論行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問題及加強措施

楊欣悅 西安工程大學臨潼校區(qū)

引言

我國經(jīng)濟體制改革在近些年來推進迅速，良好的內(nèi)部控制可以為相關(guān)部門帶來更為高效科學的運作方式，為了全面構(gòu)建行政事業(yè)單位內(nèi)部控制風險防范體系，充分發(fā)揮其在行政單位建設中的作用，2014年在我國財政部的要求與牽頭下，相關(guān)單位開始實施《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（簡稱：《規(guī)范》），該文件的實施在一定程度上規(guī)范了行政事業(yè)單位的內(nèi)部管理制度，使其管理水平得到顯著的提升。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制研究背景及意義

黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央的帶領(lǐng)下，中國特色社會主義進入新時代，佇立于新的歷史節(jié)點上，中共中央著眼于偉大斗爭，就“黨要管黨，從嚴治黨”的問題，提出了一系列新理論、新思想。進一步理清了黨和人民的關(guān)系，對國家監(jiān)督體系的構(gòu)建提出了新要求，注入了新鮮血液與思想理論支持。在反腐倡廉的背景下，對于行使公共權(quán)力的政府公職人員，要堅持“有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督”的原則，將權(quán)力分解與權(quán)力配置有機結(jié)合，進一步明確職責邊界，保證國家權(quán)力機關(guān)在權(quán)力限度內(nèi)履行相應權(quán)力。在此宏觀背景下，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制問題得到了很大范圍的關(guān)注，但是我國的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度還相對落后，這導致了其無法很好地履行社會職能，阻礙了行政機構(gòu)的有效發(fā)展。很多行政機構(gòu)對于內(nèi)部控制的意識嚴重不足，所以很大一部分的行政事業(yè)單位還尚未建立起一套完善且行之有效的內(nèi)部控制制度。對于內(nèi)部控制重要性認識不夠，內(nèi)部控制的意識不足是我國行政事業(yè)單位目前存在的通病，一套良好的內(nèi)部控制制度可以幫助現(xiàn)代行政事業(yè)單位更好地實現(xiàn)對于市場經(jīng)濟的監(jiān)督，更加順利的履行其經(jīng)濟業(yè)務，實現(xiàn)其為社會服務的基本職能，對于我國社會主義市場經(jīng)濟的建設發(fā)展起著舉足輕重的作用。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在問題

（一）對內(nèi)部控制的認識不夠

內(nèi)部控制作為一種內(nèi)部管理系統(tǒng)是為了防范和管控經(jīng)濟風險而建立的，其組成部分主要有內(nèi)部控制環(huán)境、風險評估、控制活動等，其中起基礎作用的是控制環(huán)境，這影響著成員內(nèi)部控制意識，決定了單位內(nèi)部控制基調(diào)。但是，行政事業(yè)單位與其他企業(yè)相比資金來源單一且穩(wěn)定，所以很多行政事業(yè)單位認為，內(nèi)部控制活動是財務部門的一項日常工作，將內(nèi)部控制制度等同于財務制度，這就是在意識上沒能擺正內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位發(fā)展中的重要作用。同時由于行政事業(yè)單位本身的特殊性，他們相比于企業(yè)，在政績上有所要求，這導致單位對于自身政績過于重視，對單位內(nèi)部控制體系的建設不走心，對單位內(nèi)部控制管理過于忽視。部分領(lǐng)導甚至對財務部門不夠重視，沒有設立專職的會計人員，財務人員還存在著無證上崗的現(xiàn)象。時至今日，很多的行政事業(yè)單位依然缺乏內(nèi)部控制牽頭負責部門或者雖然存在內(nèi)部控制制度，但執(zhí)行力度差，對于日常工作中的內(nèi)部控制工作依然不夠重視。

