。但目前，我國的PPP項(xiàng)目績效考核工作仍存在較多不足，制約著績效考核對PPP項(xiàng)目的推進(jìn)效用，為保障PPP項(xiàng)目順利運(yùn)行，需要積極探索PPP項(xiàng)目績效考核的有效對策。

1 PPP項(xiàng)目基本內(nèi)涵

PPP（Public-Private Partnership），又稱PPP模式，即政府和社會(huì)資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。指在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府采取競爭性方式選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付對價(jià)。政府和社會(huì)資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào)；政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。結(jié)合PPP項(xiàng)目實(shí)踐，PPP模式的優(yōu)點(diǎn)主要體現(xiàn)：更高的經(jīng)濟(jì)效率、更高的時(shí)間效率、提高公共部門和私營機(jī)構(gòu)的財(cái)務(wù)穩(wěn)健性、改善基礎(chǔ)設(shè)施/公共服務(wù)的品質(zhì)、實(shí)現(xiàn)長遠(yuǎn)規(guī)劃、樹立公共部門的新形象、私營機(jī)構(gòu)得到穩(wěn)定發(fā)展等。

2 PPP項(xiàng)目績效考核的政策依據(jù)及意義

2.1 績效考核的政策依據(jù)

2014年9月23日，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2014]76號(hào)），明確提出了“財(cái)政補(bǔ)貼要以項(xiàng)目運(yùn)營績效評(píng)價(jià)結(jié)果為依據(jù)，綜合考慮產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格、建造成本、運(yùn)營費(fèi)用、實(shí)際收益率、財(cái)政中長期承受能力等因素合理確定”，要求“穩(wěn)步開展項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)”等。

2016年9月28日，國家發(fā)展改革委喝住房城鄉(xiāng)建設(shè)部共同發(fā)布了《關(guān)于開展重大市政工程領(lǐng)域政府喝社會(huì)資本合作（PPP）創(chuàng)新工作的通知》（發(fā)改投資[2016]2068號(hào)），重點(diǎn)從“政府通過合同管理、績效考核、按效付費(fèi)，實(shí)現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈和項(xiàng)目全生命周期的PPP合作”等要求。

2018年4月24日，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》（財(cái)金[2018]54號(hào)），則標(biāo)志著PPP項(xiàng)目正式進(jìn)入了合規(guī)穩(wěn)步發(fā)展的第二階段。通知再次提出明確要求，“落實(shí)中長期財(cái)政規(guī)劃和年度預(yù)算安排，加強(qiáng)項(xiàng)目績效考核，落實(shí)按效付費(fèi)機(jī)制，強(qiáng)化激勵(lì)約束效果，確保公共服務(wù)安全、穩(wěn)定、高效供給”等[1]。

2.2 績效考核的意義

建立政府、公眾共同參與的綜合性評(píng)價(jià)體系，建立事前設(shè)定績效目標(biāo)、事中進(jìn)行績效跟蹤、事后進(jìn)行績效評(píng)價(jià)的全生命周期績效管理機(jī)制，將政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)與績效考核評(píng)價(jià)掛鉤，并將績效評(píng)價(jià)結(jié)果作為調(diào)價(jià)的重要依據(jù)，確保實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。其次，進(jìn)行績效評(píng)價(jià)可以有效降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，保障項(xiàng)目順利運(yùn)行，由于PPP項(xiàng)目運(yùn)營周期較長，不確定性大，因此PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)較高，通過進(jìn)行全生命周期績效考核對項(xiàng)目過程中各方投入、項(xiàng)目實(shí)施過程，項(xiàng)目結(jié)果等不同績效狀況進(jìn)行考核，可以避免PPP項(xiàng)目績效考核帶來的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的有效利用。

