行政事業(yè)單位部門預(yù)算績(jī)效管理的難點(diǎn)及改進(jìn)建議分析
——以公共醫(yī)療機(jī)構(gòu)為例

李 川，張勁剛

（1.紅安縣衛(wèi)生健康局，湖北 紅安 438400；2.紅安縣人民醫(yī)院，湖北 紅安 438400）

0 引言

近年來，國(guó)家高度重視行政事業(yè)單位部門的預(yù)算管理工作改良優(yōu)化，并在2018年針對(duì)全面預(yù)算績(jī)效管理制定了相應(yīng)的規(guī)范指導(dǎo)文件，推動(dòng)了行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理優(yōu)化創(chuàng)新進(jìn)程，取得了一定的成果。但是在實(shí)際開展預(yù)算績(jī)效管理工作時(shí)，管理意識(shí)強(qiáng)化與新理念全面掌握還具有一定的難度?？?jī)效管理責(zé)任制執(zhí)行、管理制度完善、績(jī)效目標(biāo)設(shè)置、績(jī)效評(píng)價(jià)等均是管理改良的難點(diǎn)和重點(diǎn)，對(duì)其進(jìn)行分析具有現(xiàn)實(shí)意義。

1 行政事業(yè)單位部門預(yù)算績(jī)效管理的現(xiàn)狀及難點(diǎn)

1.1 預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)與理念

行政事業(yè)單位的部門結(jié)構(gòu)比較復(fù)雜，醫(yī)療工作人員較多，全員的績(jī)效管理意識(shí)水平相對(duì)較低，實(shí)際開展預(yù)算績(jī)效管理工作時(shí)，新理念的落實(shí)進(jìn)程比較慢，導(dǎo)致行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理方法創(chuàng)新無法很好地實(shí)現(xiàn)，管理實(shí)效性發(fā)揮被抑制。預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)的建立與理念的掌握是工作有效開展的基礎(chǔ)，在改良時(shí)需要高度重視。

1.2 預(yù)算績(jī)效管理責(zé)任制的執(zhí)行

預(yù)算績(jī)效管理工作與行政事業(yè)單位的所有部門均有關(guān)聯(lián)，包含的內(nèi)容多樣，在具體執(zhí)行預(yù)算績(jī)效管理工作時(shí)，需要有相應(yīng)的責(zé)任主體進(jìn)行管控和落實(shí)，但是預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)比較低，行政事業(yè)單位每日的醫(yī)療工作繁忙，導(dǎo)致預(yù)算績(jī)效管理責(zé)任制度沒有得以完善建立，責(zé)任制執(zhí)行效果不佳，沒有設(shè)定各部門的預(yù)算績(jī)效管理具體的負(fù)責(zé)人員。因此，預(yù)算績(jī)效管理工作開展就會(huì)出現(xiàn)形式性問題，管理職能無法充分發(fā)揮，面對(duì)財(cái)政部門的檢查活動(dòng)也經(jīng)常是表面應(yīng)付了事［1］。如何對(duì)預(yù)算績(jī)效管理責(zé)任制的執(zhí)行進(jìn)行改良強(qiáng)化是行政事業(yè)單位在優(yōu)化預(yù)算績(jī)效管理工作時(shí)需要重點(diǎn)考量的問題，只有有效落實(shí)責(zé)任制，才能保證各項(xiàng)預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)范、有序地開展，發(fā)揮其應(yīng)有的效能。

1.3 預(yù)算績(jī)效管理的制度建設(shè)與應(yīng)用

行政事業(yè)單位的預(yù)算績(jī)效管理工作必須要結(jié)合單位經(jīng)營(yíng)的實(shí)際特點(diǎn)和需求，制定科學(xué)、可行的預(yù)算績(jī)效管理制度，而不同類型的行政事業(yè)單位具有個(gè)性化特點(diǎn)，尤其是公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的工作運(yùn)行與發(fā)展都具有鮮明的特殊性。在預(yù)算績(jī)效管理制度建設(shè)方面，革新速度的提升是難點(diǎn)。尤其是國(guó)家在2018年發(fā)布了新的行政事業(yè)單位全面預(yù)算績(jī)效管理指導(dǎo)意見，因而行政事業(yè)單位必須依照相應(yīng)管理規(guī)范文件，完善預(yù)算績(jī)效管理制度。

1.4 預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的合理性

保障預(yù)算績(jī)效管理工作目標(biāo)設(shè)置的合理性是公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)深化預(yù)算績(jī)效管理的難點(diǎn)?？?jī)效目標(biāo)的設(shè)定是一項(xiàng)細(xì)致化工作，行政事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)運(yùn)行除了經(jīng)濟(jì)性，還具備公益性，社會(huì)效益的實(shí)現(xiàn)也是主要內(nèi)容，因而在進(jìn)行資源、資金預(yù)算績(jī)效指標(biāo)設(shè)置時(shí)，考量的標(biāo)準(zhǔn)很難有非常清晰的界定。公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)在應(yīng)用財(cái)政資金開展項(xiàng)目建設(shè)活動(dòng)時(shí)，更多的是促進(jìn)社會(huì)效益的提升，因而在項(xiàng)目資金申請(qǐng)應(yīng)用時(shí)，績(jī)效指標(biāo)不夠具體和清晰，影響了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)順利進(jìn)行?；诖?，如何能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的科學(xué)性、合理性是需要行政事業(yè)單位綜合、重點(diǎn)考量的問題。