內(nèi)部控制的實際實施效果受多重因素的影響，但是對于其基本概念認識的匱乏以及內(nèi)控制度的認識不足是制約內(nèi)控實施效果的主要因素，導致內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位中的實際實施效果不佳。就以西安市臨潼區(qū)為例，在2020年檢查的27家單位中，有26家已啟動了內(nèi)部控制建設工作，1家尚未啟動。在26家已啟動的單位中，仍有近半數(shù)單位人處于啟動階段，制度建設工作進展較慢。

（二）內(nèi)部控制環(huán)境不完善

一是單位內(nèi)部沒有實行定崗定責制度，職責分工不明確，在職務上沒有做到不相容職務的相互分離和牽制。二是內(nèi)部審計對于內(nèi)部控制的監(jiān)督較弱。單位內(nèi)部審計，處于單位內(nèi)部，獨立性較差，在對于財務管理工作的執(zhí)行、管理情況的檢查以及監(jiān)督方面都表現(xiàn)的過于隨意和形式化。三是人員的專業(yè)素養(yǎng)缺乏，很多單位對于專業(yè)人員的技能培育和繼續(xù)教育工作重視程度低。

（三）沒有建立符合本單位特點的內(nèi)部控制制度

很多單位在內(nèi)部控制上未形成完善的制度，在日常工作以及實際操作中僅憑借經(jīng)驗辦事，口頭命令，口頭文件層出不窮，缺乏一定程度的制度約束，這樣往往會造成工作職責分工不清，同事之間由于工作內(nèi)容的劃分不清楚導致責任混亂，矛盾頻發(fā)。還有一些單位制定的內(nèi)部控制辦法和相關(guān)制度顯然已經(jīng)過時，內(nèi)容過于陳舊，實操性差，導致內(nèi)控制度流于形式和表面工作，實施效果差，等同于沒有內(nèi)部控制制度。

（四）內(nèi)部監(jiān)督機制不健全

我國目前的大多行政事業(yè)單位都沒有建立起獨立有效的內(nèi)部審計機構(gòu)，普遍存在人員專業(yè)能力不足，內(nèi)部機構(gòu)受單位內(nèi)部壓力的影響獨立性不夠的問題，所以對于本單位的內(nèi)部監(jiān)督力度不夠，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制與權(quán)利成對立關(guān)系，僅僅依靠外部審計機關(guān)對其內(nèi)部控制工作進行監(jiān)督，這具有很大的隨意性。

（五）權(quán)責無法落實到人，職責劃分不明確，問責體系不健全

對于權(quán)責的界定不清楚，在出現(xiàn)問題時無法將責任分清到人，時常出現(xiàn)責任推諉的現(xiàn)象，重制度本身制定，輕制度有效執(zhí)行。在中央的要求與指導下，雖然很多行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作都在如火如荼地開展著，但是在實踐工作中具體職責無法規(guī)定到人，問責追責難以有效實施，這對內(nèi)部控制工作的順暢運轉(zhuǎn)帶來了挑戰(zhàn)。比如，在行政事業(yè)單位的實際工作中，會議內(nèi)容未按規(guī)定及時記錄，在很多的決策意見文件中缺少相關(guān)負責人或領(lǐng)導的簽字。粗暴單一的管理方式，致使單位領(lǐng)導人缺少必要的自我約束，忽視工作細節(jié)，違規(guī)違法問題層出不窮，問責機制不到位，重大錯誤接連出現(xiàn)，卻無法分清責任，導致人浮于事，給行政事業(yè)單位日常工作的開展帶來負面影響，甚至給社會造成損失。

三、加強行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設應對策略

（一）提高領(lǐng)導層對內(nèi)部控制的認識，抓好行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的組織工作

