善治視域下體育產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)審視和路徑選擇①

陳棟

(蘇州大學(xué)體育學(xué)院 江蘇蘇州 215021)

政策執(zhí)行的效果是衡量政府能力的重要內(nèi)容，是國(guó)家治理體系和治理能力的重要體現(xiàn)。從治理角度出發(fā)，體育治理的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)體育政策這個(gè)行政手段。作為體育政策中的亞政策，體育產(chǎn)業(yè)政策是國(guó)家治理體育市場(chǎng)化過(guò)程中重要的手段和方式。同時(shí)，體育產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行作為政府管理體育市場(chǎng)化過(guò)程中的“最后一公里”，在政府治理現(xiàn)代化背景下如何走向善治，提高體育產(chǎn)業(yè)政策的有效執(zhí)行是政府必須面對(duì)和思索的問(wèn)題。

1 善治視域下我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行的基本內(nèi)涵

體育產(chǎn)業(yè)政策作為政府行政手段之一，其最終追求的效果就是如何有效地解決好體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問(wèn)題。善治追求的政府治理現(xiàn)代化可以被視為，公共權(quán)力機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)公共利益，通過(guò)一定的政治程序輸出的公共政策的體系，從而達(dá)到以分配社會(huì)資源、規(guī)范社會(huì)行為、調(diào)整社會(huì)利益和滿足價(jià)值訴求為目的的綜合體系[1]。

隨著體育治理現(xiàn)代化的提出，原以政府為主，重視行政手段的管理模式，逐漸走向以治理為主，更多注重發(fā)揮社會(huì)力量，鼓勵(lì)多方主體參與的實(shí)踐路徑[2]。體育產(chǎn)業(yè)政策在執(zhí)行過(guò)程中也應(yīng)體現(xiàn)出新的變化：以物化目標(biāo)向人本化目標(biāo)轉(zhuǎn)變，注重公共價(jià)值、經(jīng)濟(jì)價(jià)值和治理效益的協(xié)同發(fā)展。首先是公共價(jià)值。從本質(zhì)上講體育產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行是將政策文本轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實(shí)過(guò)程，在政策執(zhí)行過(guò)程中必然帶有公共政策的權(quán)威性。其目的是有效實(shí)現(xiàn)和解決好社會(huì)日益形成的體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展問(wèn)題，達(dá)到公共利益主體共同滿意。公共性則是通過(guò)體育產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，滿足人們?nèi)罕妼?duì)于公共體育的基本需要為根本目的。其次是經(jīng)濟(jì)價(jià)值。政策執(zhí)行本身就是對(duì)稀缺資源進(jìn)行有效配置的過(guò)程，其經(jīng)濟(jì)屬性已經(jīng)表現(xiàn)得一覽無(wú)余。在體育市場(chǎng)化的過(guò)程中，其承擔(dān)的主要任務(wù)就是將政策目標(biāo)轉(zhuǎn)化成實(shí)際產(chǎn)業(yè)發(fā)展效果。最后是治理效益。在善治視域下思考衡量政策執(zhí)行的治理屬性，其根本目的在于透視國(guó)家在政策執(zhí)行過(guò)程中是如何運(yùn)用公權(quán)力與市場(chǎng)、公民社會(huì)進(jìn)行有效的合作，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。因此，政策在執(zhí)行階段，引入善治的整體性的理念，要以公共利益最大化為政策執(zhí)行導(dǎo)向，尋求以“合法性、透明性、責(zé)任性、法治性、回應(yīng)性和有效性”作為執(zhí)行的基本要素，逐漸形成“一元主導(dǎo)、多方參與、協(xié)同治理、交互作用”的基本格局和體系結(jié)構(gòu)[3]，從而達(dá)到政策的有效執(zhí)行，促進(jìn)體育產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展及公共體育服務(wù)最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2 體育產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)困境

2.1 困境一：政策執(zhí)行主體忽視公共權(quán)益維護(hù)

在體育產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行的特定場(chǎng)域中，政策執(zhí)行主體存在盲目追逐自身利益，而忽視公共權(quán)益的維護(hù)的現(xiàn)象。依據(jù)“經(jīng)濟(jì)人”和“行政人”兩個(gè)理論來(lái)看，從各省頒布的《規(guī)劃》《實(shí)施意見(jiàn)》等政策中發(fā)現(xiàn)，依舊存在政策執(zhí)行主體不清晰現(xiàn)象，許多省份分工不明確，導(dǎo)致政策執(zhí)行中邀功和推諉現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，易導(dǎo)致基層官員形成政治動(dòng)機(jī)、政績(jī)動(dòng)機(jī)、尋租動(dòng)機(jī)、產(chǎn)業(yè)動(dòng)機(jī)等現(xiàn)象[4]。正如專家所說(shuō)的那樣，“許多地方的體育產(chǎn)業(yè)特色小鎮(zhèn)、體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，變成了時(shí)任領(lǐng)導(dǎo)人追求政績(jī)的符號(hào)”[5]。此外，地方政府依據(jù)自身情況，對(duì)中央政策進(jìn)行重新解釋，依據(jù)自己的價(jià)值判斷和經(jīng)驗(yàn)主義執(zhí)行政策，出現(xiàn)許多省份政策目標(biāo)無(wú)法量化，政策制定缺乏調(diào)研考究，從而損害了公共權(quán)益。

