水資源稅改革過(guò)程中的問(wèn)題與對(duì)策探討
——基于“1+9”水資源稅改革試點(diǎn)情況

鄭貴華，陳蕾莉

(湖南工業(yè)大學(xué)商學(xué)院，湖南 株洲412007)

2016年財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)資源稅改革的通知》，要求擴(kuò)大資源稅的征收范圍，河北省作為水資源稅改革試點(diǎn)資源稅擴(kuò)圍的首個(gè)對(duì)象，2017年9月水資源稅改革試點(diǎn)新增了國(guó)內(nèi)9個(gè)省市，加上首次試點(diǎn)的河北省，目前共有10個(gè)省區(qū)市在推進(jìn)水資源稅改革，這就是“1+9”水資源稅試點(diǎn)改革。本文通過(guò)分析“1+9”試點(diǎn)地區(qū)水資源稅改革案例，結(jié)合試點(diǎn)征收水資源稅的效果，以全面實(shí)施水資源稅，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，走可持續(xù)發(fā)展道路為目標(biāo)，探討水資源稅的改革方向和完善策略，力圖為水資源稅改革的全面實(shí)施厘清發(fā)展脈絡(luò)。

一、我國(guó)水資源稅試點(diǎn)現(xiàn)狀及成效

(一)“1+9”水資源稅改革試點(diǎn)現(xiàn)狀

資源稅自2016年改革以來(lái)，水資源稅綠色稅改成效初顯，水資源稅改革將水資源納入了資源稅征稅范圍，這對(duì)進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)的綠色稅收制度發(fā)展、保護(hù)資源環(huán)境和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展有著重要作用。我國(guó)在資源稅改革實(shí)踐過(guò)程中不斷實(shí)施資源稅稅收制度改革，充分考慮了市場(chǎng)機(jī)制，利用“看不見(jiàn)的手”來(lái)充分發(fā)揮資源調(diào)配，將資源稅的征收和資源價(jià)格掛鉤，可以起到抑制過(guò)度開(kāi)發(fā)和資源浪費(fèi)的作用。但是當(dāng)前水資源稅的改革和征收都在起步階段，資源稅的法律法規(guī)還在制定過(guò)程中，稅種存在稅率過(guò)低和稅率檔次過(guò)少的問(wèn)題，水資源稅征收法制化和規(guī)范化有待加強(qiáng)，現(xiàn)有的稅收優(yōu)惠政策還不完善，水資源稅的改革還在進(jìn)行之中。

(二)“1+9”水資源稅改革試點(diǎn)成效

1.節(jié)約水資源效應(yīng)明顯，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展

黨的十八大以來(lái)我國(guó)一直強(qiáng)調(diào)要推動(dòng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，水資源稅是綠色稅收中的重要一環(huán)。水資源稅充分利用稅收杠桿作用來(lái)宏觀調(diào)控社會(huì)的用水需求，通過(guò)制定價(jià)格機(jī)制來(lái)調(diào)控社會(huì)用水成本，形成對(duì)整個(gè)社會(huì)、企業(yè)和個(gè)人強(qiáng)有力的約束，加強(qiáng)社會(huì)節(jié)水意識(shí)和避免水資源浪費(fèi)。以北京市為例，根據(jù)北京市2018年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)，2017年水資源總量為29億立方米，2018年水資源總量為36.6億立方米，同比增加22.8%，說(shuō)明增收水資源稅后北京市儲(chǔ)水量上升；2017年全市總用水量39.5億立方米，2018年全市總用水量39.1億立方米，同比下降1.0%，其中，2018年生活用水15億立方米，同比增長(zhǎng)2.0%；生態(tài)環(huán)境用水12.5億立方米，同比增長(zhǎng)2.5%；工業(yè)用水3.1億立方米，同比下降8.8%；農(nóng)業(yè)用水4.2億立方米，同比下降17.6%?？梢钥吹?，北京市增收水資源稅后用水總量呈下降趨勢(shì)，而工業(yè)用水和農(nóng)業(yè)用水有了明顯的下降，同時(shí)污水處理率也由2017年的92%上升至94%，污水處理之后循環(huán)利用，社會(huì)整體節(jié)約水資源效應(yīng)明顯。

2.高耗水行業(yè)轉(zhuǎn)變用水方式，社會(huì)節(jié)水意識(shí)增強(qiáng)

為了配合資源稅改革，河北先后出臺(tái)了“15+1”的系列配套文件，將納稅區(qū)域分為非超采區(qū)、一般超采區(qū)和超采區(qū)，對(duì)不同區(qū)域采取單位稅額比為1.57∶2.54∶4.03的差別稅率，不同行業(yè)也采用不同的稅率，試圖用宏觀調(diào)控來(lái)調(diào)整產(chǎn)業(yè)用水結(jié)構(gòu)，以期達(dá)到節(jié)水目的。