1.5 預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的質(zhì)量強(qiáng)化

行政事業(yè)單位在開展績(jī)效評(píng)價(jià)工作時(shí)是以內(nèi)部自主評(píng)價(jià)為主，財(cái)政部門對(duì)于行政事業(yè)單位的評(píng)價(jià)通常是以抽檢的形式存在。而行政事業(yè)單位在進(jìn)行自我預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)保持客觀性比較難，導(dǎo)致評(píng)價(jià)的總體水平普遍較高。財(cái)政部門進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，一般都委托第三方機(jī)構(gòu)開展，績(jī)效目標(biāo)設(shè)置不合理、第三方機(jī)構(gòu)對(duì)行政事業(yè)單位業(yè)務(wù)不熟悉等原因?qū)е驴?jī)效評(píng)價(jià)存在“財(cái)務(wù)化”“審計(jì)化”傾向，違背了績(jī)效評(píng)價(jià)的初衷。因此，克服預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作質(zhì)量不高的難題是醫(yī)療機(jī)構(gòu)正確面對(duì)真實(shí)、客觀的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)水平的關(guān)鍵，要通過客觀的績(jī)效評(píng)價(jià)及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并解決［2］。

1.6 預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用的有效性發(fā)揮

在以往公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)開展預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作的過程中，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用水平較低且及時(shí)性不足，成為制約預(yù)算管理質(zhì)量強(qiáng)化的主要難點(diǎn)。行政事業(yè)單位在預(yù)算管理中重心都傾向于預(yù)算配置安全活動(dòng)，績(jī)效管理工作效率比較低，使得預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用較為滯后，沒有對(duì)當(dāng)下或之前的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果信息進(jìn)行全面的分析掌握，后期的預(yù)算績(jī)效管理工作就無法保證方向和思路的準(zhǔn)確性，影響之后的預(yù)算管理工作有效開展。

2 行政事業(yè)單位部門預(yù)算績(jī)效管理改進(jìn)建議

2.1 提高預(yù)算績(jī)效管理認(rèn)知水平，推動(dòng)管理活動(dòng)積極落實(shí)

在預(yù)算績(jī)效管理改進(jìn)強(qiáng)化時(shí)，首要任務(wù)就是提高對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)知水平，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理新理念、新要求進(jìn)行學(xué)習(xí)掌握，尤其是公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，需要明確預(yù)算績(jī)效管理推進(jìn)落實(shí)的意義和價(jià)值，領(lǐng)導(dǎo)要起到帶頭作用，逐步增強(qiáng)單位所有工作人員預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)，從而推動(dòng)預(yù)算績(jī)效管理活動(dòng)積極落實(shí)［3］。同時(shí)，要強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，積極學(xué)習(xí)預(yù)算績(jī)效管理新理念和方法、技術(shù)，組織開展預(yù)算績(jī)效管理培訓(xùn)學(xué)習(xí)活動(dòng)，也可以發(fā)放相應(yīng)的學(xué)習(xí)資料，讓醫(yī)療工作人員同步自主學(xué)習(xí)，從而實(shí)現(xiàn)全員掌握最新的預(yù)算績(jī)效管理規(guī)范、理論，為管理實(shí)踐效果優(yōu)化奠定基礎(chǔ)。

2.2 完善預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，為管理提供規(guī)范指導(dǎo)

建立完善的預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制是各項(xiàng)管理工作有序、規(guī)范與高效開展的保障，因而公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)需要按照國(guó)家最新發(fā)布的全面預(yù)算績(jī)效管理意見文件，結(jié)合醫(yī)療項(xiàng)目的實(shí)際，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理制度內(nèi)容進(jìn)行具體化、清晰化與合理化的制定，為管理工作規(guī)范開展提供指導(dǎo)。首先要對(duì)內(nèi)部醫(yī)療項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃與具體執(zhí)行情況進(jìn)行了解掌握，制定合理的預(yù)算績(jī)效管理流程，包括績(jī)效目標(biāo)制定、績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行、績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效反饋以及績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用等環(huán)節(jié)，促進(jìn)預(yù)算資金配置達(dá)到理想效果［4］。

2.3 注重預(yù)算績(jī)效管理專業(yè)人才培養(yǎng)與隊(duì)伍建設(shè)