2.2 困境二：政策目標(biāo)群體態(tài)度存在異化現(xiàn)象

在政策執(zhí)行過(guò)程中，目標(biāo)群體的態(tài)度對(duì)政策能否有效執(zhí)行，有著重要的影響。許多省份對(duì)于收入型的財(cái)政工具等手段，沒(méi)有充分考慮到影響企業(yè)實(shí)際的稅收負(fù)擔(dān)的造成因素。另外，支出型財(cái)政工具的發(fā)掘力度不夠，如財(cái)政撥款和財(cái)政擔(dān)保。因此，在實(shí)際政策執(zhí)行過(guò)程中，難以體現(xiàn)各省份在發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)上的區(qū)別，且籠統(tǒng)使用政策工具的行為與財(cái)政資金公共性相悖[6]，易造成政策目標(biāo)群體消極對(duì)待。此外，民營(yíng)“中小微企業(yè)”由于自身經(jīng)營(yíng)水平、企業(yè)規(guī)模等原因，在政策執(zhí)行時(shí)，常會(huì)被邊緣化，優(yōu)惠政策難以享受。加之，我國(guó)體育事業(yè)中“政社不分”“政企不分”和“管辦不分”現(xiàn)象突出，客觀上導(dǎo)致政策在執(zhí)行上存在系統(tǒng)內(nèi)外目標(biāo)群體差別對(duì)待的問(wèn)題。同時(shí)，由于政策執(zhí)行主體執(zhí)行方式單一、政策宣傳和解釋不及時(shí)等問(wèn)題的存在，也會(huì)加劇目標(biāo)群體對(duì)于政策執(zhí)行態(tài)度的異化現(xiàn)象出現(xiàn)。

2.3 困境三：政策執(zhí)行資源不足

從政策執(zhí)行過(guò)程來(lái)看，因資源不足而導(dǎo)致政策執(zhí)行主體困擾，在地方行政組織中常出現(xiàn)“有政策無(wú)落實(shí)”現(xiàn)象。由于政策執(zhí)行資源支持的不足，常出現(xiàn)信息失真現(xiàn)象，主要原因是政策執(zhí)行主體對(duì)政策信息認(rèn)知差異和利益偏好所致、信息傳播渠道過(guò)于單一及政策環(huán)境的動(dòng)態(tài)變化導(dǎo)致信息不能及時(shí)反饋和處理。其中，最為突出的是優(yōu)惠政策無(wú)落實(shí)，缺乏操作性措施[7]，導(dǎo)致信息失真，企業(yè)難以獲得政策扶持。同時(shí)，相關(guān)配套政策出臺(tái)不及時(shí)，如國(guó)家就場(chǎng)館委托運(yùn)營(yíng)、租賃、承包中土地的供應(yīng)方式、人員安置、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移等方面問(wèn)題[8]，缺乏相應(yīng)解決機(jī)制和合理制度保障，致使政策執(zhí)行過(guò)程中難以貫徹落實(shí)。加之，“委托代理”關(guān)系和“理性經(jīng)濟(jì)人”的存在，體育產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行組織間常會(huì)因利益分配，政策在制定以后部門間的協(xié)同合作就“戛然而止”。

2.4 困境四：監(jiān)控體系不完善

政策執(zhí)行的監(jiān)控是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，其通過(guò)政策執(zhí)行的監(jiān)督機(jī)制和執(zhí)行評(píng)價(jià)的約束來(lái)實(shí)現(xiàn)。但是，現(xiàn)實(shí)生活中我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)政策的監(jiān)督環(huán)節(jié)較為薄弱[9]，僅僅通過(guò)體育局部門對(duì)執(zhí)行情況進(jìn)行督促檢查和追蹤分析，政策執(zhí)行力度和效度很難變強(qiáng)。執(zhí)行評(píng)價(jià)過(guò)程和評(píng)價(jià)機(jī)制缺失與不規(guī)范，使得政策執(zhí)行監(jiān)督存在主觀隨意性，監(jiān)控評(píng)估缺乏動(dòng)態(tài)性。雖然，江蘇、上海、浙江等省份對(duì)體育消費(fèi)、國(guó)民體質(zhì)健康進(jìn)行了監(jiān)控，也相繼成立了體育消費(fèi)中心、國(guó)民體質(zhì)監(jiān)測(cè)中心，但多數(shù)處于一種階段性的評(píng)估。同時(shí)，由于行政體系的監(jiān)督、反饋機(jī)制的缺失，常會(huì)出現(xiàn)執(zhí)行力度不一致、重視度不夠等現(xiàn)象。體制的依附性造成政策執(zhí)行監(jiān)督力隨著權(quán)力的遞減而減弱，在權(quán)力分散、監(jiān)督防范機(jī)制乏力的情況下，易形成“上有政策、下有對(duì)策”的政策執(zhí)行異化的現(xiàn)象。加之，信息渠道的不暢通，政策執(zhí)行外部監(jiān)督環(huán)節(jié)，公眾和媒體的監(jiān)督也難發(fā)揮作用。