根據(jù)有關(guān)規(guī)定，一個單位的負責人對本單位的一切事務負直接責任，建立健全單位內(nèi)部控制體系，提升實施效果，屬于單位領(lǐng)導人的關(guān)鍵職責。所以加強單位負責人對于內(nèi)控知識的培訓工作，注重培養(yǎng)其對于內(nèi)部控制體系建設的意識和素質(zhì)，使其充分認識到單位內(nèi)部控制的積極意義并在行動中予以帶頭落實。針對部分領(lǐng)導干部對內(nèi)部控制重要性認識不足的問題，要進一步加強對單位負責人的培訓，可以借助高校師資進行針對性培訓，提高認識，轉(zhuǎn)變觀念，最好可以讓他們直接參與到單位的內(nèi)部控制建設中，在實際操作中感受內(nèi)部控制對于行政事業(yè)單位日常工作的重要性，促進他們承擔起對本單位內(nèi)部控制建立與實施的領(lǐng)導責任。

（二）設立內(nèi)部控制職能部門或者確定負責內(nèi)部控制建設和實施工作的牽頭部門

內(nèi)部控制在一個單位的日常工作中發(fā)揮著重要作用，所以單位應設置專項部門。配備專業(yè)人員負責相關(guān)工作，沒有能力設置單獨內(nèi)控部門的可以由財務部或者其他部門牽頭，專職人員專職負責，職責落實到固定部門和人員。該部門的主要負責工作有五類：研究規(guī)劃單位內(nèi)部控制體系的建設方案；協(xié)調(diào)組織單位內(nèi)部控制日常工作；研究提出單位內(nèi)部的重大風險、重大決策、重大事件以及主要業(yè)務流程的內(nèi)部控制工作；對于單位內(nèi)部的重大風險進行風險評估；組織單位內(nèi)部各崗位落實內(nèi)部控制的整改計劃和措施。

（三）優(yōu)化采購及資產(chǎn)管理

與企業(yè)的內(nèi)部控制相比，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重點在于對采購的優(yōu)化和資產(chǎn)的管理，這有助于提升行政單位在社會上的公信力，實現(xiàn)其為社會服務的基本職能。對此，首先，應按照“先預算、后計劃、再采購”的順序開展工作，這樣可以確保在預算合理控制的前提下，避免資源浪費與資金閑置，盡量滿足行政事業(yè)單位的日常工作需求。其次，對采購管理制度應在日常工作實踐中予以進一步的修改完善，將精力主要集中在對貨物、工程、服務等領(lǐng)域的采購工作，嚴格根據(jù)內(nèi)部控制制度，完善約束其采購過程。在采購完成后，應對采購工作加以反思總結(jié)，基于以往的采購行為，完善內(nèi)部控制體系，確保采購領(lǐng)域業(yè)務管理辦法的時效性，創(chuàng)新性，使其更加適應新時期行政事業(yè)單位發(fā)展特點及內(nèi)部控制的要求。最后，應采用精細化管理理念，明確本單位存貨以及固定資產(chǎn)情況，對資產(chǎn)管理制度采用精細化的處理方式，嚴格管理，防止暗箱操作，增強制度實用性，使用信息化對本單位各類資源信息進行管理。

（四）重視對全體職工的培訓，著力提高財會人員的素質(zhì)

內(nèi)部控制活動貫穿于一個單位所有的經(jīng)濟業(yè)務過程。從第一步制度的制定到該制度的執(zhí)行與考核，需要單位全體人員的積極參與、鼎力配合。所以單位的每個人都應認識到內(nèi)部控制的重要性，這就需要單位重視全體員工思想的培養(yǎng)，定期組織單位全體職工進行內(nèi)部控制規(guī)范培訓，提升思想重視度，使每個個體自覺參與到內(nèi)部控制中。

內(nèi)部控制的核心是財務控制，財務人員的素質(zhì)決定單位是否具備高效運轉(zhuǎn)的能力，會計人員應努力提高自身職業(yè)道德和業(yè)務能力，單位應積極組織內(nèi)控實務操作專題學習，培訓牽頭人員，并借助財會干部教育培訓中心等平臺，對行政事業(yè)單位財會干部進行輪訓。通過專業(yè)的業(yè)務培訓，使各財務人員在單位內(nèi)部控制中始終保持清晰的思維，防范和杜絕財務漏洞的產(chǎn)生，維護單位利益。

