基于驅(qū)動機制分析的互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)推進策略

佘玉春

（南京大學，南京 210093）

0 引言

2016 年，國務(wù)院提出要加快推進“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”工作，這標志著電子服務(wù)成為我國電子政務(wù)新的發(fā)展重點，從早期注重“業(yè)務(wù)上網(wǎng)”到當下注重“服務(wù)上網(wǎng)”［1］。相應(yīng)的，“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”成為電子政務(wù)理論研究的熱點。自2016 年以來，相關(guān)研究成果數(shù)量顯著增多。已有研究認為，“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”是新時代政府治理現(xiàn)代化的新動力，是創(chuàng)建智慧政府的新路徑，是政府職能轉(zhuǎn)變的重要突破，有助于創(chuàng)新政府服務(wù)與管理模式。研究顯示，“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”在提高信息服務(wù)水平、增強政府服務(wù)意識、提高公眾認知度方面取得了顯著成效，但同時存在服務(wù)供給內(nèi)容存在地區(qū)差異，服務(wù)功能不完備，線上線下融合困難，發(fā)展環(huán)境有待優(yōu)化，職責權(quán)限定位不清、數(shù)據(jù)資源共享難，績效監(jiān)管主體不明確等問題。學者們認為，解決以上問題的路徑包括提高服務(wù)內(nèi)容的實用性、服務(wù)辦理便捷性、咨詢服務(wù)有效性和服務(wù)資源可見性，加快推動政府信息共享，進一步提升政務(wù)服務(wù)能力和水平，優(yōu)化“互聯(lián)網(wǎng)＋”政務(wù)服務(wù)的發(fā)展環(huán)境，優(yōu)化項目管理機制，建立績效監(jiān)督體系。以上這些研究都著眼于整個互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)體系的構(gòu)建?；ヂ?lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)是依托互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺提供的，平臺建設(shè)的質(zhì)量直接影響互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)的供給。遺憾的是，互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺的建設(shè)并沒有引起學者們足夠的重視，研究也不夠充分。在有限的現(xiàn)有研究中，學者李云新、呂明煜運用案例分析的方法，描述了互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的目標、主體、領(lǐng)域、內(nèi)容和運行機制等基本特征［2］。楊慧等人運用模擬用戶體驗和在線數(shù)據(jù)收集的方法，從服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)辦理、咨詢服務(wù)和服務(wù)資源等16 個方面對省級互聯(lián)網(wǎng)政府服務(wù)一體化平臺進行了分析。研究發(fā)現(xiàn)，互聯(lián)網(wǎng)政府服務(wù)平臺存在服務(wù)內(nèi)容區(qū)域差異顯著、在線申報提供率分化嚴重、咨詢答復及時性較差、服務(wù)資源可見性不足等困境。為了促進“互聯(lián)網(wǎng)＋政府服務(wù)”的發(fā)展，從用戶需求的角度探索服務(wù)內(nèi)容的實用性、服務(wù)辦理的便捷性、咨詢服務(wù)的有效性、服務(wù)資源的可見性等是亟待解決的問題［3］。徐緒堪、華士禎等人構(gòu)建了政務(wù)客戶端（APP）服務(wù)效能評價指標體系。該體系包括信息服務(wù)、事務(wù)服務(wù)、服務(wù)參與等5 個一級指標和22 個二級指標。兩位學者用該評價體系對5 個政務(wù)客戶端進行了測評，并從建設(shè)模式、系統(tǒng)設(shè)計、功能創(chuàng)新等方面提出了完善政務(wù)APP 的對策建議［4］。

互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺的建設(shè)并非單純的技術(shù)問題，涉及政府內(nèi)外多種因素。各級政府及相關(guān)職能部門對建設(shè)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺持怎樣的態(tài)度，為何有些地方政府和職能部門積極推進而有些則消極觀望，為何有些互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)功能比較完備而有些則比較薄弱，這些問題都與互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的驅(qū)動機制有關(guān)。可以說，不深入剖析互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的驅(qū)動機制，就難以理解互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的現(xiàn)狀、特征和問題。

1 互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)驅(qū)動機制分析的理論基礎(chǔ)