以河北石家莊熱電有限公司為例，該公司負(fù)責(zé)石家莊市3500萬(wàn)平方米的集中供熱，在河北省征收水資源稅后，該公司有14口深井處于嚴(yán)重超采區(qū)且在公共覆蓋范圍內(nèi)，稅額為6元/立方米，另外10口深井同位于嚴(yán)重超采區(qū)但在公共供水覆蓋范圍外，稅額為2.8元/立方米，征收水資源稅后用水成本為之前水資源費(fèi)的2～3倍(在未開(kāi)征水資源稅之前征收為水資源費(fèi))。該公司為了節(jié)約用水成本，通過(guò)改造實(shí)施系統(tǒng)的辦法，僅八期高壓除氧器排汽回收改造一個(gè)項(xiàng)目就回收除鹽水約20噸/小時(shí)，年節(jié)水約達(dá)16萬(wàn)噸。可以看出水資源稅的改革促進(jìn)了高耗水企業(yè)調(diào)整用水方式，采取節(jié)水措施或污水處理二次利用等方式提高水資源綜合利用水平，增強(qiáng)了整個(gè)社會(huì)的節(jié)水意識(shí)。

二、“1+9”水資源稅改革試點(diǎn)存在的主要問(wèn)題

“1+9”試點(diǎn)改革選取地區(qū)比較具有代表性，在經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)兩年的水資源稅改革試點(diǎn)之后，改革實(shí)踐暴露出水資源稅在征管中存在的問(wèn)題如下:

(一)征稅環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)不合理

1.水資源稅稅率全國(guó)尚未有合理標(biāo)準(zhǔn)

目前關(guān)于水資源稅征收的稅率仍未有明確的法律法規(guī)文件制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)整體水資源較為豐富，但是水資源的分布和各省份的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平卻存在差異，如果制定全國(guó)統(tǒng)一水資源稅征稅標(biāo)準(zhǔn)，那么對(duì)于水資源貧乏地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)同樣的稅率是否符合稅收公平原則，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高和經(jīng)濟(jì)發(fā)展欠發(fā)達(dá)的地區(qū)在征稅設(shè)計(jì)上是否應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分，對(duì)于水資源豐富地區(qū)和水資源貧乏地區(qū)稅制設(shè)計(jì)上是否應(yīng)執(zhí)行不同稅改政策，對(duì)水資源貧乏地區(qū)和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)是否應(yīng)進(jìn)行政策傾斜。

2.免減稅政策和稅負(fù)補(bǔ)償機(jī)制不完善

“1+9”水資源稅改革試點(diǎn)主要是由水資源費(fèi)改征收水資源稅，實(shí)施水資源費(fèi)改稅對(duì)居民正常用水影響不是很大，但對(duì)超采、超計(jì)劃用水加倍征稅，對(duì)高爾夫、洗車、洗浴等特種行業(yè)從高征稅，對(duì)回收利用的廢水污水采取從低征稅的辦法，高耗水企業(yè)和特種行業(yè)用水成本大幅增加，給一些企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)巨大壓力，還有一些產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)因環(huán)保措施不齊全，不符合環(huán)保原則，未能獲得取水許可證導(dǎo)致用水加倍增收水資源稅，這些企業(yè)稅負(fù)壓力過(guò)大，這都是免減稅政策和稅負(fù)補(bǔ)償機(jī)制不完善的體現(xiàn)，進(jìn)而導(dǎo)致資源稅改革實(shí)施難度增大。

(二)稅收征管不完善

1.征稅部門間協(xié)調(diào)合作有待加強(qiáng)

從水資源費(fèi)到水資源稅，水資源費(fèi)的征收涉及水利和財(cái)政等多個(gè)部門，而水資源稅的征收則涉及水利和稅務(wù)等部門，而整個(gè)改革過(guò)程中稅收征管工作需要多領(lǐng)域各部門工作人員相互協(xié)調(diào)。需要水利部門和稅務(wù)機(jī)構(gòu)共同執(zhí)法和信息共享，但是目前全國(guó)各省市部分地區(qū)暫未建立起水資源征管信息平臺(tái)，試點(diǎn)改革地區(qū)這兩個(gè)執(zhí)法部門也大多采取的臨時(shí)措施，還未建立起長(zhǎng)期有效的合作監(jiān)管模式，納稅人基本信息還未統(tǒng)一記錄，在改革試點(diǎn)單位也存在著違法取水、無(wú)證取水等行為，還有一些水資源稅跨省征收的案例也亟待解決，稅收征管不完善，納稅執(zhí)法的完善化和標(biāo)準(zhǔn)化還有較大進(jìn)步空間。