（五）完善評價與監(jiān)督體系

完善的監(jiān)督與評價機制對于事業(yè)單位尤為重要，行之有效的評價與監(jiān)督機制，可以有效提升服務水平，規(guī)范行政事業(yè)單位的日常運行。行政單位應從監(jiān)督工作內(nèi)容、評價指標、監(jiān)督范圍以及進展情況等方面著手，建造一個良好的內(nèi)部評價與監(jiān)督體系，以此來優(yōu)化提升單位當前的內(nèi)部評價與監(jiān)督方案。對于各個部門工作中存在的問題以及提出的要求，應通過書面上報的形式予以定期匯總，解決內(nèi)部控制中存在的問題，考察控制效果，認真分析各個部門工作存在問題以及原因，匯總部門負責人積極協(xié)調(diào)，提出整改意見，不定期的抽查各部門對于近期工作的評價與監(jiān)督工作，提升其工作的積極性，消除傳統(tǒng)模式下監(jiān)督評價工作過于形式化的問題。最后，也應注重外部監(jiān)督體系的建設。行政事業(yè)單位應積極配合外部審計本門的審查工作，對于其提出的意見與不足，應根據(jù)審計報告進行切實可行，有針對地整改，這對于排查工作問題，提升本單位工作水平，具有積極意義。隨著政務公開以來，權(quán)利越來越暴露于陽光之下，行政事業(yè)單位應拓寬公眾的投訴渠道，提供可靠的平臺來接受公眾的監(jiān)督，通過公眾意見的反饋來對自身工作加以正確審視與評估。

（六）做好風險防控工作

對于風險的防控在新時代新形勢下尤為重要，行政事業(yè)單位也不例外，其內(nèi)部控制工作也應注重風險強化措施。第一，應緊隨潮流，以財務管理為核心，加快業(yè)財融合的步伐，對本單位的業(yè)務管理工作全面進行調(diào)整，使財務工作與業(yè)務工作緊密對接，有效協(xié)調(diào)，提升事業(yè)單位對于風險的防控能力。業(yè)財融合離不開信息系統(tǒng)的大力支持，行政事業(yè)單位應注重大數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)的建設，以信息化財務管理系統(tǒng)為基礎，運用云計算等電子信息手段，真正實現(xiàn)業(yè)務部門與財務部門的無縫對接，提升跨部門之間的信息交流效率。第二，以管理風險和財務風險模型為依據(jù)，針對風險類別、等級和影響特點等進行識別，通過信息報告對風險實施可視化分析，滿足決策工作需求。第三，風險評估的事后處理也同樣重要。在確保風險評估科學性的前提下，有針對性地對風險點進行控制，通過規(guī)范財務管理工作來保障信息安全性，融合事前控制、事中控制和事后控制，提升單位的風險防控能力。

結(jié)語

綜上所述，一個行政事業(yè)單位想要得到長期的發(fā)展，內(nèi)部控制的重要性不言而喻。內(nèi)部控制作為財務管理工作的核心，良好的內(nèi)部控制體系可以使行政事業(yè)單位在有效提升資金運行效率的前提下，對權(quán)利進行一定程度上的規(guī)范和制約，有助于行政事業(yè)單位有效應對中央反腐倡廉對其提出的新要求。然而，由于實踐環(huán)境的制約，我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制意識與制度都不健全，存在很多需要改進和學習的地方。為了實現(xiàn)行政事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，內(nèi)部控制的科學、合理、有效性顯得尤為重要，所以我國各個行政事業(yè)單位應擺正態(tài)度，加強內(nèi)部控制意識，在實踐中摸索前進，不斷完善其內(nèi)部控制制度，提升工作效率。有效合理的內(nèi)部控制工作對于行政事業(yè)單位而言具有建設意義，有助于其適應新時代對行政機關(guān)提出的新型工作要求，幫助其更好地為社會，為人民服務，在一定程度上加快社會主義建設的步伐。