政府機構(gòu)作為一個政治系統(tǒng)，發(fā)生于其中的任何事件都與外界環(huán)境有著錯綜復雜的聯(lián)系。當代美國著名政治學家戴維·伊斯頓（David Easton）借鑒自然科學中的系統(tǒng)理論建構(gòu)了政治系統(tǒng)理論。該理論認為，政治系統(tǒng)所處的環(huán)境中的各種事件和狀況影響政治系統(tǒng)的存續(xù)，一些重要的環(huán)境影響因素構(gòu)成政治系統(tǒng)適應(yīng)環(huán)境的“輸入”。廣義的政治系統(tǒng)的輸入包括一切可能改變或影響政治系統(tǒng)的環(huán)境因素，需求和支持是政治系統(tǒng)的兩種最主要的輸入。政治系統(tǒng)的需求有可能來自社會外部環(huán)境，也有可能來自政治系統(tǒng)內(nèi)部。需求會對政治系統(tǒng)構(gòu)成壓力。假如需求沒有得到滿足，那政治系統(tǒng)獲得的支持就可能會削弱。政治系統(tǒng)經(jīng)過其內(nèi)在機制對輸入進行“轉(zhuǎn)換”，形成以決策及其執(zhí)行行動為內(nèi)容的“輸出”，而這些輸出又成為政治系統(tǒng)運行的下一輪“輸入”，從而形成政治系統(tǒng)封閉的運行回路。政治系統(tǒng)的運行就是這樣一個輸入—轉(zhuǎn)換—輸出—再輸入的輪回運動［5］。

政治系統(tǒng)理論提供了對政府運作進行一般分析的簡約框架。我國學者基于中國行政生態(tài)提出的“行政發(fā)包制”“晉升錦標賽”和“政策的變通執(zhí)行”等理論和觀點賦予了政治系統(tǒng)理論本土化的內(nèi)涵。根據(jù)行政發(fā)包制的觀點，我國行政系統(tǒng)內(nèi)的上級與下級之間呈現(xiàn)出一種發(fā)包關(guān)系。上級憑借人事控制權(quán)、監(jiān)察權(quán)、指導權(quán)和審批權(quán)等向下級發(fā)包各種行政任務(wù)，這些任務(wù)成為下級的內(nèi)源性壓力輸入［6］。面臨上級行政發(fā)包帶來的種種壓力，下級會采取適應(yīng)性的應(yīng)對機制，也就是政治系統(tǒng)理論中的轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)。我國是單一制國家，各級政府在其行政管轄范圍內(nèi)承擔著內(nèi)容大致相當?shù)娜柯毮?，包括?jīng)濟、文化、社會秩序等各個方面。政府的職能部門則在以屬地化管理為主的領(lǐng)導體制下接受所屬本級政府和上級業(yè)務(wù)主管機構(gòu)的領(lǐng)導。這樣，每一個下級都要承包多個上級委托人發(fā)包的多項任務(wù)，既有整體任務(wù)承包和考核（來自上級政府），又有單項任務(wù)承包和考核（來自上級業(yè)務(wù)主管部門）。上級根據(jù)下級完成任務(wù)的結(jié)果給予政策、經(jīng)費等方面的激勵，其中最重要的激勵是下級機構(gòu)領(lǐng)導的晉升機會，這樣形成了地方官員的“晉升錦標賽”［7］。在激烈的晉升激勵下，下級在承包的多項任務(wù)間進行權(quán)衡，在組織資源可能支持的范圍內(nèi)最大限度地實現(xiàn)有利于晉升競爭的“硬指標”，縮減甚至擱置對晉升競賽影響甚微的“軟指標”。這些權(quán)衡最終在政策執(zhí)行中呈現(xiàn)出一個從真實執(zhí)行到變通執(zhí)行的譜系，真實執(zhí)行大多是一種理想中的狀態(tài)，包括虛假執(zhí)行、選擇性執(zhí)行等不同方式的變通執(zhí)行普遍存在［8］。

互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)正是在作為一個政治系統(tǒng)的行政體系中產(chǎn)生。在行政發(fā)包制下，國務(wù)院關(guān)于推進互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)工作的頂層決策自上而下地啟動了互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)；在“晉升錦標賽”中，地方政府和相關(guān)職能部門對平臺建設(shè)任務(wù)進行了成本—收益方面的考量，最終采取了變通性的執(zhí)行行動。行政系統(tǒng)的輸入—轉(zhuǎn)換—輸出機制和我國行政發(fā)包制、晉升錦標賽制、變通性政策執(zhí)行等行政體系的基本特征融合為互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的驅(qū)動機制，在互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的得失成敗中都若隱若現(xiàn)地留下了印跡。

