政府機(jī)關(guān)檔案信息資源開發(fā)利用的困局與突破

文/中國民用航空局檔案館 段志飛

政府機(jī)關(guān)檔案信息資源是各級政府機(jī)關(guān)依據(jù)法定授權(quán)，在公務(wù)活動中形成的，對國家和社會有查考、利用和保存價值的各種形式、各種載體的歷史記錄。根據(jù)我國檔案事業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，當(dāng)前，各級政府機(jī)關(guān)產(chǎn)生和保存的檔案信息資源是我國檔案信息資源的主體，在數(shù)量、種類和質(zhì)量上仍占絕對優(yōu)勢。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)，政務(wù)檔案信息資源幾乎占到檔案信息資源總量的95%。隨著國家治理體系的完善和治理能力的增強(qiáng)，作為管理政府機(jī)關(guān)核心信息資源的檔案工作發(fā)揮的作用也越來越大。2018年，丁薛祥同志在國家檔案局和中央檔案館調(diào)研時指出：要深入挖掘檔案的價值，把檔案有效利用起來，更好地服務(wù)黨和國家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展。加強(qiáng)政府機(jī)關(guān)檔案信息資源開發(fā)與利用，既是檢驗(yàn)機(jī)關(guān)檔案工作的“試金石”，也是督促機(jī)關(guān)檔案工作更上一層樓的“助力器”。

一、政府機(jī)關(guān)檔案信息資源開發(fā)利用的現(xiàn)實(shí)困境

根據(jù)國家檔案局公布的《2019年度全國檔案行政管理部門和檔案館基本情況摘要》，截止到2019年年底，全國各級國家綜合檔案館館藏檔案82850.7萬卷、件，開放檔案13171.6萬卷、件,約占總館藏量的15.9%；提供利用檔案2140萬卷、件次，約占總館藏量的2.6%。在當(dāng)前政府信息公開加速推進(jìn)、信息技術(shù)應(yīng)用不斷增強(qiáng)等背景下，館藏量之大與開放利用率之低的鮮明對比應(yīng)當(dāng)引起我們的反思。

（一）政府機(jī)關(guān)檔案信息資源開發(fā)的觀念之困。

政府機(jī)關(guān)檔案信息資源開發(fā)的觀念之困主要表現(xiàn)兩方面：1.“政治為上”。在我國五千多年的文化傳承中，檔案與政治有著天然又密切的關(guān)系。政治因素始終貫穿于檔案的形成與管理過程中。而隨著政府行政模式服務(wù)行政的轉(zhuǎn)變，尤其是近年來政府信息公開的推進(jìn)以及公眾法律意識的增強(qiáng)，對政府信息權(quán)利的訴求越來越多，需要政府機(jī)關(guān)提供更多樣化的信息服務(wù)和知識產(chǎn)品。而政府機(jī)關(guān)的檔案信息資源保管仍忽視了公眾對于檔案信息服務(wù)的需求，能夠?yàn)楣娞峁┑臋n案信息資源仍然有限。2.“重藏輕用”。由于傳統(tǒng)的檔案工作具有濃厚的“內(nèi)向性”特質(zhì)，檔案人員也多用“幕后”來形容自己的職業(yè)，將檔案工作的核心仍定為“保管”，將檔案工作服務(wù)對象局限在本機(jī)關(guān)。長期受這種被動的思想觀念影響，使檔案人員甚至整個機(jī)構(gòu)對檔案信息資源開發(fā)利用的重要性認(rèn)識不足，造成大量可用信息資源處于“養(yǎng)在深閨無人識”的封裝狀態(tài)。