3 善治視域下我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行的路徑選擇

3.1 增強(qiáng)執(zhí)行透明度

透明性是指信息透明、公開(kāi)性，是體育產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行的重要資源和前提條件。體育產(chǎn)業(yè)政策有效執(zhí)行需要建立在信息充分有效、知情權(quán)良好的基礎(chǔ)之上，這樣才能夠達(dá)到參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)；而其透明程度實(shí)質(zhì)上是指信息的透明程度，即政府的信息透明和整個(gè)社會(huì)內(nèi)部的信息透明。從信息失真原因來(lái)看，傳統(tǒng)體育產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行主體存在主觀偏好與認(rèn)知偏差、執(zhí)行層級(jí)過(guò)多及信息渠道單一等原因，導(dǎo)致執(zhí)行主體會(huì)對(duì)產(chǎn)業(yè)政策變相執(zhí)行；除此以外，體育產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的滯后性、信息觀念弱化等，也嚴(yán)重妨礙了政策的有效執(zhí)行。首先，透明性要求的是體育行政主管部門將不涉及國(guó)家機(jī)密、商業(yè)秘密的體育產(chǎn)業(yè)政策的信息、相關(guān)原始數(shù)據(jù)及時(shí)、有效地向社會(huì)公布；統(tǒng)計(jì)工作要及時(shí)，統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)類型要齊全，信息化平臺(tái)要搭建，動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制要建立。其次，積極構(gòu)建政策制定與執(zhí)行的新興組織架構(gòu)，合理劃分執(zhí)行主體的權(quán)責(zé)，建立符合權(quán)責(zé)分配的政策執(zhí)行評(píng)估考核機(jī)制，實(shí)現(xiàn)縱向、橫向、斜向的全方位溝通渠道，依法設(shè)立政策執(zhí)行信息的聯(lián)絡(luò)員，使體育產(chǎn)業(yè)政策相關(guān)信息，及時(shí)有效傳達(dá)各方。再次，提高政策執(zhí)行主、客體的利益平衡機(jī)制和個(gè)人素養(yǎng)，增強(qiáng)政策執(zhí)行主體或者目標(biāo)群體心理調(diào)試、利益補(bǔ)償，重視各方的利益表達(dá)和權(quán)益的維護(hù)，加強(qiáng)體育產(chǎn)業(yè)政策宣傳、信息溝通，達(dá)到協(xié)商共治局面。最后，構(gòu)建民主參與機(jī)制，重視“第三部門”力量，以便能夠有效地參與到政策執(zhí)行中去，起到有效監(jiān)督的作用。

3.2 追求執(zhí)行效率與效能和公平公正同步發(fā)展

有效性和公正性是國(guó)家公共生活領(lǐng)域的主要價(jià)值構(gòu)成。首先，善治理念是服務(wù)公共利益。一方面，公共利益的實(shí)現(xiàn)需要強(qiáng)調(diào)體育行政部門在制度上和管理上做出公正合理分配，即追求一種治理的有效；其實(shí)現(xiàn)只有通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)和第三方的共同約束得以實(shí)現(xiàn)。它在政策執(zhí)行過(guò)程應(yīng)該具有2個(gè)基本內(nèi)容。一是治理效率。政策執(zhí)行過(guò)程產(chǎn)出與投入之間關(guān)系，即政策執(zhí)行產(chǎn)生的效果與其所消耗人、才、物與時(shí)間之間的比例。二是治理效能。政策執(zhí)行多元主體及其活動(dòng)對(duì)于實(shí)現(xiàn)政策有效執(zhí)行而發(fā)揮的有效作用。另一方面，公共利益的實(shí)現(xiàn)需要公民主動(dòng)、有意識(shí)地表達(dá)自己的合理的利益訴求，維護(hù)自己公共利益，是一種治理的公平公正外在追求。而公正側(cè)重社會(huì)的“基本價(jià)值取向”，公平則強(qiáng)調(diào)衡量標(biāo)準(zhǔn)的“同一個(gè)尺度”。其次，政策執(zhí)行中公平公正是指體育行政部門執(zhí)行體育產(chǎn)業(yè)政策時(shí)，要能夠做到公平公正，政策執(zhí)行方案制訂應(yīng)該考慮到各方具體情況，政策信息能夠完全傳達(dá)至各方，提供的優(yōu)惠政策滿足系統(tǒng)內(nèi)外各類企業(yè)的現(xiàn)實(shí)需求，政策執(zhí)行資源公平公正分配。