3 PPP項(xiàng)目績效考核現(xiàn)狀及問題

我國開展PPP項(xiàng)目績效考核尚處于起步階段，政府和學(xué)者均進(jìn)行積極探索。從當(dāng)前PPP項(xiàng)目績效考核中可以發(fā)現(xiàn)，績效考核依然存在未能實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性考核評(píng)價(jià)等問題。

3.1 PPP項(xiàng)目績效考核工作重視度不夠

PPP項(xiàng)目運(yùn)營期間，僅滿足“入庫”條件即可運(yùn)行，忽視了績效考核作用的發(fā)揮，績效考核方案制定率普遍較低，主要有兩個(gè)原因：一是政府和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)不重視PPP項(xiàng)目績效考核，部分績效考核體系不能完整地反映PPP項(xiàng)目的全貌，對績效考核管理流于形式；二是因立法不足，缺乏統(tǒng)一文件政策要求，操作起來主觀性較強(qiáng)，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目績效考核的可操作性不強(qiáng)，難以真正實(shí)現(xiàn)績效考核。

3.2 PPP項(xiàng)目績效考核主體目標(biāo)沖突

《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》（2015年第25號(hào)令）規(guī)定，“實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)特許經(jīng)營協(xié)議，定期對特許經(jīng)營項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營情況進(jìn)行監(jiān)測分析，會(huì)同有關(guān)部門進(jìn)行績效評(píng)價(jià)?！庇纱丝芍?，PPP項(xiàng)目績效考核的主體是政府方。但PPP項(xiàng)目由政府方和社會(huì)資本方共同參與實(shí)施。對政府方，采用PPP模式的目的是提高公共產(chǎn)品的服務(wù)效率，轉(zhuǎn)變政府職能；對社會(huì)資本方，參與PPP項(xiàng)目的目的在于企業(yè)利益的最大化，在目前由政府主導(dǎo)的績效考核中，在考核指標(biāo)的選擇及考核程序方面不能充分反映社會(huì)資本的利益要求[2-3]。

3.3 PPP項(xiàng)目績效考核指標(biāo)差異較大

現(xiàn)階段的PPP項(xiàng)目績效考核存在評(píng)價(jià)指標(biāo)差異大的現(xiàn)象，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目績效考核效用的局限性。PPP項(xiàng)目中績效考核的應(yīng)用，缺乏系統(tǒng)性的規(guī)劃和設(shè)計(jì)，各個(gè)項(xiàng)目績效考核體系的評(píng)價(jià)流程、評(píng)價(jià)內(nèi)容、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等都有差異，甚至同一類目基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP項(xiàng)目的績效考核指標(biāo)也存在既定指標(biāo)差異，制約著PPP項(xiàng)目績效考核的有效性和統(tǒng)一性實(shí)施。

3.4 PPP項(xiàng)目績效考核持續(xù)性較弱、執(zhí)行效率較低

從近年來出臺(tái)的政策可以看出，國家相關(guān)部門一直強(qiáng)調(diào)對PPP項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)工作貫穿于整個(gè)項(xiàng)目生命周期，并由此作為付費(fèi)或調(diào)整價(jià)格的依據(jù)，但現(xiàn)實(shí)中PPP項(xiàng)目在建設(shè)期結(jié)束后，進(jìn)入運(yùn)營期間，政府方對項(xiàng)目的監(jiān)督、考核力度不斷減弱，出現(xiàn)相對于建設(shè)期，運(yùn)營期PPP項(xiàng)目的績效評(píng)價(jià)工作較為薄弱，項(xiàng)目社會(huì)效益無法保證。而且PPP項(xiàng)目績效管理涉及的主體多、周期長、范圍廣、頻率高等，要想取得較好的績效考核效果，必須對在績效考核體系的執(zhí)行過程嚴(yán)格把關(guān)。但目前部分PPP項(xiàng)目的績效考核指標(biāo)設(shè)計(jì)不健全，績效內(nèi)容冗雜、煩瑣或過于模糊，影響著績效考核的全面性及執(zhí)行力度，直接限制著PPP項(xiàng)目績效考核持續(xù)性及執(zhí)行質(zhì)量的提升[4]。