2 互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的驅(qū)動機制分析

為響應(yīng)國務(wù)院關(guān)于推進互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)工作的部署，結(jié)合電子政務(wù)建設(shè)的原有基礎(chǔ)和現(xiàn)實需要，各級政府及相關(guān)職能部門開發(fā)了多個互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)渠道，目前已形成以一體化政務(wù)服務(wù)平臺為總門戶，融合了政務(wù)APP 客戶端、政務(wù)微博、政務(wù)微信等多渠道，具備信息公開、事務(wù)辦理、在線溝通等功能的互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺。從平臺的建設(shè)中可以管窺互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的驅(qū)動機制以及由此機制衍生的行動結(jié)果。

2.1 互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的壓力輸入

加快推進互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)工作是國務(wù)院的一項決策。這項決策通過文件、會議等政策傳播通道自上而下層層傳達。作為政府系統(tǒng)運轉(zhuǎn)的重要構(gòu)件之一，文件是科層制的政府組織中決策、規(guī)范和指令的書面記載，能夠保持行政決策的持續(xù)性，方便上級對下級的問責［9］。通過文件這一政策文本的層層發(fā)布和回應(yīng)可以看出建設(shè)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺的壓力傳導路徑。

2016 年9 月，國務(wù)院在一些地方政府和職能部門實踐探索的基礎(chǔ)上，印發(fā)了文件《國務(wù)院關(guān)于加快推進“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”工作的指導意見》（國發(fā)〔2016〕55 號）。同年12 月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于印發(fā)“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”技術(shù)體系建設(shè)指南的通知》（國辦函〔2016〕108 號），要求到2017 年底前，各省（區(qū)、市）人民政府、國務(wù)院有關(guān)部門建成一體化網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺。到2020 年底前，實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)與政務(wù)服務(wù)深度融合，建成覆蓋全國的整體聯(lián)動、部門協(xié)同、省級統(tǒng)籌、一網(wǎng)辦理的“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”體系。國務(wù)院的這項決策對于地方各級政府及相關(guān)職能部門而言，就是一項重要的行政任務(wù)“輸入”。作為“塊”的地方政府和作為“條”的職能部門迅即回應(yīng)。在“塊”的層面上，如江蘇省政府出臺文件《關(guān)于加快江蘇政務(wù)服務(wù)網(wǎng)建設(shè)的實施意見》（蘇政發(fā)〔2017〕53 號）。南京市政府發(fā)布《南京市“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”實施方案的通知》（寧政發(fā) 〔2017〕2 號）。2018 年6 月和7 月，國務(wù)院又先后發(fā)布《關(guān)于印發(fā)進一步深化“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”推進政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)、一門、一次”改革實施方案的通知》（國辦發(fā)〔2018〕45 號）和《關(guān)于加快推進全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的指導意見》（國發(fā)〔2018〕27 號）。江蘇省政府隨后于2018 年11 月和2019 年3 月印發(fā) 《關(guān)于印發(fā)進一步推進“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”深化“不見面審批（服務(wù)）”改革工作方案的通知》（蘇政辦發(fā)〔2018〕96 號）和《關(guān)于加快推進一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的實施意見》（蘇政發(fā)〔2019〕20 號）。南京市政府于2019 年5 月印發(fā)《關(guān)于完善一體化在線平臺深化“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”打造“寧滿意”工程實施方案的通知》（寧政辦發(fā)〔2019〕26 號）。在“條”的層面上，如公安部于2016 年11 月印發(fā)《關(guān)于進一步推進“互聯(lián)網(wǎng)＋公安政務(wù)服務(wù)”的實施意見》（公通字〔2016〕28 號）。

文件既是行政指令的載體，又是推進指令執(zhí)行的手段。自上而下層層發(fā)布、逐級回應(yīng)的文件是上級機構(gòu)“發(fā)包”互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)任務(wù)的“發(fā)包書”。從作為發(fā)包方的上級角度來看，印發(fā)相關(guān)文件是推進此項工作的手段，但在作為承包方的下級來看，這些文件都是驅(qū)動他們落實該項工作的壓力。在上級政府和主管機構(gòu)關(guān)于“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)服務(wù)”的層層文件的壓力傳導下，地方省、市級政府建成了既能對接到上一級平臺又能涵蓋下一級平臺的本級政府一體化政務(wù)服務(wù)平臺，各級政府的職能部門則建成了針對特定領(lǐng)域政務(wù)服務(wù)的、作為所屬層級的政府的政務(wù)服務(wù)平臺組成部分的政務(wù)服務(wù)平臺。除了作為總門戶的一體化政務(wù)服務(wù)平臺，各級政府及相關(guān)職能部門還建有政務(wù)APP、政務(wù)微信等。