預(yù)算績(jī)效管理工作實(shí)際執(zhí)行質(zhì)量與效率會(huì)受到預(yù)算績(jī)效管理工作人員專業(yè)素養(yǎng)與業(yè)務(wù)能力的制約，因而行政事業(yè)單位需注重預(yù)算績(jī)效管理專業(yè)人才培養(yǎng)與隊(duì)伍建設(shè)。公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)需要建立專門的預(yù)算績(jī)效管理部門，專人專職有序開展績(jī)效管理工作，并對(duì)預(yù)算績(jī)效管理工作人員進(jìn)行定期培訓(xùn)，學(xué)習(xí)專業(yè)的預(yù)算績(jī)效管理理論知識(shí)、實(shí)踐技術(shù)技能。由于預(yù)算績(jī)效管理的職能性質(zhì)特殊，公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)需要深化管理人員的職業(yè)道德素養(yǎng)，杜絕管理工作期間出現(xiàn)違規(guī)行為。同時(shí)也要積極招聘具備專業(yè)素養(yǎng)的預(yù)算績(jī)效管理人才，但是招聘的人員需要掌握基本的醫(yī)療專業(yè)知識(shí)和預(yù)算績(jī)效管理知識(shí)。

2.4 優(yōu)化設(shè)置預(yù)算績(jī)效管理績(jī)效目標(biāo)

預(yù)算績(jī)效目標(biāo)是行政事業(yè)單位進(jìn)行財(cái)政資金配置時(shí)的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)，預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的科學(xué)制定與落實(shí)對(duì)于財(cái)政資金使用的管理與監(jiān)督有重要的保障作用。而單項(xiàng)績(jī)效目標(biāo)就是獨(dú)立項(xiàng)目運(yùn)行的財(cái)政資金使用所要達(dá)到的相應(yīng)效果，也是績(jī)效評(píng)價(jià)的考核標(biāo)準(zhǔn)，在進(jìn)行績(jī)效目標(biāo)設(shè)置時(shí)，需要強(qiáng)化科學(xué)性、可量化性與有效性。

2.4.1 單項(xiàng)預(yù)算活動(dòng)的績(jī)效目標(biāo)設(shè)置

單項(xiàng)預(yù)算活動(dòng)績(jī)效目標(biāo)設(shè)置需要具體、清晰，同步設(shè)定績(jī)效產(chǎn)出指標(biāo)和效果指標(biāo)，根據(jù)項(xiàng)目活動(dòng)的實(shí)際情況，對(duì)績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行精細(xì)的分化，保證預(yù)算績(jī)效指標(biāo)能夠與項(xiàng)目的各項(xiàng)內(nèi)容建立關(guān)聯(lián)。

2.4.2 預(yù)算管理項(xiàng)目的匯總目標(biāo)設(shè)置

行政事業(yè)單位的運(yùn)行項(xiàng)目比較多，預(yù)算績(jī)效管理期間需要對(duì)各個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行匯總，在匯總過程中需要綜合考量?jī)蓚€(gè)問題，一是以往匯總各個(gè)項(xiàng)目時(shí)，績(jī)效指標(biāo)都是逐一排列疊合匯總，這種模式下單個(gè)項(xiàng)目的預(yù)算目標(biāo)與項(xiàng)目之間的關(guān)聯(lián)度比較低，指標(biāo)也不夠具體［5］。二是項(xiàng)目匯總之后，按照二級(jí)項(xiàng)目對(duì)績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行編排，在后續(xù)的績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，指標(biāo)的完全落實(shí)無法實(shí)現(xiàn)。因此在進(jìn)行項(xiàng)目匯總時(shí)，指標(biāo)的設(shè)置要以項(xiàng)目邏輯為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)與項(xiàng)目的有效關(guān)聯(lián)，在匯總后重新編制指標(biāo)時(shí)，要注重符合實(shí)際，以便實(shí)現(xiàn)完全落實(shí)。

2.4.3 跨年度項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)設(shè)置

如今，我國(guó)社會(huì)建設(shè)與發(fā)展的理念全面革新，深化了可持續(xù)發(fā)展與長(zhǎng)期戰(zhàn)略發(fā)展理念。行政事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)發(fā)展直接影響我國(guó)社會(huì)醫(yī)療水平的提升，因此需要從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度出發(fā)，制定項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)。很多項(xiàng)目建設(shè)需要很長(zhǎng)時(shí)間才能完成，會(huì)出現(xiàn)跨年的情況。這種項(xiàng)目的總預(yù)算績(jī)效目標(biāo)達(dá)成是在項(xiàng)目完全結(jié)束之后，因而就需要設(shè)置分期績(jī)效目標(biāo)，將跨年建設(shè)的項(xiàng)目合理分成幾個(gè)階段，進(jìn)行階段性的績(jī)效目標(biāo)設(shè)置，對(duì)階段項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)完成情況、資金應(yīng)用是否按照項(xiàng)目進(jìn)度設(shè)計(jì)要求進(jìn)行等內(nèi)容進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。

3 結(jié)語

近年來，我國(guó)行政事業(yè)單位對(duì)于部門預(yù)算管理工作的改革創(chuàng)新力度一直在加大，并結(jié)合自身的特征與預(yù)算管理需求，逐步完善預(yù)算績(jī)效管理體系，依據(jù)國(guó)家發(fā)布的全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的相應(yīng)文件標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，對(duì)自身的預(yù)算績(jī)效管理方式方法進(jìn)行改革，使單位各部門的預(yù)算績(jī)效管理水平得以顯著提升。