（二）政府機(jī)關(guān)檔案信息資源開發(fā)利用的制度之困。1.開放責(zé)任主體模棱兩可。檔案信息資源開發(fā)利用的基礎(chǔ)是豐富的、可供利用的開放檔案資源。在我國，各級各類檔案館（室）雖然有檔案信息資源開發(fā)的職責(zé)，但國家對于檔案開放的責(zé)任主體、流程、職責(zé)等都沒有明確的規(guī)定。根據(jù)新《檔案法》要求，各級檔案館的檔案，原則上應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿25年向社會開放，但檔案開放的具體辦法仍需要由國家相關(guān)部門制定并報請國務(wù)院批準(zhǔn)后實(shí)行，目前相關(guān)辦法并未出臺。責(zé)任主體的不明確，使大量歷史檔案仍處在封閉期。2.降解密舉步維艱。涉密檔案資料一直是檔案開放利用的“保護(hù)區(qū)”，也是實(shí)際工作中“要求明確、操作艱難”的真實(shí)反映。根據(jù)《保密法》及其實(shí)施辦法，文件材料降解密按照“誰定密誰解密”的原則進(jìn)行。國家檔案局、中央檔案館早在1991年發(fā)布的《各級國家檔案館館藏檔案解密和劃分使用控制范圍的暫行規(guī)定》中也明確，以1991年1月1日為時間節(jié)點(diǎn)，此日期之前形成的、保存在各級國家檔案館中的涉密檔案解密工作由各級國家檔案館負(fù)責(zé)進(jìn)行，此日期之后形成的、尚未進(jìn)館的涉密檔案解密工作由檔案形成單位負(fù)責(zé)進(jìn)行。但在實(shí)際工作中，經(jīng)了解，大部分中央國家機(jī)關(guān)并未開展檔案降解密，或開展過檔案降解密，但成效有限。以筆者所在單位為例，對保管期已滿30年的1200余件涉密檔案進(jìn)降解密，最終只確認(rèn)24件檔案可解密，降解密比率僅有2%。

（三）政府機(jī)關(guān)檔案信息資源開發(fā)利用的資源之困。這種資源之困主要表現(xiàn)為資源結(jié)構(gòu)之困，即各門類檔案資源的不平衡，主要以文書、會計等傳統(tǒng)檔案門類為主，音像、照片、公務(wù)郵件、網(wǎng)站網(wǎng)頁等占比小，尤其是對一些重大活動、重要會議、重點(diǎn)項(xiàng)目等檔案資料收集、保存不全，檔案資源結(jié)構(gòu)相對單一，使得檔案信息資源開發(fā)過度依賴文件材料，編研產(chǎn)品也多以紙質(zhì)載體為主，缺少照片、音視頻等資料支撐。

（四）政府機(jī)關(guān)檔案信息資源開發(fā)利用的傳播之

困。根據(jù)統(tǒng)計資料，2019年，全國各級國家綜合檔案館公開出版編研資料705種，35989萬字，編研成果數(shù)量可觀，但能夠擁有廣泛社會關(guān)注度的成果十分有限。多數(shù)編研產(chǎn)品的傳播渠道仍限于在單位內(nèi)部發(fā)放，傳播受眾僅局限在本單位或本行業(yè)，難以引發(fā)社會效應(yīng)。這種“自娛自樂”的傳播結(jié)果并不利于檔案信息資源開發(fā)的良性發(fā)展。

二、政府機(jī)關(guān)檔案信息資源開發(fā)利用的突破之舉

近年來，中央檔案館連續(xù)推出《浴血奮戰(zhàn)——檔案里的中國抗戰(zhàn)》《南京大屠殺檔案選萃》《偉大勝利——中國受降檔案》等一批圍繞、服務(wù)黨和國家中心工作的編研成果，引發(fā)了良好的社會反響。應(yīng)當(dāng)從問題導(dǎo)向探索政府機(jī)關(guān)檔案信息資源開發(fā)的突破之舉，把保存于政府機(jī)關(guān)的檔案信息資源用高質(zhì)量的編研成果展現(xiàn)出來，服務(wù)于國家大局和社會大眾。