2.稅款未做到?？顚Ｓ?/p>

國(guó)外水資源稅的稅款都強(qiáng)調(diào)?？顚Ｓ?，國(guó)內(nèi)各試點(diǎn)地區(qū)沒(méi)有明確公布水資源稅款的使用去向，這就不利于對(duì)水資源稅使用主體的約束和監(jiān)督，河流、湖泊和濕地等水資源都需要政府投入人力、物力和財(cái)力來(lái)維護(hù)和管理，稅款支出的不公開(kāi)不透明也不利于后續(xù)水資源稅的政策調(diào)節(jié)。

(三)水資源稅配套設(shè)施不完善

水資源稅征收管理需要安裝取水計(jì)量設(shè)施、推廣在線水量監(jiān)測(cè)設(shè)備，稅務(wù)機(jī)關(guān)要實(shí)現(xiàn)水量使用的在線監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)線上監(jiān)督監(jiān)管，提高稅收征管效率，這些都依賴取水計(jì)量設(shè)施和檢測(cè)設(shè)備的普及，但是目前全國(guó)范圍內(nèi)取水計(jì)量設(shè)施的安裝率并不高，對(duì)于地方財(cái)政來(lái)說(shuō)，一次性大量安裝取水計(jì)量設(shè)備給地方財(cái)政帶來(lái)了壓力，但是水資源配套設(shè)施的不完善影響了征稅工作的下一步進(jìn)行。

三、可持續(xù)發(fā)展視角下水資源稅改革完善對(duì)策

(一)優(yōu)化稅收環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)

1.制定差異化征稅稅率

我國(guó)各個(gè)省市自治區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異，水資源分布也有豐富和貧乏之分，因此各個(gè)省市自治區(qū)對(duì)于水資源稅的稅率敏感程度不同。各試點(diǎn)地區(qū)用水特征存在差異，在試點(diǎn)過(guò)程中水資源稅的征稅稅額也存在一定的差異，為了引導(dǎo)企業(yè)轉(zhuǎn)變用水方式、科學(xué)合理利用水資源，可以對(duì)全國(guó)31個(gè)省市自治區(qū)進(jìn)行評(píng)級(jí)處理，可以將31個(gè)省市自治區(qū)分為經(jīng)濟(jì)狀況良好但水資源缺乏地區(qū)、經(jīng)濟(jì)狀況欠發(fā)達(dá)且水資源缺乏地區(qū)、經(jīng)濟(jì)狀況良好水資源豐富地區(qū)和經(jīng)濟(jì)狀況欠發(fā)達(dá)水資源豐富地區(qū)四個(gè)檔次，根據(jù)“1+9”水資源稅改革試點(diǎn)實(shí)踐中征稅數(shù)據(jù)對(duì)四個(gè)檔次征稅稅率來(lái)重新制定合理的征稅稅率標(biāo)準(zhǔn)，這種差異化的征稅稅率政策符合因地制宜原則，國(guó)家根據(jù)各地區(qū)實(shí)際情況對(duì)不同地區(qū)征收不同稅率金額的水資源稅，不僅可以更好地引導(dǎo)各地區(qū)合理利用水資源，還可以調(diào)節(jié)不同地區(qū)企業(yè)稅負(fù)壓力，更好地體現(xiàn)稅負(fù)公平原則。

2.實(shí)行全面可持續(xù)發(fā)展的免減稅政策和稅負(fù)補(bǔ)償機(jī)制

水資源稅的征收對(duì)于工業(yè)企業(yè)和城鎮(zhèn)供水企業(yè)來(lái)說(shuō)，用水成本大幅增加，稅負(fù)加重，國(guó)家一方面要加強(qiáng)供水企業(yè)的征收管理，將尚未取得取水許可證的企業(yè)納入征稅范圍；另一方面，考慮到企業(yè)稅負(fù)壓力和社會(huì)穩(wěn)定，應(yīng)當(dāng)對(duì)部分符合要求的企業(yè)予以財(cái)政補(bǔ)貼或者稅收優(yōu)惠。