4 提升PPP項(xiàng)目績效考核水平的對策與建議

4.1 重視PPP項(xiàng)目績效考核工作

了解PPP項(xiàng)目績效考核本質(zhì)是有效開展PPP項(xiàng)目績效考核的前提條件。具體做法有：一是PPP項(xiàng)目管理人員應(yīng)深入認(rèn)知PPP項(xiàng)目績效考核本質(zhì)，積極宣傳普及PPP項(xiàng)目中績效考核的重要性。二是做好PPP項(xiàng)目績效考核的頂層設(shè)計(jì)，依法科學(xué)合理應(yīng)用，保障PPP項(xiàng)目績效考核的客觀性及真實(shí)性。三是政府相關(guān)部門應(yīng)在已出臺(tái)相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，制定具體的項(xiàng)目績效考核管理辦法、考核細(xì)則、操作手冊等，設(shè)定具體的考核指標(biāo)，提高相關(guān)政策的操作性，完善PPP績效評(píng)價(jià)的制度。

4.2 將績效考核規(guī)則前置，管理閉環(huán)

PPP項(xiàng)目的績效考核應(yīng)在簽約前，取得政府方和社會(huì)資本方的一致認(rèn)可，同時(shí)作為PPP合同的附件進(jìn)入項(xiàng)目，作為項(xiàng)目執(zhí)行過程中的考核依據(jù)。通過PPP合同落實(shí)PPP項(xiàng)目績效管理機(jī)制的建議有以下幾點(diǎn)：一是為有效實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的績效管理，應(yīng)在PPP項(xiàng)目合同中明確項(xiàng)目績效管理閉環(huán)，既要實(shí)現(xiàn)全過程，包括預(yù)算編制、績效目標(biāo)申報(bào)、績效監(jiān)控、績效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用，也要實(shí)現(xiàn)全方位，既要包括政府方也要包括社會(huì)資本方。二是PPP項(xiàng)目合同中要說明項(xiàng)目實(shí)施的績效目標(biāo)，績效目標(biāo)是政府對PPP項(xiàng)目實(shí)施所想要達(dá)到的產(chǎn)出和效果，基于績效目標(biāo)明確未來考核績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的指標(biāo)體系。三是PPP項(xiàng)目合同中應(yīng)明確績效監(jiān)控及績效考核開展的時(shí)間、頻率、基本工作程序步驟以及結(jié)果應(yīng)用等，同時(shí)對于按效付費(fèi)的計(jì)算公式、時(shí)間、方式等均應(yīng)予以明確[5]。只有將規(guī)則前置，進(jìn)行事先約定，才能保證事中各方的客觀履約與客觀檢驗(yàn)，如果事先沒有約定或者約定不明，由于設(shè)計(jì)利益牽扯，那么未來必定矛盾百出。