（一）逐步轉(zhuǎn)變價值觀念。1.樹立以社會和公眾需求為導(dǎo)向的開發(fā)理念。近年來，政府機(jī)關(guān)不斷簡政放權(quán)、優(yōu)化審批程序、梳理權(quán)責(zé)清單等，建設(shè)服務(wù)型政府，回應(yīng)和滿足公眾需求。機(jī)關(guān)檔案部門也應(yīng)逐步轉(zhuǎn)變價值觀念，在立足機(jī)關(guān)工作、服務(wù)中心大局的同時，在檔案信息資源的開發(fā)中也應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大服務(wù)對象，主動了解公眾需求，分析用戶喜好，綜合運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析，主動向潛在用戶提供信息服務(wù)，不斷提升檔案價值，將庫房中的“故紙堆”變成對社會有用的“活信息”。2.改變“重編輕研”的思維模式。當(dāng)前，編研仍是政府機(jī)關(guān)檔案信息資源開發(fā)的重要手段之一，編研方式主要有大事記、專題資料匯編等，仍是以原貌性呈現(xiàn)方式為主的基礎(chǔ)編研，缺少綜合性、思想性和研究性，難以展現(xiàn)出“破圈性”的精品。因此，政府機(jī)關(guān)的編研工作應(yīng)當(dāng)突破傳統(tǒng)思維模式和工作方式的束縛，逐漸從“編”向“研”轉(zhuǎn)變，在做好基礎(chǔ)編研工作的同時，集中力量深度挖掘本單位檔案內(nèi)容，并與不同學(xué)科、專題相融合，多出一些具有思想高度和研究價值的精品，把編研工作做出實(shí)效、做成精品。

（二）完善檔案信息資源開發(fā)利用制度。為使檔案信息資源利用開發(fā)更具合法性和有效性，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善檔案開放和歷史檔案降解密的相關(guān)法規(guī)制度。一是要盡快出臺檔案開放相關(guān)辦法，明確檔案開放的責(zé)任主體、審核流程、開放依據(jù)等，使檔案開放工作更具權(quán)威性和科學(xué)性。二是要建立歷史檔案降解密工作常態(tài)機(jī)制，從國家層面自上而下統(tǒng)籌歷史檔案降解密工作進(jìn)度、原則、要求、程序、各方職責(zé)等，將檔案降解密作為一項(xiàng)常態(tài)性工作堅(jiān)持抓下去。

（三）加大檔案資源建設(shè)力度。加大檔案信息資源建設(shè)力度，既要豐富信息資源的數(shù)量，也要優(yōu)化信息資源的結(jié)構(gòu)。一方面，要繼續(xù)抓傳統(tǒng)檔案資源不放松，將應(yīng)收盡收、應(yīng)管盡管的各類檔案保存、管理好，保證傳統(tǒng)檔案信息資源不斷檔；另一方面，要積極探索數(shù)字檔案的管理模式，如通過各種業(yè)務(wù)系統(tǒng)形成的專業(yè)檔案，通過行政審批系統(tǒng)形成的行政執(zhí)法檔案等，這些數(shù)字檔案資源大部分直接在電子環(huán)境下形成，要借助政府加快推進(jìn)信息化的“東風(fēng)”，探索新型數(shù)字檔案的收集、管理模式，將這部分檔案數(shù)據(jù)納入機(jī)關(guān)檔案資源建設(shè)中，保證新型門類檔案資源不流失。

（四）拓寬信息傳播渠道。拓寬政府機(jī)關(guān)檔案信息資源和編研產(chǎn)品的傳播渠道，一是要加強(qiáng)跨界融合，適時將有用的檔案信息通過報紙、廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)平臺等推送、傳播出去，如中央檔案館與中央廣播電視總臺合作的《百集微紀(jì)錄：紅色檔案》，將館藏革命記憶通過平臺傳播出去。二是要發(fā)展微媒體，如微信公眾號、微博、微視頻號等，將檔案信息資源和檔案編研成果通過微媒體的途徑，以碎片化、新穎化的形式傳播給用戶，如“民航檔案工作”微信公眾號，通過發(fā)布一些民航歷史知識點(diǎn)、集中推送民航檔案編研成果等，起到了有效的宣傳檔案工作、加強(qiáng)民航行業(yè)文化建設(shè)的作用。