3.3 明確相關(guān)部門責(zé)任履行度

責(zé)任性是指“在公共管理中，與某一特定職位或機(jī)構(gòu)相連的職責(zé)及相應(yīng)的義務(wù)”[10]，即部門責(zé)任履行程度。政策執(zhí)行中部門責(zé)任履行度，更多地強(qiáng)調(diào)體育行政部門職能在行政改革中如何適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展客觀要求，實(shí)現(xiàn)體育產(chǎn)業(yè)政策有效執(zhí)行，達(dá)到體育產(chǎn)業(yè)有效發(fā)展。從現(xiàn)實(shí)政策執(zhí)行過(guò)程中，體育行政部門的職責(zé)落實(shí)存在不到位，體育產(chǎn)業(yè)具有壟斷性，導(dǎo)致社會(huì)資本進(jìn)入體育領(lǐng)域，門檻依舊高，系統(tǒng)內(nèi)的目標(biāo)群體差別對(duì)待等一系列問(wèn)題。依據(jù)服務(wù)于民，追求社會(huì)公共利益的職責(zé)，政策有效執(zhí)行應(yīng)對(duì)體育行政部門及其工作人員的職責(zé)履行情況重新進(jìn)行測(cè)度。測(cè)度內(nèi)容應(yīng)該包括：體育行政部門應(yīng)對(duì)區(qū)域內(nèi)的體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展能否制定符合實(shí)際發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、政策目標(biāo)，能否及時(shí)回應(yīng)目標(biāo)群體需求，政策執(zhí)行人員是否公正公平、為政策執(zhí)行成立領(lǐng)導(dǎo)小組等方面。

3.4 強(qiáng)化執(zhí)行各主體協(xié)同參與度

回應(yīng)性是善治理念最顯著的外在表現(xiàn)，是指政府機(jī)構(gòu)必須對(duì)各方的要求做出及時(shí)、有效的回復(fù)，實(shí)現(xiàn)過(guò)程是一種多元主體的共同參與的結(jié)果。而這種治理，其實(shí)就是一種協(xié)商合作的過(guò)程，在政策制定者、目標(biāo)群體、執(zhí)行主體之間形成了多維的深層次認(rèn)同，并在認(rèn)同的基礎(chǔ)上形成合力，推動(dòng)政策的有效執(zhí)行。因此，政策執(zhí)行中的回應(yīng)性，更多強(qiáng)調(diào)的是協(xié)商合作過(guò)程必須及時(shí)、有效、主動(dòng)、定期地向各方征求意見(jiàn)、宣傳政策、回答問(wèn)題、解決好問(wèn)題，回應(yīng)的聲音越大，表示協(xié)商合作程度就越高，表示治理完成程度就越好，善治追求目標(biāo)就越有可會(huì)實(shí)現(xiàn)。因此，協(xié)商合作下體育產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行必須依靠有限理性和漸進(jìn)決策作為前提條件。所以，要想實(shí)現(xiàn)政策有效執(zhí)行，在各方利益協(xié)調(diào)下推動(dòng)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。首先，建立體育產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行反饋平臺(tái)。要根據(jù)現(xiàn)實(shí)執(zhí)行情況對(duì)政策執(zhí)行方案做及時(shí)修正調(diào)試。其次，建立政策執(zhí)行的評(píng)價(jià)反饋機(jī)制。其包括政策制定者（自我評(píng)價(jià)、總結(jié)發(fā)現(xiàn)新問(wèn)題）、政策執(zhí)行主體（根據(jù)自我感受發(fā)現(xiàn)問(wèn)題）和目標(biāo)群體（監(jiān)督和配合政策執(zhí)行發(fā)現(xiàn)問(wèn)題）這三方面監(jiān)督控制，以達(dá)到全方位反饋體系。最后，合理有效利用5種修正調(diào)試方法，即修正決策、細(xì)化決策、補(bǔ)充決策、追蹤決策和重新決策。

4 結(jié)語(yǔ)

體育產(chǎn)業(yè)政策是我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要手段，其執(zhí)行的好壞直接影響我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。隨著“國(guó)家治理體系和治理能力”的提出，從善治的角度分析我國(guó)體育產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行存在的問(wèn)題具有現(xiàn)實(shí)意義，提出路徑建議，旨在避免體育產(chǎn)業(yè)政策在執(zhí)行中被消解，提高政府治理能力。