4.3 設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目績效考核細(xì)則

績效考核本身不是目的，政府付費(fèi)也不是最終目的，最終要達(dá)成的效果是保證PPP項(xiàng)目的健康、良性運(yùn)轉(zhuǎn)。所以應(yīng)按照現(xiàn)有產(chǎn)出說明、現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)、現(xiàn)有報(bào)價(jià)，來明確績效考核辦法和細(xì)則。設(shè)計(jì)細(xì)則的時(shí)候，其考慮重點(diǎn)有如下幾條建議：一是設(shè)置強(qiáng)制性指標(biāo)。對于績效考核管理紅線，可以設(shè)置強(qiáng)制性考核條款，如不得私設(shè)“小金庫”、不得無審批手續(xù)突破投資概算、不得發(fā)生有責(zé)質(zhì)量安全事故等，以此警示社會(huì)資本方規(guī)范管理。二是設(shè)置加分扣分項(xiàng)指標(biāo)。當(dāng)社會(huì)資本方管理良好時(shí)，予以加分，以驅(qū)動(dòng)社會(huì)資本方管理積極性；檢查發(fā)現(xiàn)問題后可給予合理的整改寬限期，若未能在整改寬限期內(nèi)完成整改并回復(fù)閉環(huán)的，再予確認(rèn)扣分。三是設(shè)置不同深度的檢查方式。績效考核動(dòng)作應(yīng)盡可能根據(jù)深度不同，設(shè)置不同的團(tuán)隊(duì)來進(jìn)行。如月度考核，建議采用小團(tuán)隊(duì)、小范圍的簡易檢查程序，由實(shí)施機(jī)構(gòu)、第三方考核機(jī)構(gòu)及社會(huì)資本方三方代表組成；年終考核，建議相關(guān)單位均應(yīng)參與，以保證各項(xiàng)工作的完整性和及時(shí)性，如實(shí)施機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門、第三方考核機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本方等各方代表。通過設(shè)置績效考核細(xì)則，可以客觀、公正地體現(xiàn)績效考核的根本目的，也能使項(xiàng)目各方客觀、公正地看待績效考核的本質(zhì)，對PPP項(xiàng)目的健康推進(jìn)和良性發(fā)展是大有裨益的[6]。

4.4 提高績效考核體系的執(zhí)行效率

提高PPP項(xiàng)目績效考核執(zhí)行效率是提升PPP項(xiàng)目績效考核水平的關(guān)鍵。首先，應(yīng)加強(qiáng)全生命周期績效監(jiān)督和評(píng)價(jià)，從績效考核評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等方面，加強(qiáng)對績效考核方案的落實(shí)監(jiān)督力度，以此實(shí)現(xiàn)績效考核執(zhí)行力度及質(zhì)量的提升。其次，可根據(jù)PPP項(xiàng)目的實(shí)際情況及績效考核評(píng)價(jià)難度，適當(dāng)采取多方共同監(jiān)管評(píng)價(jià)的方式，引入獨(dú)立性強(qiáng)、專業(yè)素質(zhì)高、服務(wù)理念強(qiáng)的第三方機(jī)構(gòu)完成項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)工作。再次，可以將每一條績效考核細(xì)則進(jìn)行工作量化和任務(wù)分配，落實(shí)到每一個(gè)責(zé)任人頭上，應(yīng)明確具體要求，作為日常工作的考量標(biāo)準(zhǔn)，以此，保障PPP項(xiàng)目績效考核更高的執(zhí)行效率。

5 結(jié)語

總之，PPP項(xiàng)目績效考核管理貫穿于項(xiàng)目的全生命周期，是PPP項(xiàng)目政府向社會(huì)資本付費(fèi)或?qū)PP項(xiàng)目合同約定價(jià)格進(jìn)行調(diào)整的主要依據(jù)，同時(shí)也是評(píng)價(jià)社會(huì)資本提供公共服務(wù)質(zhì)量及效率的依據(jù)。PPP項(xiàng)目績效考核實(shí)施中存在績效考核重視度不夠、績效考核主體目標(biāo)沖突、績效考核指標(biāo)差異大、績效考核執(zhí)行力度不夠等問題，制約著PPP項(xiàng)目績效考核執(zhí)行效率和質(zhì)量。在應(yīng)用PPP模式過程中，應(yīng)重視PPP項(xiàng)目績效考核工作，將規(guī)則前置，進(jìn)行事先約定，形成閉環(huán)管理，設(shè)計(jì)PPP項(xiàng)目績效考核細(xì)則，提高績效考核執(zhí)行效率等，建立健全的績效考核管理制度和體系，保證事中各方的客觀履約與檢驗(yàn)。明確項(xiàng)目參與各方的權(quán)利與責(zé)任，在滿足社會(huì)效益和各方經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)控制，推動(dòng)PPP項(xiàng)目的高品質(zhì)、可持續(xù)提升發(fā)展。