2.2 互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)中的執(zhí)行轉(zhuǎn)換

作為一個政治系統(tǒng)的行政機構(gòu)不是完全被動地承受環(huán)境壓力，而是會主動采取各種應(yīng)對策略。當面臨一項新的行政任務(wù)，行政機構(gòu)在采取行動之前，會針對行政任務(wù)進行多角度的考量，包括任務(wù)的重要程度、復雜程度以及任務(wù)完成后的收益等等。

互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)主體會從兩個方面考量平臺建設(shè)的重要性，一是建設(shè)任務(wù)的來源，二是建設(shè)任務(wù)在組織全部任務(wù)中的相對重要性。建設(shè)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺這一任務(wù)源自國務(wù)院的統(tǒng)一部署，對于這一高位推動的任務(wù)，各級政府及相關(guān)職能部門都必須執(zhí)行。但同時，行政機構(gòu)會將這一專項任務(wù)置于組織的全部任務(wù)中考量其相對重要性。在我國行政發(fā)包制下，各級地方政府要承包經(jīng)濟社會文化等多維任務(wù)，其中地方經(jīng)濟的發(fā)展一直是政府全部工作的重中之重。就特定的政府職能部門而言，雖然只負責某個領(lǐng)域內(nèi)的公共事務(wù)，但是這些事務(wù)不是單一的，而是體系化的。在組織的諸多任務(wù)中如何看待互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)任務(wù)的輕重緩急，這是以目的理性為政策執(zhí)行主要邏輯的各級政府部門和職能部門領(lǐng)導不可避免要考慮的。

互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)任務(wù)的復雜程度是影響建設(shè)主體執(zhí)行態(tài)度的又一重要因素，其不僅與平臺建設(shè)任務(wù)本身的難度有關(guān)，還與各地方政府及各相關(guān)部門電子政務(wù)基礎(chǔ)及擁有的相關(guān)組織資源有關(guān)。就平臺建設(shè)本身的難度而言，由于我國電子政務(wù)的網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等都取得了顯著進展，凡是涉及純粹技術(shù)因素的建設(shè)困難都能解決。相對來說，平臺建設(shè)所涉及的管理體制和部門運行機制的調(diào)整則難度更大。另外，在電子政務(wù)建設(shè)理念、人才、技術(shù)等方面具有累積性優(yōu)勢的地區(qū)或部門擁有更多的組織資源用于互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)，基礎(chǔ)較差的地區(qū)和部門則傾向?qū)⒂邢薜慕M織資源投入到其他相對更為緊迫重要的組織任務(wù)。

互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的收益是指完成平臺建設(shè)任務(wù)而獲得的利益。平臺建設(shè)的收益既包括機構(gòu)獲得的收益，也包括機構(gòu)領(lǐng)導人獲得的收益。對于機構(gòu)而言，上級機構(gòu)的要求通常是和支持共同出現(xiàn)的［5］，這意味著如果行政機構(gòu)按照上級指示建設(shè)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺，那么上級會給予建設(shè)部門相應(yīng)的支持，比如權(quán)力、專項經(jīng)費、獎勵等。如果互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺能切實發(fā)揮作用，提高管理效率，建設(shè)部門也將贏得公眾贊譽。在日益強調(diào)政府公共服務(wù)質(zhì)量的當下，這是行政機構(gòu)重視的收益之一。對于機構(gòu)領(lǐng)導人而言，互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)成果將被計入其參與晉升錦標賽的“成績簿”。

在平臺建設(shè)部門的復雜權(quán)衡之下，各級政府及職能部門會采取各種變通性執(zhí)行策略［10］，在執(zhí)行過程中采用象征性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行、自利性執(zhí)行等消極方法。

2.3 互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的輸出

在互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)工作的壓力型驅(qū)動機制下，地方政府及相關(guān)職能部門都采取了執(zhí)行行動。總體而言，國務(wù)院關(guān)于加快推進互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)工作的每一個目標在各級政府及相關(guān)職能部門都取得了一定的進展。全國一體化服務(wù)體系的架構(gòu)基本形成，與政務(wù)服務(wù)事項相關(guān)的信息予以公開，政務(wù)服務(wù)事項網(wǎng)上辦理得以推進，網(wǎng)上服務(wù)流程得以優(yōu)化。但是深入來看，正是由于驅(qū)動機制的復雜性，網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)在總體性發(fā)展背后依然存在不完全執(zhí)行的困境。