(二)完善稅收征管體系

1.建立“互聯(lián)網(wǎng)+”信息共享納稅機(jī)制，加強(qiáng)各執(zhí)法部門間合作

水資源稅“1+9”改革試點(diǎn)對(duì)于征稅過(guò)程中水利和稅務(wù)部門提出了較高的合作監(jiān)管要求，可以從以下幾個(gè)方面入手:①提高信息化水平，建立“互聯(lián)網(wǎng)+”信息共享納稅機(jī)制，可以實(shí)現(xiàn)水利和稅務(wù)部門的信息共享，整個(gè)互聯(lián)網(wǎng)納稅系統(tǒng)可以登記取水納稅的整體信息，實(shí)時(shí)更新；②對(duì)納稅企業(yè)進(jìn)行分類管理，詳盡登記納稅企業(yè)信息，實(shí)施分類精準(zhǔn)管理，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)納稅企業(yè)的監(jiān)管來(lái)提升征管水平；③目前還存在違法取水行為，執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)加大執(zhí)法力度，堅(jiān)決取締無(wú)證取水和取水許可證過(guò)期的單位，加強(qiáng)對(duì)違法取水的打擊；④要做到稅務(wù)部門和水利部門相互監(jiān)督，大多數(shù)執(zhí)法行為采取的是臨時(shí)措施，可以劃定各部門監(jiān)管范圍和共同監(jiān)督的范圍，達(dá)到共同監(jiān)督治理的目的。

2.監(jiān)督與約束稅款支出路徑

國(guó)外已征收資源稅的國(guó)家都堅(jiān)持資源稅款?？顚Ｓ迷瓌t，我國(guó)的水資源稅款也應(yīng)當(dāng)遵從?？顚Ｓ迷瓌t，應(yīng)當(dāng)將水資源納入財(cái)政的單獨(dú)預(yù)算單元，設(shè)立專門的水資源治理基金，來(lái)研發(fā)節(jié)水技術(shù)并做好該地區(qū)的水資源防護(hù)治理工作，還應(yīng)當(dāng)留出相當(dāng)一部分預(yù)算來(lái)進(jìn)行水資源防護(hù)工作，水資源稅款的支出應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公開(kāi)透明原則，定期向社會(huì)公布稅款支出明細(xì)，接受社會(huì)公眾監(jiān)督。

(三)改善水資源稅配套措施

1.加大水資源計(jì)量設(shè)施投入

目前全國(guó)除了“1+9”水資源稅試點(diǎn)改革地區(qū)已經(jīng)實(shí)行了費(fèi)改稅制度，其他地區(qū)還暫時(shí)未開(kāi)始費(fèi)改稅進(jìn)程，取水計(jì)量設(shè)施和檢測(cè)設(shè)備的普及率偏低，但是水資源稅的征收對(duì)取水計(jì)量設(shè)施依賴較大，從量計(jì)征為主的計(jì)量方法依賴水量核定工作，面對(duì)水資源稅改革的全面推廣，各地應(yīng)當(dāng)加大水資源計(jì)量設(shè)施的投入，加快安裝取水計(jì)量基礎(chǔ)設(shè)施。

2.財(cái)政部分補(bǔ)貼在線水量監(jiān)測(cè)設(shè)備

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況較好的地區(qū)，可以前期由財(cái)政補(bǔ)貼購(gòu)入取水計(jì)量設(shè)備和在線監(jiān)控設(shè)備，后期可以使用部分已征收的稅款來(lái)安裝設(shè)備，或者也可采用分期付款方式，后期需支付的延期還款金額由征收的稅款補(bǔ)足；若處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展欠佳的地區(qū)，財(cái)政力量較弱，也可以通過(guò)對(duì)新安裝取水計(jì)量設(shè)施的企業(yè)給予稅收優(yōu)惠，允準(zhǔn)在一定年限內(nèi)免減水資源稅納稅金額，這樣可以保證取水計(jì)量設(shè)施和在線監(jiān)測(cè)設(shè)備的安裝，方便稅收工作的進(jìn)一步展開(kāi)。

綜上所述，實(shí)施水資源稅改革，對(duì)推動(dòng)自然資源的保護(hù)、抑制水資源過(guò)度開(kāi)發(fā)和浪費(fèi)起到了積極作用，水資源稅利用稅收杠桿調(diào)節(jié)用水結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了水資源的合理定價(jià)、增強(qiáng)了社會(huì)主體的節(jié)水意識(shí)、推廣了綠色生產(chǎn)和生活方式。水資源“1+9”試點(diǎn)改革實(shí)踐為水資源稅的全國(guó)推廣提供了寶貴的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，為了實(shí)現(xiàn)水資源稅改革的全面推廣，本文還借鑒了國(guó)內(nèi)外的資源稅改革經(jīng)驗(yàn)，分別從稅收征收環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)優(yōu)化、稅收征管體系的優(yōu)化和加強(qiáng)水資源基礎(chǔ)設(shè)施的投入等方面提出政策建議，為我國(guó)水資源稅改革的全面實(shí)施提供改革方向和政策建議，助力資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。