一是象征性執(zhí)行導致的虛空服務(wù)。在互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)中，一些地區(qū)或部門的政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)充其量只是搭建了一個框架，幾乎不能滿足在線服務(wù)的需要。提供的相關(guān)網(wǎng)站的鏈接無法打開，是“死鏈接”。不少政務(wù)微博和微信處于無人管理的狀態(tài)，成為“僵尸微博”和“僵尸微信”。公開的信息還是平臺創(chuàng)建初期集中上傳的，信息更新嚴重滯后。不少發(fā)布的消息往往只是簡單的轉(zhuǎn)發(fā)，發(fā)布的內(nèi)容也不乏官話套話。公眾提交的辦事申請久久得不到答復，辦事功能形同虛設(shè)。在線溝通交互效果并不理想，有些只能提交問題，不能查看，即使有回復也極為簡略，并未達到真正的交互效果。出現(xiàn)這些問題的原因是平臺建設(shè)主體既迫于上級的任務(wù)壓力不得不采取一些執(zhí)行措施，但又基于各種功利性的權(quán)衡和約束條件，無法完全按照要求將公安政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)到位，為了應(yīng)付上級的考核，只做象征性執(zhí)行。

二是選擇性執(zhí)行導致的不均衡服務(wù)?；ヂ?lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺提供的政務(wù)服務(wù)的不均衡性主要表現(xiàn)在服務(wù)功能上?；ヂ?lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)按功能可分為信息服務(wù)、溝通服務(wù)和事務(wù)服務(wù)［11］。政務(wù)服務(wù)平臺提供這些服務(wù)的難度有所不同。比較而言，提供信息服務(wù)較為簡單，只要依據(jù)政府信息公開的相關(guān)法規(guī)予以公開即可。事務(wù)服務(wù)則更加復雜，其順利供給需要對組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力關(guān)系、業(yè)務(wù)流程等因素做出適應(yīng)性的變革。從實際情況來看，三個功能模塊的發(fā)展很不均衡。相對而言，互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺提供的信息服務(wù)最充分，溝通服務(wù)基本都不是即時交流，發(fā)展最不成熟的是網(wǎng)上辦事，只能在網(wǎng)上預(yù)約和查詢辦理進度，辦理事項的核心環(huán)節(jié)仍然要到相關(guān)部門現(xiàn)場辦理。而事實上，根據(jù)學者的研究，民眾最看重的是互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺的事務(wù)服務(wù)能力［4］。

三是自利性執(zhí)行導致的錯位服務(wù)。由于地方政府及職能部門的自利性傾向，互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)并未立足公眾的服務(wù)需求，而是希望通過互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺提高機構(gòu)的工作效率，塑造機構(gòu)形象。以作為互聯(lián)網(wǎng)公安政務(wù)服務(wù)主要途徑的“微警務(wù)”為例。從內(nèi)容來看，公安機關(guān)主要依托公安微信提供網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)。公安微信的功能分為公安宣傳、警情收集、公安政務(wù)服務(wù)和民意監(jiān)測等幾個模塊，其中的公安宣傳、警情收集和民意監(jiān)測都是服務(wù)于公安機關(guān)及公安工作的，只有公安政務(wù)服務(wù)模塊才提供民眾日常生活需要的服務(wù)事項。從互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺的結(jié)構(gòu)設(shè)計來看，主要是從警務(wù)類別的角度而非民眾需求的角度設(shè)計界面，功能交叉，信息割裂、分散、重復。不了解公安機關(guān)機構(gòu)設(shè)置和警種劃分的普通民眾進入政務(wù)服務(wù)平臺很難快速便捷地找到待辦事項的相關(guān)端口。由于各地各級公安機關(guān)獨立建設(shè)平臺，缺乏必要的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，導致各地公安政務(wù)服務(wù)平臺“千人千面”，平臺使用體驗不佳。

3 互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的推進策略

作為高位推動的一項工作任務(wù)，互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的推進應(yīng)立足于現(xiàn)有的驅(qū)動機制，從提高平臺建設(shè)的明晰性、標準性和外源性壓力三個方面入手尋求推進策略。

一是增強平臺建設(shè)指令“輸入”的明晰性。推進互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)建設(shè)不是地方政府的自覺行動，而是國務(wù)院統(tǒng)一部署的高位推動的行政性任務(wù)。與自發(fā)性行動具有強烈持久的內(nèi)驅(qū)力不同，行政性任務(wù)的執(zhí)行情況主要取決于外驅(qū)力。如果行政性任務(wù)的目標明確而不模糊，指令協(xié)調(diào)而無沖突，方法具體而不籠統(tǒng)，那么行政性任務(wù)就能得到較好執(zhí)行，取得預(yù)期效果。而這些與行政性任務(wù)的頂層設(shè)計密切相關(guān)。雖然國務(wù)院的相關(guān)文件對平臺建設(shè)做了統(tǒng)一部署，但只是宏觀地框定了互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)的總體架構(gòu)、主要內(nèi)容、運行邏輯、基礎(chǔ)保障等方面的要求，未對各級各類互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺的建設(shè)做出具體、統(tǒng)一、規(guī)范的統(tǒng)籌設(shè)計。應(yīng)該通過科學詳盡的頂層設(shè)計，建立全國通用的平臺建設(shè)的規(guī)范標準，保證各級各類平臺在結(jié)構(gòu)設(shè)計、內(nèi)容格式、業(yè)務(wù)流程等方面的一致性，最終實現(xiàn)用戶不管從何地何級何事項進入互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺，都可以清晰準確便捷地獲得申請的服務(wù)。

二是以達標性檢查減少互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的執(zhí)行偏差。由于執(zhí)行者在平臺建設(shè)中的變通性執(zhí)行，導致平臺建設(shè)在地區(qū)之間、部門之間和功能之間存在發(fā)展不均衡的狀況。應(yīng)該通過達標性檢查控制互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)中的執(zhí)行偏差。雖然國務(wù)院曾對全國互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺進行檢查，但檢查內(nèi)容主要是平臺是否已建以及功能可用程度，評定標準主要是相關(guān)要素“有”或“無”。這種檢查主要是發(fā)揮“督辦”的作用，不能準確測度平臺建設(shè)的全部結(jié)果。為了縮小各地各級互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺的發(fā)展差距，使民眾享受無差別的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)，應(yīng)對各級各類平臺建設(shè)進行全要素的達標性檢查。鑒于全國各地區(qū)財政實力、電子政務(wù)基礎(chǔ)等方面的差異性，可以采取分級制的達標標準，允許條件成熟的地區(qū)采用高級別標準，條件欠成熟地區(qū)采用低層級標準，但在特定期限內(nèi)，所有平臺都要達到統(tǒng)一標準。

三是加強用戶體驗監(jiān)測以增加互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的外源性壓力。雖然行政發(fā)包制以及科層制的格局使上級指令成為行政部門的直接壓力，但是為民眾提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)這一事關(guān)政府合法性的壓力也不可忽視，尤其是隨著各國政府將提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)作為政府改革的核心目標，加大民意的權(quán)重已經(jīng)成為公共管理的發(fā)展趨勢。黨中央不斷重申“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨，黨的十九大提出建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。在這樣的國際國內(nèi)大背景下，民眾對政府治理的滿意度評價逐步從政府評價的象征性指標轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵闹笜?。隨著我國電子政務(wù)從電子管理階段進入電子服務(wù)階段，互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺的檢驗標準應(yīng)該是“以公眾為中心”“惠及所有人”“無處不在”和“無縫服務(wù)”［12］。應(yīng)該建立并完善互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺的用戶體驗監(jiān)測。從現(xiàn)有情況來看，各級各類互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)的門戶網(wǎng)站上已經(jīng)設(shè)立了“好差評”功能，但未覆蓋到網(wǎng)上政府服務(wù)的所有平臺和端口。應(yīng)該通過宣傳和推廣，使用戶體驗監(jiān)測能夠全面、準確地反映互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺的服務(wù)質(zhì)態(tài)，實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)事項全覆蓋、評價對象全覆蓋、服務(wù)渠道全覆蓋的民意監(jiān)測，并作為評價各級政府及相關(guān)職能部門互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺的主要依據(jù)。

4 結(jié)語

互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)與其說是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在我國政府治理中的應(yīng)用，不如說是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)賦能的政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，對于“放管服”改革也具有重要意義。對于集中體現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)水平的平臺建設(shè)，應(yīng)充分借助現(xiàn)有的驅(qū)動機制，把互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)成為公眾感知服務(wù)型政府便捷高效的政務(wù)服務(wù)最真實最直接的端口。